A arrecadação tributária com o uso das ferramentas da tecnologia da informação (T.I.): o papel contributivo do geoprocessamento aplicado ao IPTU

RESUMO: Procura-se demonstrar o uso das ferramentas da Tecnologia da Informação (T.I), como ocorre com o geoprocessamento, que pode ser aliado à Administração Pública na gestão tributária, especialmente para a maior arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana - IPTU. Para a formulação do artigo foram realizadas pesquisas documentais através de outros artigos publicados na área das ciências exatas e sociais aplicadas, principalmente, trabalhos de conclusões de cursos de pós-graduações em geografia, com ênfase no georeferenciamento de fotos digitais aéreas, cartográficas e dados. Buscou-se amparo em notícias veiculadas à midia de massa; outros periódicos publicados, doutrinas do ramo do direito e jurisprudências pátrias para traçar a interdisciplinariedade entre as ciências sociais e humanas com as ciências exatas e da natureza. Sobre o objeto, destacam-se notícias de efetivo incremento dos valores dos tributos arrecadados pelo fisco após o uso do Geoprocessamento e demais ferramentas de T.I. Assim, o Geoprocessamento propicia o aumento da arrecadação tributária; regulariza construções; permite o acompanhamento da evolução das edificações no zoneamento urbano e contribui para maior fiscalização do espaço territorial com vistas ao transporte; educação; saúde; lazer e demais arranjos espaciais sob a tutela do Poder Público. Neste sentido, a ferramenta de T.I. contribui, de forma efetiva, na melhoria da gestão da Administração Pública, sendo ela, uma forte aliada ao Fisco.

PALAVRAS-CHAVE: Arrecadação. Tributário. Geoprocessamento. IPTU

RESUMÉ: Chercher à démontrer l'utilisation d'outils technologiques de l'information (T.I), comme avec le géotraitement, qui peut être combiné avec l'administration publique dans l'administration fiscale, en particulier pour la plus grande collection de la taxe sur le terrain de la propriété urbaine - taxe foncière. Pour le libellé de l'article ont été effectuées des recherches documentaires par le biais d'autres articles publiés dans le domaine des sciences exactes et sociales appliquées principalement conclusions des travaux des cours post-universitaires dans les cours de géographie, en mettant l'accent sur le géoréférencement des photos numériques aériennes, cartographiques et des données. protection a été demandée sur les rapports dans les médias; autres revues publiées, la branche droite de la doctrine et de la jurisprudence patries de retracer l'interdisciplinarité entre les sciences sociales et humaines avec les sciences et la nature. Sur l'objet, nous soulignons nouvelles augmenter efficacement les montants des taxes perçues par les autorités fiscales après l'utilisation des SIG et d'autres outils T.I. Ainsi, le SIG fournit des recettes fiscales accrues; régularise constructions; Il permet de suivre l'évolution des bâtiments dans le zonage et contribue à une plus grande surveillance de l'espace territorial pour le transport; l'éducation; la santé; loisirs et autres arrangements spatiaux sous l'autorité du gouvernement. En ce sens, l'outil T.I. contribue efficacement à améliorer la gestion de l'administration publique, qu'il soit un allié solide aux autorités fiscales.

Parole chef: Collecte. Tributaire. Géotraitement. IPTU.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Breve conceito e histórico da Tecnologia da Informação (T.I.). 2.1 – Geoprocessamento: Evolução Histórica. 2.1.1 – Panorama Histórico Internacional. 2.1.2 – Panorama Histórico no Brasil. 3. O Geoprocessamento na Gestão Pública. 3.1 – Gestão Tributária com o uso do Geoprocessamento. 3.1.1 – Geoprocessamento Aplicado ao IPTU. 3.1.2 - Resultados após cadastramento ou recadastramento imobiliário com o geoprocessamento aplicado ao IPTU. 3.1.3 – Um Fator Jurídico de Cautela que Contribui no GIS aplicado ao IPTU. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas.

1 - INTRODUÇÃO

Vários procedimentos de arrecadação e fiscalização fazendária já são utilizados pelos Órgãos da Administração Pública, como a Declaração do Imposto de Renda via "internet"; consultas e informações por meio de sistemas informatizados; fiscalização de áreas territoriais e edificadas mediante mapeamento digital aéreo (geoprocessamento); cruzamento de dados que apontam inconsistências; além de diversos outros meios para o desenvolvimento da gestão tributária, possíveis somente com a implementação da Tecnologia da Informação (T.I) e, portanto, uma realidade presente. 

Trata-se do uso de ferramentas da informática para maior contribuição ao fisco estadual, municipal ou federal. A tecnologia como construção e participação do direito tributário.Um tema que aborda o direito tributário em uma de suas facetas práticas, qual seja, a interdisciplinaridade entre as ciências exatas e as ciências sociais e/ou humanas, almejando a uma reflexão do direito na contemporaneidade.

