Resumo: Essa pesquisa objetiva analisar a responsabilidade civil do Estado e o instituto da denunciação da lide nas ações indenizatórias. Para tanto, utilizou-se como metodologia a pesquisa qualitativa e as técnicas de pesquisas bibliográfica e jurisprudencial. A partir do estudo realizado, constatou-se a existência, nos Tribunais Superiores e na doutrina, de entendimentos discordantes sobre a temática. Nesse diapasão, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e a doutrina de Cahali (1995) entendem pela possibilidade do uso dessa modalidade de intervenção de terceiros nas lides reparatórias, contrariando o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) e de parte dos doutrinadores, como Mello (2010). A pesquisa aponta que o posicionamento do STJ é a mais condizente com os objetivos do Processo Civil atual, por atender aos anseios de economia e celeridade processuais.
Palavras-chave: Responsabilidade Civil; Denunciação da Lide; Ações Indenizatórias.
INTRODUÇÃO
No âmbito civilista, em que reinam as relações entre particulares, é sabido o dever de responsabilização entre os sujeitos, sempre que um deles vier a causar dano a outrem, ressalvadas as hipóteses em que essa obrigação é afastada. Sendo o Estado um sujeito de direitos e deveres, por consequência lógica, surge também para o Poder Público a obrigação de reparar os danos que vier a causar a alguém, mediante violação de direitos, no exercício das suas atribuições.
Nesse diapasão, versará o presente trabalho acerca dessa responsabilidade estatal, iniciando-se a discussão com breves apontamentos sobre a origem dessa obrigação, com um estudo sobre as teorias e sua evolução, até se amoldarem a atual forma adotada no ordenamento pátrio.
Em sequência, far-se-á uma análise acerca da denunciação à lide por parte do Estado, quando este for sujeito passivo em ação reparatória ajuizada pelo administrado lesado. A par disso, foram estudadas as duas hipóteses sobre a controvérsia, examinando os benefícios e prejuízos decorrentes da aplicabilidade ou não dessa intervenção de terceiro na própria ação indenizatória, buscando encontrar a melhor solução para o problema da conveniência do uso desse instituto.
1. Teorias históricas da Responsabilidade Civil do Estado
Sabendo ser o Estado um sujeito responsável pelos seus atos, cumpre ressaltar, então, que a sua responsabilidade civil pode-se referir tanto à responsabilidade contratual quanto à extracontratual.
A responsabilidade contratual é aquela decorrente de contratos celebrados pelo Poder Público, resultantes de obrigações assumidas pelo Estado (BORTOLETO, 2014, p.639). Lado outro, tem-se que a responsabilidade extracontratual, também chamada de Responsabilidade Aquiliana “é a obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos” (DI PIETRO, 2012, p. 643).
Contudo, nem sempre prevaleceu esse entendimento de que o Estado deveria se responsabilizar em relação aos danos causados a terceiros, sendo, pois, indispensável uma análise, ainda que breve, acerca da evolução histórica das teorias que explicam a responsabilidade estatal.
Durante o período dos Reinados Absolutistas, em que a figura do Estado se confundia com a própria pessoa do rei, prevalecia a ideia de que os atos praticados em nome do Estado não seriam responsabilizados, ainda que causassem danos a terceiros, ante o entendimento de que os atos do rei não eram prejudiciais aos seus súditos. Prevalecia, então, a Teoria da Irresponsabilidade do Estado, sob argumento de que o “rei não erra”.[3] (CARVALHO, 2015, p. 326).
Por óbvio, com o passar do tempo, essa teoria foi perdendo forças, fazendo, então, surgir à ideia de responsabilizar o Estado em certas situações, momento que se iniciou um processo evolutivo da responsabilização estatal ante os atos praticados pelos seus agentes.
A partir de então, o Poder Público começou a reparar os danos causados aos terceiros, fazendo surgir as teorias civilistas que se destinavam a explicar como seria este Estado “responsável”.
Inicialmente, fez-se uma distinção entre atos de império e atos de gestão, entendendo essas teorias que haveria responsabilidade civil estatal somente quanto aos atos de gestão, mediante a comprovação da culpa subjetiva do agente público. “Isto deve-se ao entendimento de que, quando pratica ato de gestão, o Estado equipara-se a um particular [...], sendo diferente quando pratica um ato de império, ocasião em que o Estado age com prerrogativas de autoridade, não respondendo, por conseguinte, aos danos causados nessa hipótese”(CUNHA JÚNIOR, 2015, p. 356).
