RESUMO
O presente artigo propõe um estudo sobre a administração pública e a gestão pública, passando de forma simplificada pelos seus marcos históricos, iniciais ao surgimento de ambos os institutos, e posteriormente ingressa por uma análise mais complexa da evolução de cada conceito. Demonstra a importância do conhecimento do princípio constitucional da moralidade para uma boa gestão pública. Esclarece, para tanto, as definições de moralidade; a importância de uma gestão proba. Encerra o caminho lançando informações sobre as conseqüências da não observância deste princípio constitucional de falta de ética no exercício da função de Gestor Público. Demonstra, por fim, através de pesquisa qualitativa o resultado dos atos lesivos à gestão pública, inclui as principais formas de fiscalização e combate dos atos públicos que viciam uma má gestão, que contraria os mandamentos constitucionais, especialmente porque na administração ou na gestão pública os seus agentes não foram fiéis ao principio da moralidade pública. Este breve estudo permite ao cidadão comum ou aquele mais preparado tecnicamente servir-se dessas ferramentas para frear o gestor público ímprobo, fiscalizando-o e o responsabilizando pela má gestão, lesiva na condução da coisa pública e na busca do bem comum.
PALAVRAS-CHAVE: administrador público, gestor público, moralidade.
ABSTRAT
This article proposes a study on the public administration and public management, from simplified form for its historical landmarks, starting with the emergence of both institutes, and later joined by a more complex analysis of the evolution of each concept. Demonstrates the importance of knowing the constitutional principle of morality for good governance. It states, therefore, the character settings; the importance of proba management. Terminating the way releasing information about the consequences of non-compliance with this constitutional principle of lack of ethics in the exercise of Public Manager function. Shows, finally, through qualitative research the result of actions harmful to public administration, includes the main forms of surveillance and combat public acts addictive mismanagement, which contradicts the constitutional commandments, especially since the administration or public administration on the its agents have not been faithful to the principle of public morality. This brief study allows the common citizen or that technically more prepared to make use of these tools to stop the unrighteous public manager, supervising it and the responsibility for poor management, affecting the conduct of public affairs and the pursuit of the common good.
KEYWORDS: public administrator, public administrator, morality.
- Introdução
Durante a Revolução Francesa (Idade Moderna), em meados do século XVIII consagrou-se a previsão clássica da doutrina de Montesquieu da triparticipação dos poderes em: Executivo, Legislativo e Judiciário, formulada no princípio pela submissão desses três poderes à lei. Assim, todos os atos que eram realizados dentro de cada esfera de poder passaram a ser chamados de atos administrativos, os quais eram praticados de acordo com regras restritas à sua origem, organização e funcionalidade; momento em que se criou, também, o ramo jurídico chamado Direito Administrativo, o qual teve como finalidade específica disciplinar toda e qualquer atuação do órgão público, através da elaboração de regras de execução, princípios norteadores, além de criar conceitos e distinções à chamada atividade administrativa.
Desde o momento em que a administração pública passou a ser reconhecida e integrada ao sistema político do Estado, todos os atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público passaram a ser obrigatoriamente corrigidos ou anulados.
Além da implantação dessas normas gerais de atuação, o Poder Executivo realizava suas atividades com observância nas relações econômicas, políticas e sociais, as quais sempre o conduziram para realizar todos os seus atos e atividades em prol do bem comum.
No entanto, para que possamos entender o funcionamento da administração pública, importante voltarmos à origem desse sistema.
A doutrina informa que com a instauração da Primeira República no ano de 1891, o Brasil passou a adotar o sistema de jurisdição única, onde todo e qualquer controle e fiscalização que estivesse relacionado aos atos administrativos de governo seria realizado pela justiça comum.
Dada a etimologia do vocábulo administração (manus, mandare, cuja raiz é man), é-lhe natural a idéia de comando, orientação, direção e chefia, ao lado da noção de subordinação, obediência e servidão, se entender sua origem ligada a minor, minus, cuja raiz é min. De qualquer modo, a palavra encerra a idéia geral de relação hierárquica e de um comportamento eminentemente dinâmico[2].
De inicio, para melhor apreensão da matéria, cumpre esclarecer que a base territorial de uma administração pública é composta pelo Estado, sua estrutura e atividades. O Estado é descrito como um poder constituído do povo (componente humano), território (base física) e governo soberano (elemento condutor principal).
Estado é a pessoa jurídica de direito público interno, ou seja, criado exclusivamente por lei, que compõe o chamado Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organizado e obediente à suas próprias leis, o qual denominamos de administração pública.[3]
Na legislação pátria o Estado brasileiro está assim definido no artigo 1° da Constituição Federal de 1988:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamento:
- A soberania;
- A cidadania;
- A dignidade da pessoa humana;
- Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
- O pluralismo político.