Retrata de forma prática, o uso da T.I. em favor da Gestão tributária pelo Fisco; o impacto que causa a arrecadação tributária. Tudo, em decorrência da complexidade das relações privadas do mundo atual e a necessidade do direito no acompanhamento da evolução social.

Vale ressaltar, que este artigo não visa esgotar a matéria da Tecnologia da Informação como ferramenta de uso pelo Estado, mas tão somente busca informar como o Geoprocessamento pode ser um instrumento de vasto benefício às Fazendas Públicas. Eis o objeto, que se desdobra em linhas a seguir.

2 - BREVE CONCEITO E HISTÓRICO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (T.I.)

Antes de se adentrar na esfera da Tecnologia da Informação aplicada a gestão tributária do fisco ou ainda mais precisamente, a T.I. utilizada para o geoprocessamento, importante introduzir o conceito e história, pois a “Tecnologia da Informação é a aplicação da tecnologia no processamento de informações”

No mesmo prisma, porém por linhas mais detalhadas:

“A Tecnologia da Informação é o conjunto de hardware e software que juntos desempenham uma ou mais tarefas de processamento de informações, fazendo parte do sistema de informação das organizações, que inclui coletar, transmitir, estocar, recuperar, manipular e exibir dados”2.

Neste sentido a tecnologia é, portanto, uma ferramenta criada a partir de um conjunto de conhecimentos, que melhora um determinado processo ou condição humana. No campo da comunicação, por exemplo, a linguagem seria a primeira forma da Tecnologia da Informação. Assim, pode-se compreender que a T.I. caminha passo a passo com o homem e a sua origem se confunde com a própria história da humanidade.

Passados os tempos de primórdio e com o desenvolvimento das sociedades, a necessidade humana de processar o conjunto de seu conhecimento ficou proporcionalmente maior. Por isso, a criação de sistemas fomentada pelo comércio.

Da expansão comercial, buscou-se a necessidade de cálculos e do desenvolvimento científico, permitindo-se a criação de ferramentas para o controle de informações e de dados.

Talvez o salto significativo da Tecnologia da Informação adveio com a transição dos sistemas analógicos para os sistemas digitais de cálculos. Essa transição permitiu um grande avanço de toda área tecnológica em si.

Foi, contudo, através da criação do “chip” de computador que a T.I. eclodiu em larga escala havendo uma verdadeira corrida tecnológica mundial. A partir deste marco, a padronização de um sistema operacional permitiu criações de programas que funcionassem em alguns equipamentos e, neste seguimento, propiciou o monopólio de certos programas operacionais para algumas indústrias multinacionais do setor.

Todavia, com a expansão da informática pelo mundo, a rede mundial de computadores ou simplesmente a “internet” possibilitou um dos maiores avanços para a Tecnologia da Informação, constituindo-a em três grandes pilares: o processamento, o armazenamento e o transporte de informação.

No Brasil, a partir da década de 70, iniciou-se uma transformação na qual o Instituto Brasileiro de Bibliografia e Documentação (IBBD) passou a denominar de Instituto Brasileiro de Informação Científica e Tecnológica (IBICT).

Ainda na mesma década, criou-se o curso de Mestrado em Ciência da Informação, mediante convênio entre o IBBD e a Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ.

Como visto, a Tecnologia da Informação trata-se pois, de um conjunto de atividades e soluções providas por recurso da computação permitindo-se a produção, armazenamento, transmissão, uso e acesso aos dados de informação. Portanto, a definição é ampla possibilitando sua aplicação nas mais diversas áreas do saber humano, podendo ser desenvolvida nas áreas das finanças, transportes, produção de bens e mídias em geral.

É na área do geoprocessamento de dados que focaremos melhor a T.I. como ferramenta ou instrumento para a melhor Gestão Tributária na Administração Pública, observando-se tal característica, em maiores detalhes, especialmente na gestão municipal do IPTU.

2.1 – Geoprocessamento: Evolução Histórica

O Geoprocessamento é o conjunto de informações que compreende dados da geografia. Inicialmente, a humanidade somente conhecia os mapas cartográficos como única ferramenta de dados geográficos. Todavia, com o desenvolvimento da informática, na segunda metade do século XX, o armazenamento de dados e das demais informações em ambiente computacional culminou no advento da maior prática do Geoprocessamento, que também pode ser denominado como:

“um ramo do processamento de dados que opera transformações nos dados contidos em uma base de dados referenciada territorialmente (geocodificada), usando recursos analíticos, gráficos e lógicos, para a obtenção e apresentação das transformações desejadas”3.