Adiante, ultrapassando essa distinção de atos praticados pelo Poder Público, entendeu-se que o Estado seria responsável pelos danos causados somente quando comprovada a culpa do agente que praticou a conduta.
Desse modo, a responsabilidade civil do Estado estava condicionada à culpa (em sentido amplo) do agente, cabendo ao particular que fora lesado comprová-la, para, então, ser ressarcido pelo prejuízo sofrido.
Já na segunda metade do século XIX, passou-se a associar a responsabilidade civil do Estado com o direito público, mais precisamente com a prestação de serviço público, nascendo as teorias publicistas (CUNHA JUNIOR, 2015, p. 356).
Com isso, inicialmente, vigorou a chamada Teoria da Culpa Administrativa ou Culpa do Serviço, segundo a qual despontaria para o Estado o dever de indenizar aqueles que sofressem danos causados em decorrência da chamada Culpa Administrativa. “A teoria da culpa administrativa representou o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva atualmente adotada pela maioria dos países ocidentais” (ALEXANDRINO; PAULO, 2014, p. 815).
Dessa forma, observa-se a nítida mudança de pensamento quanto à responsabilização do Estado que, agora, não mais se baseava em uma culpa subjetiva do agente público. Nesse período, convencionou-se que a culpa a ser a analisada decorria de atos da própria Administração Pública, sendo analisada com caráter objetivo, que se configuraria quando a prestação de serviço fosse omissa, ineficiente ou postergada.
A tese subjacente é que somente o dano decorrente de irregularidade na execução da atividade administrativa ensejaria indenização ao particular, ou seja, exige-se também uma espécie de culpa, mas não culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa especial da Administração à qual se convencionou chamar culpa administrativa ou culpa anônima (ALEXANDRINO; PAULO, 2014, p. 815).
Observa-se que, do mesmo modo das teorias civilistas, aqui a responsabilidade ainda é subjetiva, no entanto, a culpa não mais decorre da pessoa do agente, mas sim de atos da administração, conforme já explicado.
Noutro giro, ainda na seara das teorias publicistas, surge ainda a Teoria do Risco, que introduz a noção de responsabilidade civil objetiva do Estado, alterando totalmente o que até então se preconizava, uma vez que, a partir dela, o dever de responsabilizar do Estado passa a existir independentemente da comprovação de culpa (seja do agente ou anônima) (CUNHA JUNIOR, 2015, p. 357-358).
Como fundamento dessa responsabilidade objetiva tem-se o princípio da igualdade e a ideia de repartição dos encargos, no sentido de que todos os administrados devem se responsabilizar pelos danos causados pela Administração Pública a quem quer que seja, afinal, aquela atua sempre em nome da coletividade.
Se antes era preciso comprovar a conduta danosa do agente, sua culpa ou a culpa do serviço e o nexo de causalidade, a partir deste momento, para que o Estado tenha o dever de indenizar o terceiro prejudicado “não se cogita da culpa da Administração ou de seus agentes, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público” (MEIRELES, 2012, p.714).
Por fim, é imperioso ainda abordar a distinção feita por Meireles (2012) quanto à subdivisão dessa teoria em Teoria do Risco Integral e Teoria do Risco Administrativo.
Fala-se em Risco Integral a teoria defensora da ideia de que o Estado se responsabiliza objetivamente, não havendo nenhuma hipótese que excluiria essa obrigação. “Por essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima” (MEIRELES, 2012, p. 715). Desta feita, transforma o Estado em um segurador universal, o que o onera ainda mais, fazendo surgir a necessidade de novamente criar outros parâmetros para essa responsabilidade.
Assim, surge, por fim, a Teoria do Risco Administrativo, que também defende a responsabilidade objetiva estatal, embora admita excludentes desse dever. Nesse caso, cabe ao Poder Público a comprovação dessas excludentes, caso pretenda eximir-se de eventual dever indenizatório. “O risco administrativo [...] significa, apenas e tão somente, que a vítima fica dispensada da prova da culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da indenização” (MEIRELES, 2012, p. 715).
Por fim, os estudos apontam que houve a adoção da teoria do Risco Administrativo pelo ordenamento jurídico brasileiro, ou seja, responsabilidade objetiva, com admissibilidade de excludentes dessa obrigação, como se verá no tópico subsequente.
2. Responsabilidade Extracontratual do Estado
A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) estabelece, em seu artigo 37, §6º, a responsabilidade extracontratual do Estado, como se percebe:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Da mesma forma, inclusive com redação praticamente idêntica, preceitua o artigo 43 do Código Civil[4]. Deste modo, percebe-se que o texto constitucional e o diploma normativo civil estamparam a responsabilidade objetiva do Estado frente aos danos causados aos particulares. No entanto, responsabilizam o agente público, de forma subjetiva, ou seja, analisando sua culpa ou dolo, por meio da ação regressiva.