Parágrafo único. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.[4]
Toda essa organização é importante porque faz uma divisão simbólica e política da estrutura, do território, das formas de governo, da divisão dos poderes e informa o modo de investidura dos administradores. Nesse ínterim criou-se a administração pública composta de toda uma estrutura e aparelhamento, indispensável para a realização de todas as atividades, bens e serviços do Estado (no sentido amplo) que viessem a atender aos anseios e necessidades coletivas.
O Estado, por ser pessoa criada pelo Direito, não tem vontade nem ação próprias. Essas são qualidades das pessoas físicas. Mesmo assim, juridicamente, são-lhes reconhecidos tais atributos, isto é, um querer e um agir que se constituem pela vontade e pela atuação dos agentes públicos (os que prestam serviços ao Estado ou executam atividades de sua alçada). Ademais, as responsabilidades que, por lei, lhe são atribuídas hão de ser, em face do princípio da eficiência administrativa, repartidas e desempenhadas pelas diversas unidades que compõem sua estrutura.[5]
A administração pública possui inúmeras definições técnicas, filosóficas e científicas, não oferecendo um conceito único e específico em razão da ampla diversidade de sentidos que sua própria expressão possui, seja pelos diferentes campos da sua atuação, seja pelas inúmeras atividades administrativas que exerce.
Medauar (2006) define que “a administração Pública tem como objeto precípuo do direito administrativo, e encontra-se inserida no Poder Executivo”[6].
A mesma autora ainda a define como:
Conjunto de atividade do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população[7].
Já em relação ao Direito Administrativo, Medauar (2006) o conceitua como: “Conjunto de normas e princípios que regem a administração pública. O direito administrativo diz respeito à atuação da administração pública inserida no Poder Executivo”.[8]
Diógenes Gasparini citando Celso Antônio Bandeira de Mello (Apontamentos, cit., p. 67), afirma que:
Para quem o fenômeno da manifestação da vontade e da atuação do Estado através de um conjunto de indivíduos, investidos dos necessários poderes para exprimir-lhe as funções, supõe as próprias atribuições, os círculos abstratos de poderes, dos quais estes são veículos.[9]
Assim, o que se vê é que todas as atividades administrativas na condução da coisa pública estão sujeitas às prescrições legais, aos limites e formas específicas de atuação, com total observância aos princípios constitucionais.
- Diferenças conceituais de Gestor Público e Administrador Público
Como visto anteriormente, a administração pública é formada pelo aparelhamento estatal que tem a função precípua de organizar a administração do Estado, dirigindo-o e governando-o por intermédio da execução de ações, tarefas, projetos, prestação de serviços, obtenção de resultados, voltados sempre para o atendimento das necessidades da coletividade, ou na busca do bem comum.
As atividades administrativas operam-se pelo trabalho de seus agentes públicos ou pelas pessoas que mantém de alguma forma vínculo com a administração pública.
Assim, podemos dizer que o administrador público é todo profissional que se relaciona diretamente com todos os setores públicos porque além de manter vínculo com administração pública, é o responsável por administrar o órgão ou a instituição ao qual pertence.
Um Administrador Público planeja, organiza e orienta o uso dos recursos de uma empresa, sejam eles financeiros, materiais, operacionais, pessoais, etc.
Está sob as responsabilidades de um Administrador Público zelar pelo patrimônio público, realizando, criar métodos e técnicas de organização e de administração do trabalho de acordo com as necessidades da seção, evitar gastos desnecessários, excedente ou falta de funcionários, falhas de comunicação ou problemas de desperdício, traçar estratégias e métodos de trabalho nas mais variadas áreas sempre relacionadas com o setor público, coordenar os investimentos e controlar o capital, além de fiscalizar todo o movimento comercial e financeiro da empresa pública, realizando todas essas funções com o objetivo de manter o pleno funcionamento dos serviços ou repartições públicas em que trabalha.
Para que o profissional tenha um bom desempenho como Administrador Púbico é essencial ter gosto pela liderança e pela gerência de operações e domínio de conceitos administrativos. [10]
No entanto, a partir dos anos 90, depois da retomada da democracia no Brasil a administração pública viu-se diante da necessidade de desburocratizar os serviços que prestava, e de fazer com que a eficiência dos mesmos não fosse apenas um sonho almejado pela população e pelos seus inúmeros servidores, e diante da extrema necessidade de dar efetividade aos resultados que sempre pretendeu alcançar em prol da coletividade passou a iniciar ações de reorganização interna estrutural, de melhoria na prestação dos serviços públicos, de ações ao combate da corrupção, além de incorporar idéias e técnicas extraídas de governanças internacionais, utilizando-se também de antigas técnicas realizadas com grande êxito pela administração privada.
Essa reunião de idéias, ações e técnicas passaram a ser denominadas como gestão pública.
A gestão pública no Brasil é vista como uma mudança de significativa melhora na administração pública porque teve como papel principal o restabelecimento de estratégias, a reorganização dos processos de administração e planejamento, a primazia nas ações do Estado pela busca da qualidade de vida da população e na realização das políticas públicas visando eficiência nos serviços públicos essenciais á dignidade humana, renovando e destacando sempre a grande importância da participação social nos atos de gestão e de fiscalização.