A palavra Geoprocessamento é híbrida, sendo gew um termo grego que significa “terra” e processus, de origem latina que significa “progresso” ou “andar avante”. Deste modo, o geoprocessamento é algo entorno de implantar um processo que traga progresso na representação da superfície terrestre.

O Geoprocessamento é, portanto, um instrumento de conjunto de dados no manuseio para representação digital do espaço geográfico, utilizando a computação como meio e através de componentes físicos (hardwares) e programas de suporte lógico (softwares).

2.1.1 – Panorama Histórico Internacional

Foi na década de 50 que se iniciaram as primeiras tentativas de automatizar parte dos dados de origem espacial. Os pioneiros foram a Inglaterra e os Estados Unidos da América, cujos objetivos principais eram a redução dos custos da produção e manutenção dos mapas geográficos.

Todavia, diante de uma quase nula era da computação, tal organização de dados ainda não poderia ser classificado como um sistema de conjunto complexos. Não poderia haver um “sistema de informação”.

Somente na década de 60, mais precisamente com o papel contributivo do Canadá através de um programa governamental para inventário dos recursos naturais do país foi que surgiram os primeiros Sistemas de Informação Geográfica. Mas eram de difíceis manuseios e poucos eram os técnicos aptos a compreendê-los e experimentá-los. Portanto, a mão de obra muito cara e altamente especializada não permitiu soluções práticas para uso comercial.

Já nos anos 70 houve certo progresso na informática, permitindo o uso de novos programas lógicos e ferramentas físicas ou materiais (software e hardware, respectivamente). Foi com essa evolução que se tornou viável o processamento de dados geográficos em sistemas comerciais. Nesta época que a expressão “Geographic Information System” ou simplesmente “GIS” – SIG em sigla traduzida para a língua portuguesa - foi criada. Foi também nesta década que os primeiros sistemas comerciais passaram a ser utilizados (os chamados CAD – “Computer Aided Design”), promovendo projetos realizados mediante computador.

No entanto, estas eram apenas uma fase inaugural da computação. A informática ainda não era de tão fácil acesso e os programas e computadores eram de porte significativos. Grandes e de difícil manutenção, somente algumas empresas poderiam arcar com o ônus de operação desses enormes computadores. O custo não permitia a ampla expansão do Geoprocessamento nessa década.

Os anos 80 representa a melhor expansão do Geoprocesssamento. Aliado ao crescimento e evolução tecnológica, mais precisamente com o avanço da computação, o geoprocessamento ganhou os contornos que são utilizados até os dias atuais. Evidentemente, a fase atual é quase que apenas um aperfeiçoamento da tecnologia já consolidada nos anos 80.

Nos EUA foram criados grandes centros de pesquisa e avanço dos GIS, solidificando-se o Geoprocessamento como matéria científica e independente com a formação do “Centre for Geographical Information and Analysis – NCGIA, em 1989. Com o avançar dos anos, os programas de computador, os sistemas operacionais e todas as ferramentas e acessórios da informática começaram a se popularizar e naturalmente, baratear as estações de trabalho gráficas permitindo a grande difusão de GIS.

Atualmente é fácil perceber a massificação do Geoprocessamento utilizando-se ferramentas até mesmo por pessoas leigas e demonstrando que as aplicações podem ser cotidianas. Têm-se como exemplo o Google Earth, onde qualquer pessoa com acesso à internet pode acessar a mapas geográficos e fotos digitais de todo o planeta Terra, aliando-se imagens por satélites, GPS e modelos em Três dimensões (3D).

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2.1.2 – Panorama Histórico no Brasil

O Geoprocessamento no Brasil é introduzido pelo professor da UFRJ, Jorge Xavier da Silva, no início dos anos 80.

Já o primeiro SIG implementado no país foi fruto do professor canadense, Dr. Roger Tomlinson, que acabou incentivando vários grupos interessados a desenvolver tal tecnologia, dentre eles o “SAGA” (Sistema de Análise Geo-Ambiental) do grupo do laboratório de Geoprocessamento do Departamento de Geografia da UFRJ; o “MaxiDATA”, que seria um sistema de automatização de processos cartográficos e; o “SAGRE” (Sistema Automatizado de Gerência da Rede Externa), desenvolvido por um grupo de pesquisa da TELEBRAS.

Atualmente, o Geoprocessamento no Brasil, numa visão bastante ampla, pode ser dividida em 04 (quatro) grandes grupos ou seguimentos:

1 – Cadastral: para aplicações de cadastro urbano e rural, amplamente utilizados pelas Prefeituras Municipais. Neste caso, geralmente o SIG dispõe de ferramentas de funções de consultas a banco de dados relacionais e com apresentação gráfica.