A responsabilização objetiva, conforme acima explicitado, é resultado de uma longa evolução no sistema de responsabilidade estatal. Ela se caracteriza pela necessidade de demonstração de apenas três elementos, quais sejam: a conduta do agente público, o dano sofrido pela vítima e nexo de causalidade entre os dois elementos anteriores.
A conduta deve ser praticada por um agente público, agindo nessa qualidade ou ao menos se valendo do cargo para causar o dano. Quanto à última hipótese, exemplo recorrente na doutrina “quando um determinado policial militar, que, mesmo estando fora do horário de serviço e sem farda, atira em alguém com a arma da corporação, com intenção de separar uma briga de rua, gerando sua conduta responsabilização estatal” (CARVALHO, 2015, p. 331).
Também importante ressalvar que o entendimento da doutrina majoritária, a exemplo de Marinela (2015) e Di Pietro (2012), e dos Tribunais Superiores é o de que a conduta que enseja a responsabilização objetiva do Poder Público é a conduta comissiva, ou seja, um fazer, uma atuação positiva do agente. Quando há omissão na conduta do Estado, este responde de forma subjetiva (baseada na culpa do serviço), conforme será adiante discutido.
O segundo elemento a ser evidenciado pela vítima é o dano, que, para gerar o dever de indenizar do Estado, deve atingir um bem juridicamente protegido pelo ordenamento jurídico pátrio, podendo ser, inclusive, exclusivamente moral. Além disso, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 591874/2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendido que haverá responsabilização objetiva do Estado ainda que o dano seja sofrido por um terceiro, não usuário do serviço público prestado pela concessionária.
Ademais, é mister ressaltar que o ente público responde em decorrência tanto de suas condutas lícitas quanto das ilícitas. Essas últimas se embasam no Princípio da Legalidade (art. 5º, II, CRFB), tendo em vista que a conduta por si só já enseja a responsabilidade, levando-se em conta o dano sofrido pela vítima. Entretanto, quanto às condutas lícitas, o Estado se incumbe do dever de indenizar tomando por base o Princípio da Isonomia[5]. Nesse sentido, preceitua Carvalho ao dispor que “em uma atuação que visa ao benefício de toda a coletividade, o ente público causa um prejuízo diferenciado a uma pessoa ou um pequeno grupo. Para evitar que essa pessoa (ou grupo) suporte, sozinha o ônus do benefício coletivo, surge o dever de indenizar do Estado” (CARVALHO, 2015, p.332).
Por fim, tem-se o nexo de causalidade, que é justamente o liame entre a conduta do agente e o dano suportado pela vítima. O Brasil, quanto a esse elemento, adotou a teoria da causalidade adequada, a qual estabelece ser necessário demonstrar que a conduta estatal foi determinante para ocasionar o evento danoso. No entanto, essa teoria admite hipóteses de interrupção do nexo de causalidade, tais como a força maior, o caso fortuito e a culpa exclusiva da vítima. Essas situações têm como decorrência o afastamento dessa obrigação estatal, tendo em vista que faltará um dos elementos que configuram a responsabilização.
Quanto à responsabilidade do Estado frente à sua omissão, conforme supracitado, é de caráter subjetivo. Todavia, a responsabilização subjetiva aqui prevista não é a mesma estampada pela Teoria Civilista (apenas com análise de culpa ou dolo), ou seja, para se configurar depende da demonstração da existência de mais um elemento, qual seja, a culpa do serviço. Sendo assim, o Estado se responsabiliza subjetivamente quando tem o dever de agir e se omite, presta o serviço de forma ineficiente ou com morosidade. Sobre o tema, Mello explica:
Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou de forma tardia ou ineficientemente) é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo (MELLO, 2010, p. 1012/1013).
A partir da pesquisa realizada, percebe-se que, para surgir a responsabilidade por omissão, é necessária a ocorrência de um ato omissivo ilícito, qual seja, a ausência de cumprimento de dever legal do agente.