Com a incorporação de novas técnicas laborais dentro da administração pública foi criada a figura do gestor público, recaindo sobre ele as mesmas funções do administrador público, acrescentando-se apenas em sua definição maior responsabilidade nas áreas de gerenciamento, transparência, coordenação e execução dos serviços públicos.
Observando as definições de administrador público e gestor público, o que se vê é que ambos possuem o mesmo propósito e senso comum, tratando-se somente de uma evolução histórica na conceituação, onde restaram englobado algumas palavras antes não utilizadas, tais como planejamento, gerenciamento, coordenação, transparência, além do uso de técnicas comprovadamente positivas utilizadas há muitos anos pelo setor privado.
O termo “administrador público” não foi esquecido ou deixado de lado, apenas complementado e porque assim não dizer, absorvido pela denominação “gestor público”.
Apesar de muito comentado e mesmo parecendo de fácil entendimento, a doutrina deixa várias lacunas ao referir-se ás diferenças entre um e outro. Daí nos deparamos com a seguinte questão:
O que é Gestor Público e qual a sua diferença com o Administrador Público?
A resposta não considera os termos: “servidor, função e cargo público”, já que se tratam de definições muito amplas.
Considerando que a Constituição Federal em seção especial refere-se aos “servidores”[11], e que para o desempenho de uma função pública é necessária a atribuição de um cargo, logo, administrador público é toda a pessoa que mantém um vínculo de trabalho com o poder público, dotado de atribuições e responsabilidades, com a finalidade de alcançar sempre o interesse público, e empreender esforços sempre em benefício da coletividade.
Com relação ao Gestor Público temos a definição:
Dito de outra forma é o profissional preparado para atuar nos processos de planejamento, organização e controle das atividades que dão sustentação administrativa para atividades-fim de órgãos públicos, ONGs ou mesmo empresas privadas (como em programas ligados à responsabilidade social) que se relacionam a políticas públicas, como segurança, educação, saúde, saneamento, habitação, ocupação territorial.[12]
Segundo o autor Manoel Martins:
Gestão pública é o termo que designa um campo de conhecimento (ou que integra um campo de conhecimento) e de trabalho relacionados às organizações cuja missão seja de interesse público ou afete este. Abrange áreas como Recursos Humanos, Finanças Públicas e Políticas Públicas, entre outras.[13]
Em outra definição, o mesmo autor segue dizendo:
Gestão Pública é um termo mais recente, que indica utilização de práticas novas na administração do setor público, algumas importadas do setor privado, outras recuperadas dos porões da história, outras desenvolvidas nas últimas décadas. Do ponto de vista do ensino, é mais vinculado a praticas de gestão, às funcionalidades e situação atual do Estado.[14]
Analisando tais definições, vemos que Gestor Público é o profissional vinculado á administração pública, com a responsabilidade de criar novas práticas de atuação dentro da administração pública, gerindo as políticas públicas, organizando, implementando, planejando e atendendo sempre o interesse público.
Portanto, incumbe ao Gestor Público gerenciar, coordenar, planejar e executar todas as atividades administrativas, baseando-se nas necessidades coletivas e respeitando os limites constitucionais para obtenção de resultados mais positivos e eficientes.
Gestão Pública e Gestor Público nada mais são que nova nomenclatura atribuídas ao antigo Administrador Público, com a complementação de novas práticas voltadas ao planejamento coorporativo, empreendedorismo e seguidas avaliações no desempenho das políticas públicas, expressões estas que não eram utilizadas anteriormente.
O gestor público tem inúmeras prerrogativas em sua atividade, devendo empregá-las de acordo com as normas legais, principalmente com observância aos princípios constitucionais, em especial da moralidade administrativa.
A busca do real benefício à coletividade será sempre a regra e nunca a exceção.
A natureza jurídica da administração pública é considerada pela doutrina como um múnus público, ou seja, deve ser sempre realizada em benefício dos interesses da coletividade, cabendo ao gestor público a obrigação de desempenhar seus atos de gestão de maneira proba, eficiente, já que ao ser investido na função tem o dever do bom uso dos instrumentos púbicos para promover o bem da coletividade.
As contribuições para a administração pública de uma gestão bem estruturada são inegáveis: proporciona melhoria da comunicação interna, facilidade de acesso à informação e conteúdos aplicáveis ao trabalho, criação de bases de conhecimento, facilidade de acesso aos sistemas corporativos, melhora do processo de tomada de decisão, integração de pessoas e unidades geograficamente distantes, incentivo à participação e colaboração, economia de tempo e aumento de produtividade.[15]
Todas as atividades da administração pública ou da gestão pública, obrigatoriamente estão sujeitas aos princípios constitucionais, ás prescrições legais, por isso contendo limites e formas legalmente certas para realização dos atos administrativos ou de gestão publica.