2 – Cartográfica Automatizada: para mapeamento básico e temático. Essencialmente é integrar o SIG com técnicas de aerofotogametria e dispor de ferramentas gráficas para produção de mapas.

3 – Ambiental: para integrar SIGs com mapas temáticos, modelos de terrenos etc e convertê-los em gerenciamento e projeções cartográficas.

4 – Concessionárias/Redes: SIGS com alta capacidade de personalização. Muito utilizados por concessionárias de serviços públicos (Água, Energia, etc.). Como cada usuário possui necessidades distintas, o SIG básico deste segmento é insuficiente para realizar a maioria das atividades.

Como visto, cada seguimento necessita de avaliações próprias. Os softwares variam de acordo com as necessidades e dificilmente possuem todas as ferramentas e aplicativos que, de pronto ou imediato, satisfaçam os anseios do usuário.

No caso deste artigo, o seguimento que mais interessa é o Cadastral, fortemente aplicado pelas Prefeituras e demais órgãos fazendários.

3 - O GEOPROCESSAMENTO NA GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a Administração Pública passou a ter novas atribuições. Principalmente os Entes Federativos Municipais com regras novas sobre execução e fiscalização de serviços públicos de saúde, saneamento básico, transporte, trânsito e tantos outros.

Com essa nova realidade, a descentralização administrativa impôs uma modernização para maior eficiência da gestão pública. Para isso, necessário o uso de novas ferramentas para a gestão administrativa e, se considerarmos no âmbito municipal, a questão da gestão da informação é ainda mais complexa, pois a ação dos municípios encontra-se muito mais próxima da realidade local que os seus respectivos Estados ou da União.

Nesse sentido, Karla Albuquerque de Vasconcelos Borges, afirma:

“A dinâmica acelerada do crescimento urbano, os diferentes enfoques sobre a sua gestão, as contradições existentes e a necessidade de uma visão holística fazem da cidade o centro das preocupações dos mais variados profissionais dentro da administração pública, quer como objeto de conhecimento, quer como meio de trabalho. Saber interpretar, cruzar, avaliar, analisar a correlação entre as diversas variáveis existentes em um determinado local é de extrema importância para o gerenciamento e avaliação do impacto das políticas públicas sobre a cidade.4”

Assim, o conhecimento do território associado ao uso da ferramenta eficiente para a gestão dos dados e das informações é que são capazes de subsidiar as políticas públicas adequadas ao desenvolvimento social, condizente com a realidade da sociedade.

Entra então, o papel do GIS (ou SIG) como ferramenta da T.I. para fins da gestão pública com diversas aplicações, conforme quadro abaixo:

Quadro 1: Aplicações SIG para Gerenciamento do Espaço Físico-Territorial

Quadro 2: Aplicações SIG Para Recursos Naturais

Como visto as aplicações do SIG podem ser diversas e para fins de delimitação deste artigo, focaremos somente no papel do sistema tributário, com foco específico no Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU.

3.1 – Gestão Tributária com o uso do Geoprocessamento

Conforme itens anteriores, o Geoprocessamento é ferramenta de uso moderno e contínuo para que a Administração Pública, principalmente as Fazendas Públicas Estadual, Municipal e Federal possam dela extrair o melhor gerenciamento do sistema tributário.

No caso das Prefeituras Municipais, a ferramenta de T.I é ainda mais evidente e forte aliada para uma arrecadação em potencial.

Cita-se o auxílio do Geoprocessamento na gestão tributária de um Município, por exemplo, no cadastramento de imóveis no território municipal. Com isso, o bom cadastramento com base em verificações de cartografia virtual, aérea e digital possibilita o melhor gerenciamento do espaço urbano cumprindo, o Município, uma possível e melhor execução da Política de Desenvolvimento Urbano, conforme previsto no artigo 182 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Consequentemente, atingindo a finalidade executiva do Planejamento Territorial, ou ainda, do Plano Diretor, como disposto na Lei Federal nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), mais apto estará o Município para fiscalizar o seu cadastro imobiliário e retificar ou instituir as cobranças do IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana).

Ademais, o Estatuto da Cidade prevê expressamente que a cobrança do IPTU poderá ser progressivo sobre terrenos ociosos, cumprindo o Estado, a chamada “função social da propriedade”.

E as particularidades do GIS para a Fazenda Pública Municipal não se interrompe no exemplo acima. Podemos ainda citar uma outra aplicação, como por exemplo, nas delimitações das quadras dos bairros da cidade, o recuo de construção em relação às vias; as linhas de meio-fio; a constatação de obras irregulares, objeto de ações de nunciação de obra nova e/ou demolitórias, assim como, a expansão comercial no território que poderá ser objeto de incidência de taxas de localização e instalação ou do ISS (imposto sobre serviços de qualquer natureza).