O Estado, nas palavras de Marinela, “se responsabiliza pelo dano evitável, ou seja, quando era possível para o ente público impedir o prejuízo, mas ele não o fez” (MARINELA, 2015, p.961). Aqui vale a ressalva da teoria da Reserva do Possível, presente na prestação de serviços públicos. Tal teoria, no Brasil, tomou conotação da “reserva do financeiramente possível”, de acordo com manifestação do STF (ADPF 45 MC-DF). Ou seja, a efetivação das políticas sociais, pelo Estado, se subordina à disponibilidade orçamentária do ente. Nesse sentido, quanto à responsabilidade estatal é interessante observar que, só restará presente, se o ente público tiver a possibilidade, dentro do seu orçamento, de impedir o evento danoso.
Por fim, saliente-se que, por vezes, o Estado com sua conduta cria situações com grande possibilidade de gerar danos à sociedade, e, nesse caso, ele assume o risco de se responsabilizar com a ocorrência de um sinistro. A doutrina mais moderna denominou essa situação como Teoria do Risco Criado ou Suscitado.
Em suma, ocorrerá esta modalidade de responsabilidade quando o Estado, embora não atue diretamente no dano, faz surgir a situação propiciadora do risco. Aqui a responsabilidade também será objetiva. O caso mais comum é o que deriva da guarda, pelo Estado, de coisas ou pessoas perigosas, em face do quê o Estado expõe terceiros a risco. (CUNHA JUNIOR, 2015, p. 368).
Assim, ao criar uma situação de custódia, no entendimento também do STF (RE 573595 AgR/RS), o Estado responde objetivamente pelos danos causados ao custodiado e também pelo custodiado. Aqui, a responsabilização dependerá somente “da comprovação de que a custódia é uma condição sem a qual o dano não teria ocorrido, mesmo que situações supervenientes tenham contribuído para o dano. Trata-se da teoria da condicio sine qua non, a responsabilizar o Estado em casos de custódia” (CARVALHO, 2015, p.337).
Desta feita, ultrapassada a análise acerca das modalidades de responsabilização estatal, faz-se necessária a compreensão sobre o procedimento do pleito indenizatório, bem como o ressarcimento ao Estado dos prejuízos sofridos com a demanda reparatória.
3. Reparação do dano e Ação Regressiva
Verificada a ocorrência de uma lesão para o particular, decorrente de uma ação ou omissão estatal, surge para aquele o direito de ter seu prejuízo ressarcido, seja pela via administrativa ou judicial. A primeira se dá quando há conciliação entre o particular e a Administração Pública no que concerne ao quantum indenizatório, oportunidade que esta reconhece a sua responsabilidade perante o ato.
Noutro giro, ao particular ainda é dada a faculdade de reparar seu dano pela via judicial, mediante ajuizamento de ação indenizatória. Tal ação será proposta em face da pessoa jurídica a qual o agente que praticou o ato está vinculado, tendo em vista que este, no exercício da sua função, representa a vontade estatal, em decorrência da chamada Teoria do Órgão ou da Imputação Volitiva.
Nesta seara, vislumbra-se uma relação estabelecida entre o próprio particular e o Poder Público, haja vista a impossibilidade daquele acionar diretamente o agente causador do dano, em respeito ao Princípio da Impessoalidade (art. 37, caput, CRFB).
Uma vez ressarcido o dano pelo Estado ao lesado, surge para aquele o direito de ação regressiva em face do agente público causador do sinistro. Nota-se que a responsabilidade advinda dessa ação se configura como subjetiva, em conformidade ao art. 37, §6º, da CF. Dessa forma, ao agente somente se imputa a obrigação de ressarcir o Estado nas hipóteses em que se provar que aquele agiu com dolo ou culpa.
Sendo assim, a ação regressiva é um instituto que objetiva repor o gasto feito pela Administração Pública em decorrência de conduta dolosa ou culposa de seus servidores, tendo em vista que o Estado não deve sofrer o ônus resultante de uma ação ou omissão intencional. A par disso, pela inteligência do art. 37, §5º, da CF, tem-se que essa ação é imprescritível.
Aqui, nota-se que a relação é estabelecida entre o ente estatal e o agente público, diferentemente das ações de reparação de danos, em que se vislumbram um vínculo entre Estado e a vítima. Percebe-se que a última relação é pré-requisito para que surja a ação de regresso.
Nesse sentido, o STF, no leading case RE327904 SP, criou a chamada Teoria da Dupla Garantia:
STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO RE 327904 SP (STF)
Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO. O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
Em que pese uma relação ser requisito da outra, são julgadas de forma e momento independentes, já que a ação de regresso só se justifica após a conclusão da ação de indenização. Todavia, como se verá adiante, vem surgindo entendimento jurisprudencial no sentido de se admitir a denunciação à lide do agente público, por parte do Estado, nas ações de reparação de danos.