- Princípio da Moralidade
Em seu artigo 37 nossa Constituição Federal de 1988 prevê os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da eficiência.
Segundo o Dicionário Aurélio[16], moralidade é: “Qualidade do que é moral. Doutrina, princípios ou regras morais. Fábula e, p. ext., história moralizadora”.
Já a moral é definida como:
Conjunto de regras de conduta ou hábitos julgados válidos quer de modo absoluto, quer para grupo ou pessoa determinada. Conclusão moral duma obra, fato, etc. O conjunto de nossas faculdades morais; brio. O que há de moralidade em qualquer coisa. Relativo à moral.[17]
Partindo destas premissas, o gestor público possui função fundamental no exercício do cargo, qual seja o fiel cumprimento dos princípios constitucionais da administração pública, no caso, em especial, o da moralidade pública, o qual exige o dever de honestidade para o alcance da eficácia e transparência na execução dos atos públicos.
O cargo de gestor público não pode servir a salvaguardar práticas ilícitas, o qual deve observar regras e princípios públicos na condução do bem comum, sob pena de responsabilização jurídico-penal-administrativa.
Não basta somente no cumprimento da função pública atenção á legalidade do ato, devendo a função respeitar ainda os limites da razoabilidade, da justiça, da moralidade pública, uma vez que a moralidade é considerada pressuposto de validade e eficiência dos atos públicos.
Meirelles (1995, pg.82) ressalta que “não se trata – diz Haurion, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como ‘o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”.[18]
O princípio da moralidade está intimamente ligado com a idéia de probidade.
Este princípio tem inúmeras aplicações tanto na esfera administrativa quanto jurídica, destacando que sua inobservância serve de fundamento para inúmeras ações, dentre as quais a Ação de Improbidade Administrativa e Ação Popular, fazendo-se parte indissociável do ordenamento jurídico em todos os seus âmbitos, com diversas situações fáticas e de tantas conseqüências jurídicas.
A importância do Gestor Público frente ao princípio da moralidade está intimamente relacionada à idéia de uma administração pública contemporânea, baseada na confiança do povo ao gestor, que está sempre em busca da efetividade, da motivação, da criatividade, do ato probo e correto.
Uma gestão pública de qualidade, limpa, proba, voltada unicamente aos interesses públicos favorece a integração Administração Pública – Poder Judiciário – Tribunal de Contas-Comunidade, propicia boas práticas, dá bons exemplos permitindo transparência e fiscalização mais efetiva dos atos de gestão, possibilitando acompanhamento da população ou efetivando-se esse controle pelas entidades de defesa com missão legal para tanto, sem a necessidade de se manejar ações cíveis, penais, de improbidade administrativa, com desaprovação das contas, e principalmente sem repreensões do nosso povo.
Os meios de informatização estão cada vez maiores e mais acessíveis á população, favorecendo a informação junto aos bancos de dados que realçam a transparência pública nos atos de gestão. Isso faz com que a sociedade detenha um amplo poder de fiscalização e controle sobre a administração pública e também com relação à satisfação das necessidades coletivas, aos empregos das verbas públicas, aos gastos pelos órgãos públicos, dentre outros.
A sociedade tem se tornado cada vez mais complexa, de modo que suas necessidades sejam impostas e realizadas concretamente, a fim de verem minimizados ou superados os seus problemas, por isso o gestor público deve atuar com moralidade pública, legalidade, possibilitando maior eficiência na condução da coisa pública.
Afirma Justen (2009, p.56/57) que:
No passado, o governante adotava fórmulas imprecisas tal como o “poder de império”, o “poder discricionário”, o “poder de polícia” ou a natureza política do ato, para justificar decisões subjetivas incompatíveis com a ordem jurídica. A evolução democrática eliminou essas práticas. Na atualidade, o exercente do poder político refugia-se no princípio da supremacia do interesse público para evitar o controle ou desfazimento de atos defeituosos, violadores de garantias constitucionais.[19]
Sobre o tema extrai do Portal da Transparência:
A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição Federal, permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das políticas públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos.
Assim, o cidadão tem o direito não só de escolher, de quatro em quatro anos, seus representantes, mas também de acompanhar de perto, durante todo o mandato, como esse poder delegado está sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas.[20]
O autor José Afonso da Silva defende a idéia de que:
Democracia é conceito histórico. Não sendo por si um valor-fim, mas meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana, que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem, compreende-se que a historicidade destes a envolva na mesma medida, enriquecendo-lhe o conteúdo a cada etapa do evoluir social, mantido sempre o principio básico de que ela revela um regime político em que o poder repousa na vontade do povo[21].