Neste mesmo prisma, o mapeamento digital e aéreo do espaço territorial municipal também permite a verificação do zoneamento urbano e assim, com o auxílio da Política Urbana ou do Plano diretor, traçar as áreas ou zonas comerciais, industriais e residenciais da urbe. Com a expansão das construções, paulatinamente seria possível verificar o quadro do Município quanto à questão da expansão urbana sobre as áreas rurais da cidade, permitindo uma melhor fiscalização da instituição ou progressividade do IPTU em relação ao ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural).

Como bem se observa, a atuação do Geoprocessamento para fins de gestão tributária pode ser ampla. Contudo, não são todos os Entes Públicos que dispõe de um Geoprocessamento adequado e que atinjam as finalidades pretendidas pelos Órgãos, pois corriqueiramente faltam mais investimentos, capacitação e qualificação técnica na maioria dos setores públicos.

A ausência do GIS na Administração, sem dúvida, acarreta perdas de uma maior arrecadação tributária, que por fim, impede maiores investimentos em obras e serviços para a coletividade.

3.1.1 – Geoprocessamento Aplicado ao IPTU

Antes de relacionarmos a aplicação do Geoprocessamento como instrumento de ferramenta para o uso da Fazenda Pública, necessário algumas considerações sobre o IPTU.

O Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU – é um tributo cuja competência é dos Municípios. Ou seja, a Constituição Federal de 1988, mais precisamente em seu art. 156, inc. I, concedeu parcela do seu poder para que os Municípios possam instituir o referido imposto.

Portanto, a Constituição Federal concedeu poder ao Município, para que este seja o agente de Capacidade Tributária Ativa, ou seja, Ente Federativo que pode criar o tributo, cujos limites do poder de tributar também são traçados pela própria Constituição.

Se a Constituição Federal delega o poder e os Municípios são os agentes dotados da Capacidade Tributária Ativa, então estes Entes somente poderão instituir o tributo conforme Regras Gerais esculpidas pelo Código Tributário Nacional – CTN – Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966.

Embora o CTN seja lei anterior à Constituição, ele sofreu o fenômeno da recepção, pois em sua essência a matéria da lei não foi modificada. Portanto, o CTN apesar de lei ordinária foi recepcionado pela Constituição com ‘status’ de Lei Complementar, balizando as normas gerais de direito tributário, às quais os agentes públicos ou Entes federativos dotados da Capacidade Tributária Ativa devem se subordinar.

Neste sentido, considerando a hierarquia das leis e normas, após traçar o parâmetro da Constituição Federal e o Código Tributário Nacional, o órgão público competente, no caso dos municípios, ainda regulamentam com maiores detalhes as diretrizes gerais das normas do CTN, através dos seus respectivos Códigos Tributários Municipais.

Ainda no tema, o Código Tributário Nacional, em seu capítulo II, disciplina os seguintes limites do poder de tributar:

“Art. 9º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

        I - instituir ou majorar tributos sem que a lei o estabeleça, ressalvado, quanto à majoração, o disposto nos artigos 21, 26 e 65;

        II - cobrar imposto sobre o patrimônio e a renda com base em lei posterior à data inicial do exercício financeiro a que corresponda;

        III - estabelecer limitações ao tráfego, no território nacional, de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais;

        IV - cobrar imposto sobre:

        a) o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros;

        b) templos de qualquer culto;

        c) o patrimônio, a renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, observados os requisitos fixados na Seção II deste Capítulo;

        d) papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros.

        § 1º O disposto no inciso IV não exclui a atribuição, por lei, às entidades nele referidas, da condição de responsáveis pelos tributos que lhes caiba reter na fonte, e não as dispensa da prática de atos, previstos em lei, assecuratórios do cumprimento de obrigações tributárias por terceiros.

        § 2º O disposto na alínea a do inciso IV aplica-se, exclusivamente, aos serviços próprios das pessoas jurídicas de direito público a que se refere este artigo, e inerentes aos seus objetivos.”

No art. 12, ainda no CTN, é também vedado cobrar impostos sobre:

“(...) às autarquias criadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, tão-somente no que se refere ao patrimônio, à renda ou aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais, ou delas decorrentes.”

Em seu Capítulo III, dispondo sobre o IPTU extraí-se:

“Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

        § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

        I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

        II - abastecimento de água;

        III - sistema de esgotos sanitários;

        IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

        V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

        § 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.       

Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.

        Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.”

Quanto ao fato gerador (que seria a subsunção do fato do mundo real ao fato hipotético trazido pela norma), a base de cálculo do IPTU e os contribuintes ou responsáveis tributários, àqueles que devem arcar com o ônus de pagamento do tributo, estão também definidos pelo CTN.