A grande maioria dos doutrinadores entende que o gestor público não tem obrigação em conhecer o direito propriamente dito, pelo simples fato de contar com o apoio de profissional especializado na área, a exemplo do assessor jurídico, procurador, advogado, contando com a falsa segurança de que os mesmos, e somente eles possam lhes dizer caminho correto a ser seguido em cada ato de gestão. No entanto, a importância do conhecimento na área, levando-se em conta as lições básicas e elementares contidas na Constituição Federal e por isso de observância a todo cidadão, regras básicas da administração pública e privada, é parte essencial e elementar ao desempenho e aprimoramento do gestor público. A própria lei de introdução ao código civil, em seu artigo 3º, prevê que “Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”[22].
O gestor público não deve ficar refém de um assessor jurídico, pelo contrário, deve ser um profissional eficiente, conhecedor e explorador dos caminhos a serem trilhados na condução da coisa pública, deve saber dos valores e limites dos seus atos de gestão, conhecendo profundamente o âmago da administração pública e a Carta Magna, de modo que a ética e a responsabilidade sejam referencial seu para o desempenho da função pública, e que a forma legal certa do seu ato administrativo seja orientada pelo profissional do direito para complemento e não envolvimento seu em procedimentos administrativos, cíveis e penais, para não se ver questionado por seus atos junto ao Tribunal de Contas pela mera ignorância da lei em concreto.
Até mesmo porque, ambos profissionais têm responsabilidades jurídicas distintas.
A lei tem auto-aplicabilidade para todos os cidadãos, sendo isso, apenas mais um elemento de grande importância. Além do mais, não existe cidadania sem conhecimento das regras contidas em nossa em nossa Constituição Federal.
Ainda, ressalta-se, “nem tudo que é legal é honesto”, como já salientava o velho ditado romano, por isso o gestor público deve obedecer não só a lei, mas à própria consciência e ás regras morais da coletividade a que pertence. O princípio da moralidade pública sempre estará atrelado ao conceito do bom gestor.
Ademais, se esses bens, interesses e serviços constituírem um patrimônio da coletividade, esse gerir diz-se público. Assim, a atividade administrativa, é a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa, de bens, interesses e serviços públicos visando o bem comum. Nesse sentido é fácil observar que a atividade administrativa não compreende os poderes de disposição, oneração, destruição e renúncia, mas tão-só os de guarda, conservação, e aprimoramento dos bens interesses e serviços a ela submetidos.[23]
- Conseqüências da não observância ou infração ao Princípio da Moralidade
Ao analisarmos as conseqüências da não observância e infração ao Princípio da Moralidade, de início, a idéia que nos vem é da dificuldade em se desfazer um ato administrativo que apesar de realizado dentro do que manda a lei, contenha os vícios da imoralidade.
A lei pode ser cumprida de forma moralmente correta ou não pelo gestor público, sendo que está última compromete totalmente a moralidade administrativa.
Qualquer doutrinador ao tecer comentários sobre a administração pública descreve os deveres de fiel observância pelo gestor público, tais como de agir corretamente, de probidade, de eficiência e de prestar contas.
Discorrendo brevemente sobre cada um deles podemos dizer que o dever de agir está vinculado em razão da competência do cargo de gestor público, não no sentido da competência pessoal, mas sim no tocante a tomada das medidas que lhe cabe como tal, sendo que a inobservância das regras públicas e da moralidade pública ou a sua omissão sujeitará o gestor faltoso as mais variadas conseqüências, desde a perda do cargo, inelegibilidade e impossibilidade de contratar com a administração pública, como também incorrer em vários crimes previstos no Código Penal ou legislação esparsa (exemplos - artigos 316[24] e 319[25] do Código Penal), além das punições de ordem administrativa, e comprometimento de seu patrimônio com o dever de ressarcir os prejuízos causados á administração pública.
O dever de probidade impõe ao gestor público o desempenho dos seus atos de forma leal, reta, justa, honesta, sob pena de ilegitimidade de suas ações.
MERILLES (1995, p.70) diz que: “O dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do administrador público, como elemento necessário à legitimidade dos seus atos”[26].
O dever de eficiência impõe ao gestor público o dever de uma boa administração, que satisfaça aos interesses dos administrados e da coletividade, através da rapidez, do rendimento e da perfeição na realização dos atos públicas, que não só evitem prejuízos aos cofres públicos e ao bem comum, como também confortem e estimulem o progresso e a moral de seu povo.
Já o dever de prestar contas é considerado como essencial á boa gestão pública, porque nele o gestor público presta contas sobre o que fez e faz, demonstrando de forma concreta todas as ações e suas razões, que o levarão ao êxito ou a fracassos, possibilitando análise, fiscalização e julgamento dos seus atos de gestão.
Nesse sentido, o autor Marçal Justen Filho, citando os ensinamentos de A. GORDILHO descreveu:
“... se o órgão que desempenha o exercício de uma potestade pública utiliza-a com má-fé, usando subterfúgios ou artimanhas - por ação ou omissão, inclusive o silencia - para levar a engano ou a erro um administrado; tal tipo de conduta é, por certo, incompatível com o que deve ser o exercício da função administrativa e é também ilegítima, ainda que a faculdade que no caso se exerça seja discricionária”.[27]
A administração pública tem grande importância aos olhos da população devido à responsabilidade que se tem para gerir o bem público. Por este fato o Gestor Público tem se tornado importante e indispensável ao bem comum, de grande destaque, porque possui a responsabilidade de desenvolver suas atividades públicas com empreendedorismo, competência e eficiência.
Para isso o Gestor Público tem obrigação em desenvolver técnicas de atuação e de organização de forma planejada, ou seja, com alta capacidade de gestão.
Uma das palavras fundamentais para uma boa gestão pública é “excelência”. Através dela os processos de fundamentação da estrutura do município, a capacidade de administração baseada em necessidade coletiva e o controle dos valores exigidos na gestão será indispensável para a ocorrência de resultados que beneficie tanto a estrutura física do município como sua base econômica e a qualidade de vida dirigida à população local.[28]
A inobservância e infração ao Princípio da Moralidade ferem o ato de gestão pública como ímprobo, contraria normas e princípios constitucionais, frustra o bem comum, inviabiliza a coisa pública, distancia-se do interesse coletivo, por isso deve sujeitar-se á Ação de Improbidade Administrativa, ou outro caminho legal para responsabilização certa de seu agente faltoso, corrigindo-se os prejuízos aos cofres públicos e imprimindo retidão na condução da coisa pública.
- Ação de Improbidade Administrativa
Toda ação ou omissão praticada pelo Gestor Público com violação ao dever constitucional da moralidade pública no exercício da função pública acarretará a imposição de sanções civis, administrativas e penais, conforme a disposição contida no artigo 37, § 4º da Constituição Federal.[29]
A chamada improbidade administrativa está estritamente relacionada à falta da moralidade, o desrespeito às leis, ações e atos reprováveis, além da violação dos deveres específicos, dentre eles a ética e a responsabilidade.
A não observância e o ferimento ao princípio constitucional da moralidade configuram improbidade administrativa; caso o Gestor Público tiver violado conscientemente ou não, o dever de moralidade a infração penal é de rigor.
A moralidade para o desempenho de uma boa gestão pública é de suma importância, partindo do pressuposto que a imoralidade nos remete ao efeito corrosivo na administração pública, interferindo no desenvolvimento regular e probo da máquina administrativa e no progresso e qualidade de vida da coletividade.
Todo ato ímprobo resultará na instauração da Ação de Improbidade Administrativa, a qual possui rito próprio e objetivo principal punitivo, com a aplicação das seguintes sanções ao Gestor Público:
1° - a suspensão dos direitos políticos;
2° - a perda da função pública;
3º - a indisponibilidade de bens;
4º - o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
Essas sanções são determinantes para a recuperação da moralidade pública e punição do infrator, de forma que, como visto acima, o Gestor Público responderá por seus atos de várias formas, levando sempre em conta a gravidade do ato praticado e o prejuízo causado na administração pública.
A improbidade é considerada uma conduta de reprovação intensa, sendo que suas sanções apresentam naturezas distintas, eleitoral, civil, administrativa ou penal, as quais podem ser aplicadas de forma cumulativas ou não.
A sanção civil tem natureza exclusivamente pecuniária e importará na recomposição das perdas acarretadas pela conduta ilícita pratica, é a reparação do dano em si.
A sanção administrativa busca coibir ás más práticas dos gestores públicos, não incentivando a reincidência de novos atos faltosos no âmbito das atividades administrativas desempenhadas, principalmente com a determinação da perda do cargo ou da função.
Já a sanção penal tem como fator preponderante a proteção da coletividade, já que é a destinatária dos atos administrativos, isso sem falar na finalidade de prevenir e reeducar o faltoso na medida em que tais sanções compreendem a perda dos cargos e a suspensão dos direitos políticos, tornando certo o ressarcimento dos prejuízos causados ao erário público.
A Ação de Improbidade Administrativa é prevista na Lei nº 8.429/92, e seus artigos 1º e 3º definem quem são as pessoas destinatárias da referida ação:
Art. 1º. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqüenta por cento) do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta Lei.
Art. 3º. são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.[30].
Importante destacar que para configuração do ato de improbidade administrativa não importa se a ação praticada pelo Gestor Público foi de ação ou omissão, culposa ou dolosa, todas elas incidirão a responsabilização administrativa, cível e criminal.
A Lei nº 8.429/92 reconhece três tipos de atos ímprobos na administração, quais sejam:
a) atos que importam em enriquecimento ilícito (artigo 9º);
b) atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10); e
c) atos que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11).[31]
Para efeito de conhecimento, importante descrever aqui, os atos previstos em lei que importam no enriquecimento ilícito:
“Art. 9º. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no artigo 1º por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação,permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei. [32]
Destaque também para os atos de improbidade administrativa que causam lesão ao erário:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. [33]
Já os atos que configuram atentado contra os princípios da administração pública, segundo a Lei nº 8.429/92, são:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.[34]
Sobre a moralidade administrativa, Celso Antonio de Bandeira Mêllo escreveu que:
Por considerações de Direito e de moral, o ato administrativo não terá que
obedecer somente à lei jurídica, mas também à ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos ‘nom omne quod licet honestum est’ A moral comum, remata Hauriou é imposta ao homem por sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.