O que define o valor do IPTU é a base de cálculo com a alíquota a ele aplicável, sendo esta base de cálculo o valor venal do imóvel. Entende-se valor venal, o valor que o imóvel tem de estimado pelo mercado. Ou seja, o preço do imóvel caso fosse vendido em condições de mercado.

Alíquota é o percentual que se aplica sobre a base de cálculo. Porém, o valor venal é flexível, pois é apurado conforme as características do imóvel (idade, posição, tipologia), assim como sua utilização (se residencial ou se comercial), e demais outros fatores.

Como se percebe, dependendo da localização do imóvel, se próximo ao mar, por exemplo, ou se próximo às vias públicas e escolas, ou ainda, se totalmente ausente de serviços públicos, de forma contrária, as alíquotas do IPTU serão diferenciadas.

Logo, após cadastramento dos imóveis pela Administração, com todos os dados necessários que influenciam o cálculo do IPTU, o SIG deverá indicar por áreas ou naturezas os ‘blocos’ ou conjuntos de imóveis que possuem a mesma estimativa de valor, auxiliando a configuração de uma planta geral de valores, o que muitos municípios denominam de “Planta Genérica de Valores”.

A planta de valores do IPTU é, portanto, uma forma de padronizar as alíquotas do IPTU em diferentes regiões ou em diferentes formas de cobranças em razão da natureza do imóvel.

Importante também ressaltar que, o aumento dos valores dos imóveis por metro quadrado através da planta genérica, somente pode ser realizada por lei em sentido estrito. É pacífico tal entendimento, com precedentes no Superior Tribunal de Justiça (STJ) e no Supremo Tribunal Federal (STF).

Inclusive, em razão dos constantes julgados neste sentido, o STJ publicou o seguinte verbete da Súmula 160: “É defeso, ao município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.”

Para realização da Planta Genérica de Valores do IPTU, necessário realizar o cadastramento de todos os imóveis do município e o GIS neste sentido é de extrema importância, pois não havendo a ferramenta o esforço do planejamento seria comunal.

Isso porque, sem a T.I. adequada, um recenseamento deverá ser realizado em todos os bairros do Município para cadastramento ou recadastramento de todos os imóveis.

Isso demanda um contingente de fiscais ou agentes públicos para essa tarefa registrando as condições de cada imóvel, a metragem de área de terreno e área edificada, além de uma série de dados cuja demora poderia dar ensejo à desistência de todo planejamento ou gestão.

No caso do geoprocessamento, para realização de uma planta genérica de valores, primeiramente seria de vital importância o cadastramento e isso é realizado através de fotográficas digitais aéreas ou espaciais.

Dependendo da situação, fotos são tiradas por vôos aéreos ou imagens dos imóveis são capturados por satélites. Não só dos imóveis, mas de todo o bairro. Como exemplo, foto aérea de um setor de cadastramento do Município de Vargínia, Estado de Minas Gerais:

Imagem 01 – Setor 6 de mapeamento do Município de Vargínia-MG5

Fonte: http://www.ebah.com.br

Após a etapa de captação de imagens, estas serão posicionadas no mapeamento territorial ou cartográfico do Município, integrando as imagens com o mapa digital de todos os bairros ou quadras.

Os bairros são divididos por zonas e dentro de cada zona os imóveis serão delimitados.

As ferramentas de programação do GIS permitem mensurar as áreas edificadas de cada imóvel corrigindo, se for o caso, o cadastramento individual imobiliário.

Imagem 02 – Recadastramento de imóvel usando o TerraLib6

Fonte: HTTP://www.dpi.inpe.br

Os dados são armazenados no GIS permitindo a pesquisa por número de cadastro do imóvel, logradouro, bairro ou outros dados registrados para pesquisa.

A tarefa manual de recenseamento não é totalmente descartada, pois outros fatores também afastam a completa utilização do sistema, como por exemplo, em áreas cujo acesso aéreo seja dificultoso; imagens mal capturadas pelo satélite e outros eventos alheios que necessitam a verificação in loco.

Neste caso, agentes públicos devem dirigir-se ao local para cadastramento ou recadastramento do imóvel através de fichas de dados para alimentação no banco geral do sistema e assim, posteriormente, integrar o imóvel ou a região, no banco de dados do GIS.

Para o evento, geralmente faz-se necessário o desenho por croqui.

Imagem 03 – croqui de um lote para cadastramento imobiliário pela

Prefeitura Municipal de Belo Horizonte7

Fonte: http://www.esteio.com.br/?pagina=servicos/executados/cadastros_urbanos/pm_bh.php

Importante enaltecer que para o cadastramento, outros dados também são necessários, como os logradouros, os serviços públicos do local, a topografia, vegetação etc.

Todos esses dados formam o “Georreferrenciamento”, relevante para a estimativa de valor do metro quadrado necessário para delimitar as zonas ou regiões da Planta Genérica de Valores.

Após todo mapeamento e inserção de dados em diversos temas, matematicamente é possível chegar a um valor estimado por metro quadrado, na qual o Código Tributário do Município indicará quais os elementos que contribuem para o cálculo aplicável à alíquota, sendo relevantes os mais variados temas, como limpeza, circulação de pessoas, área verdes, etc.

Malha de linhas com diversas cores e delimitação de cada lote. Nas linhas vermelhas, o trajeto das principais vias do serviço de transporte intramunicipal – imagem parcial do Município de São Paulo/SP8

Imagem 08 – Georreferenciamento digital aéreo de lotes.

Fonte: http://minuta.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br

3.1.2 - Resultados após Cadastramento ou Recadastramento Imobiliário com o Geoprocessamento aplicado ao IPTU

Após todo o procedimento realizado pelo GIS é possível colher os resultados do cadastramento ou do recadastramento. Somente para maior percepção que a ferramenta de T.I. pode auxiliar à Fazenda Pública, algumas majorações percentuais do IPTU ocorreram em diversos Municípios que utilizaram o sistema.

Como exemplo, cita-se matéria publicada pelo INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) acerca do Município de São Sebastião, Estado de São Paulo, cuja arrecadação do IPTU teve aumento de surpreendentes 31,71% após implementar o GIS em 1999, apresentando tais resultados no ano de 2001.9

Corrobora a necessidade do GIS na melhoria da arrecadação, segundo exemplo do Município de Rio Preto, interior de São Paulo, que no exercício fiscal de 2009 apresentou incremento de 38% só no IPTU10.

Seguindo a mesma linha, bem mais recente, ocorreu em Ponta Grossa, quarta cidade mais populosa do Estado do Paraná. Em 2014, com o uso do geoprocessamento, a Prefeitura conseguiu angariar aos cofres públicos cerca de R$ 24 milhões, somente em razão da cobrança sobre construções irregulares11.

São inúmeras as matérias a respeito do Geoprocessamento como ferramenta usada pelos Municípios para o aumento da arrecadação tributária. Ao mencionar os Municípios, principalmente os de interior, o IPTU é um dos tributos mais importantes do ente público, pois é aquele quem mais representa a possibilidade de arrecadação por recursos próprios.

Sendo assim, natural e necessário o aumento da busca pelos Municípios de empresas prestadoras do serviço do Geoprocesssamento. A tecnologia investida, como visto em alguns exemplos, traz evidente benefícios financeiros aos cofres públicos, o que possibilita reverter em projetos e iniciativas da gestão administrativa.

3.1.3 – Um Fator Jurídico de Cautela que Contribui no GIS aplicado ao IPTU

Como outrora expresso, vários são os fatores que incidem no banco de dados do GIS para que haja, matematicamente, a mensuração ou valorização do metro quadrado relacionado ao cadastro de imóveis, elemento indispensável ao IPTU.

Sendo assim, detalhes de serviços públicos e proximidades à manus pública determinam fatores relacionados ao IPTU.

Aliás, o Código Tributário Nacional (CTN), assim faz previsão:

“Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

        I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

        II - abastecimento de água;

        III - sistema de esgotos sanitários;

        IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

        V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.”

Pela leitura, percebe-se que o CTN adotou que o IPTU é um imposto territorial urbano e, para tanto, somente seria cobrável em região de zona urbana do município, desde que atendidos ao menos 02 (dois) melhoramentos realizados pelo poder público, como abastecimento de água e um sistema de esgotos sanitários.

Todavia, o próprio CTN também adotou outra forma para considerar aquilo que seria objeto de cobrança do IPTU, não bastando o imóvel estar localizado em área ou região urbana, pois mesmo que o imóvel esteja localizado fora desta zona, como por exemplo em uma zona rural, o tributo também poderia ser cobrado. Contudo, com certas ressalvas, pois o imóvel deve estar localizado em área de crescimento urbano.

Ou seja, em tese, o imóvel pode estar em área rural, mas com o planejamento urbano proporcionado pelo estatuto da cidade e pelo Plano Diretor do município, a área rural pode sofrer uma transformação para o crescimento da zona urbana, o que seria a denominação do termo “expansão urbana”.

Logo, a princípio, parece ter o CTN adotado o critério da localização do imóvel, bastando que este apenas esteja inserido em área ou zona urbana do município. Todavia, se o imóvel não estiver necessariamente em zona urbana, poderá também ser cobrado o IPTU, mas desde que em zona de expansão urbana, o que vai depender, não da posição do imóvel na região do território municipal, mas sim da sua finalidade ou natureza.