Princípio da Moralidade Administrativa. De acordo com ele a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los
implicará violação ao próprio direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica. (...) Segundo os Cânones da lealdade e da boa fé a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direito por parte dos cidadãos.[35]
O autor José Augusto Delgado, descreveu que:
O valor jurídico do ato administrativo não pode se afastado de seu valor moral, implicando isso um policiamento ético na administração. A motivação e o modo de agir do agente público submetem-no a controles, especialmente ante o princípio da moralidade administrativa. Ações maliciosas ou imprudentes devem ser reprimidas. A doutrina há de buscar alcance largo ao princípio da moralidade.[36]
Visto isso a conclusão que se chega é que a violação ao Princípio da Moralidade é algo muito grave aos olhos da Justiça e principalmente da população em geral, destinatária dos atos públicos, uma vez que fere um princípio basilar da administração pública em um tempo onde a luta pela transparência pública e pelo fim da corrupção é cada vez maior.
A deturpação tradicional do poder disseminou na sociedade brasileira a incômoda cultura da improbidade administrativa, pela qual os maiores e mais gritantes escândalos eram vistos com passividade geral como decorrência da naturalidade das coisas, como se fossem absoluta, elementar e naturalmente lícitos aos agentes públicos a obtenção de vantagens ilícitas, o malbaratamento dos recursos do erário, o atentado aos
princípios da Administração Pública e o desprezo aos direitos e garantias individuais e sociais.
O Brasil está passando por uma das maiores lutas históricas pelo combate e fim da corrupção, da impunidade, pelo restabelecimento da ordem e da moralidade pública.
Maior exemplo de descaso com a moralidade pública infelizmente tem sido vivenciados por nós brasileiros, diariamente, após a divulgação e apuração dos escândalos que envolveram a corrupção e lavagem de dinheiro público da Petrobrás.
A crise moral que originou revolta pública e uma economia de recessão que assola o país mês a mês é destaque em todos os jornais do mundo e um grande exemplo de má gestão pública, imoralidade e atos de improbidade administrativa. A luta judicial pela responsabilização dos envolvidos é árdua e longa e nos remete a um momento crítico em busca da democracia, da ética e da transparência pública; além claro, de nos lembrar a cada momento que direito e justiça são coisas completamente diferentes.
- Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
A Ação Civil Pública foi criada para a proteção do patrimônio público e social, meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos indicados em lei. Ela esta prevista no artigo 129, III da Constituição Federal e disciplinada pela Lei Federal nº 7.347/85.
As hipóteses de cabimento da Ação Civil Pública também estão previstas no artigo 1º da Lei nº 7.347/85, quais sejam, a defesa dos interesses transindividuais em relação ao: 1) meio ambiente, 2) consumidor, 3) patrimônio cultural, 4) infrações à ordem econômica e à economia popular, 5) infrações à ordem urbanística e 6) quaisquer outros interesses difusos ou coletivos.
Sua maior finalidade é obter uma sentença condenatória para o pagamento de uma importância em dinheiro ou à condenação ao cumprimento de uma obrigação de fazer ou não fazer, a fim de que haja a responsabilização por danos morais e patrimoniais do agente infrator.
Os legitimados para a propositura da Ação Civil Pública são: os entes políticos, entidades da administração pública indireta, ao Ministério Público, à Defensoria Pública e à associação que estiver constituída há pelo menos um ano e que tenha incluído em suas finalidades institucionais às defesas aos valores arrolados no artigo 1º da Lei nº 7.347/85.
Contudo antes de seu ajuizamento é relevante que tenham sido realizadas investigações prévias com o intuito de apurar indícios concretos quanto às irregularidades apontadas com os respectivos indícios de autoria.
O inquérito civil para apuração dos fatos não é de caráter obrigatório, desde que já existam provas suficientes para o processamento da ação.
Nos casos relacionados à improbidade administrativa podemos dizer que o objetivo principal da ação civil pública é a reparação dos danos causados ao patrimônio público, sendo seu objeto de defesa o interesse público.
Por fim, como a ação civil pública versa sempre sobre direitos que transcendem a individualidade, pois o legitimado ativo não está apenas defendendo interesse próprio, mas sim agindo em zelo de interesses compartilhados por cada um dos integrantes do grupo de indivíduos lesados, haverá de ser reconhecida por um juízo civil e, portanto razoável a sua consideração como “pública”.[37]
Nos casos de denúncias de irregularidades na gestão pública, o Ministério Público tem o poder dever de receber denúncias referentes aos atos de improbidade administrativa, podendo inclusive verificá-las de ofício e apurando-as pessoalmente através do inquérito civil, o qual poderá ser concluído com a propositura da ação civil pública para a proteção dos interesses públicos lesados pelo gestor público e até mesmo por particulares.
Esta legitimidade conferida pela Constituição Federal ao Ministério Público é fundada exclusivamente pelo interesse público, com o intuito da preservação dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, outro poder ou interesse político.
O propósito maior da administração pública é satisfazer à coletividade, lembrando que a qualidade de vida da população depende diretamente de uma gestão pública proba, impessoal, limpa, que tenha os objetivos voltados a preservação da ‘res pública’.
O patrimônio público em verdade constitui, sim, direito difuso, na medida em que dele são titulares coletividades inteiras, de cujos esforços são originários os recursos patrimoniais das entidades públicas.[38]
A conclusão a que se chega é de que a Lei da Ação Civil Pública é mero instrumento processual motivador da condenação civil por ato de improbidade administrativa.
Considerando que a Lei da Ação Civil Pública possui normas de caráter processual, a mesma deve ser conjugada com a Lei de Improbidade Administrativa, a qual possui norma de caráter material, sendo ambas compatíveis para o alcance do controle da Administração Pública e ao controle da improbidade administrativa e à corrupção.
Quando, na república, o povo em conjunto possui o poder soberano, trata-se de uma Democracia. Quando o poder soberano está nas mãos de uma parte do povo, chama-se uma Aristocracia. E conclui: “Na aristocracia, o poder soberano está nas mãos de certo número de pessoas. São elas que elaboram as leis e que mandam executá-las, e o resto do povo está para elas, no máximo, como os súditos estão para o monarca, numa monarquia.[39]
- Conclusão
O propósito do estudo foi realizar uma breve investigação sobre os aspectos históricos passando posteriormente para os aspectos atuais que envolvem a origem da administração pública, sua estrutura, atividades e definições, abordando na mesma ocasião as diferenças conceituais de Gestor Público e Administrador Público, enfatizando a importância da incorporação de novas técnicas laborais as quais resultaram na criação desta nova denominação chamada de Gestão Pública.
Com isso verificou-se que o Gestor Público nada mais é o profissional vinculado à administração Publica, possuindo responsabilidade de executar novas práticas dentro da administração pública, gerindo, organizando, implantando, planejando e atendendo sempre o interesse público.
Restou esclarecido que esta nova nomenclatura apenas se complementa com novas práticas de planejamento, corporativismo, empreendedorismo e avaliações das políticas públicas; ações e expressões, não utilizadas anteriormente.
O que se vê é que uma boa gestão pública exige um gestor comprometido com a ética, com a transparência, com a moral; além da luta constante por ações de combate a um sistema administrativo público decadente, burocrático, atrasado, tomado pela corrupção.
Vimos que os problemas enfrentados pela coletividade em nosso país, resultantes dos atos da má gestão pública e de atos de improbidade administrativa são antigos e se perpetuam ao longo dos anos, virando inclusive tema de destaque nos noticiários internacionais.
Relatou-se a grande importância da moralidade e do dever de honestidade para o alcance da eficácia e transparência na execução dos atos públicos por parte do Gestor, esclarecendo-se ainda todas as formas de responsabilização administrativa, civil e criminal nos casos de improbidade administrativa.
Não é de hoje que a improbidade é vista aos olhos de todos como o maior problema e desrespeito a res pública.
Para resolver essa questão, a gestão pública depende da consciência, da honestidade e da boa vontade dos novos gestores em construir uma administração limpa, ética, proba.
Infelizmente no Brasil a corrupção já se tornou uma questão cultural. A mobilização social é um dos passos mais importantes para o fim deste mal que atinge toda a administração pública.
A reprovação popular é um ato de grande importância para o início dos procedimentos de responsabilização pelos atos da má gestão pública.
Não basta o país possuir leis punitivas, um controle judicial exemplar e eficaz, se não houver a mudança de comportamento dos gestores públicos, se não houver a conscientização de que a responsabilização civil e criminal deverá ser cada vez mais efetiva.
O princípio da moralidade representa a matriz de um ordenamento jurídico complexo, e se estende a todos os gestores públicos, sendo a moralidade um dos requisitos essenciais para o exercício de todo e qualquer cargo público.
Concluímos que a má gestão pública displicente baseada na imoralidade, na improbidade, na ilegalidade gera responsabilização severa. Para isso a importância da união de esforços, da coletividade, do Ministério Público para o combate da improbidade administrativa e da corrupção é inquestionável para o início da mudança.
O Ministério Público é essencial à função jurisdicional do Estado, ao controle administrativo e ao combate à corrupção, uma vez que sempre se encontra em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Uma boa gestão pública, moldada na moralidade administrativa provoca reações positivas perante uma sociedade descrente da probidade pública.
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