Eis o problema. Para fins cadastrais e de cobrança do tributo pelo município, os elementos para inserir no banco de dados do GIS ficam mais complexos, vez que com o critério da natureza, vários imóveis podem ser objeto do IPTU e não do ITR (imposto de competência da União e cobrado pelo mesmo fato gerador do IPTU, porém para imóveis localizados em zonas rurais).

Há, portanto, uma zona cinzenta para definir o liame de cobrança de certos imóveis localizados em regiões que, a princípio seriam rurais e cujo tributo (ITR) seria de competência da União (mesmo com a possibilidade de convênio delegando ao Município a possibilidade de cobrança e fiscalização). Neste caso, os municípios devem proceder com a cautela adequada para não invadirem a esfera de poderes de outro ente público, extrapolando atividades que violam o pacto federativo.

A questão não se interrompe só com a possibilidade da usurpação do poder da União para tributar os imóveis na forma do ITR, mas também causam a chamada bitributação. Ou seja, um mesmo imóvel poderá ser tributado pelos dois entes federativos, apesar do mesmo fato gerador, o que deve ser descartado pelo sistema tributário.

Visando combater a indevida bitributação, o Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou a respeito do dilema, mesclando que a cobrança do IPTU ou do ITR se deve não somente pelo critério da localização do imóvel, mas também pela sua natureza ou destinação, conforme é citado o entendimento pela ementa abaixo extraída do julgamento realizado pelo TRF da 1ª Região:

“I. Pelo critério da localização, de feição clássica, o imóvel será urbano ou rural de acordo com a sua situação, dentro ou fora do perímetro urbano definido pela lei administrativa municipal, critério que a lei (CTN - arts. 29 e 32) leva em conta para fins de lançamento de imposto territorial. Modernamente, todavia, o elemento diferenciador mais indicado, até mesmo pelo legislador, é o da destinação econômica do imóvel, não se considerando a localização como fator decisivo, ainda que seja levada em conta para fins fiscais...” (TRF-1ª Região. AC 2001.43.00.001709-1/TO. Rel.: Des. Federal Olindo Menezes. 3ª Turma. Decisão: 17/01/06. DJ de 03/02/06, p. 12.)

“II - O c. Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento no sentido de que a regra do art. 32 do Código Tributário Nacional, na redação dada pelo art. 15 do Decreto-Lei 57/66, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1967, pela Emenda Constitucional 01/69 e pela atual Constituição Federal de 1988 como norma com natureza de lei Complementar, por ser regra geral tributária acerca dos tributos ITR e IPTU, assim somente podendo ser alterada por norma desta mesma espécie, pelo que declarou a inconstitucionalidade do art. 6° e seu parágrafo único da Lei 5.868/72 (STF. RE 94.850-8/MG. LEX 46/91. Rel. Min. Moreira Alves) e também do art. 12 da mesma Lei (na parte que revogava o art. 15 do Decreto-Lei 57/66 (STF. RE 140773 / SP. J. 08/10/1998, DJ 04-06-1999, p. 17; EMENT 1953-01/127. Rel. Min. Sydney Sanches; Resolução 09/2005 do Senado Federal), restabelecendo assim a plena vigência do art. 32 do CTN, impondo a regra da prevalência da destinação do imóvel para fins de incidência do ITR ou do IPTU, sujeitando-se o imóvel com destinação rural ao ITR mesmo que esteja na área urbana do município.”

Acompanha o entendimento, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça – STJ:

“TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA URBANA. DESTINAÇÃO RURAL. IPTU. NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57/1966. RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC.

1. Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966).

2. Recurso Especial provido. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.”12

Logo, conclui-se que embora haja o critério do parágrafo 2º do art. 32 do CTN para aplicar a cobrança do IPTU, esta não seria devida se, mesmo estando em área urbana e atendendo ao menos dois dos elementos necessários pela norma, esteja o imóvel em finalidade diversa, como por exemplo, destinado à exploração extrativista vegetal, agrícola, pecuária ou ainda, agroindustrial.

Não se basta o cadastramento ou o recadastramento imobiliário por simples fotografia aérea ou através das imagens digitais por satélite no momento de implementação do GIS no município. É Necessário que os dados imobiliários sejam completos com todo georreferenciamento para melhor gestão tributária.

O processo é árduo, com o comparativo da evolução das edificações no território municipal, alimentando-se os dados com recenciamento e capacitação dos servidores para atuarem especificamente com a ferramenta, afim de possibilitar o incremento tributário; regularizar as áreas construidas, bem como, atuar em zonas ou espaços que necessitam da estrutura e do amparo do poder público.

Como se percebe, a ferramenta é aliada aos compromissos do fisco, permite a melhor fiscalização e permite ao gestor da Administração Pública o melhor planejamento urbano e arrecadação fiscal.

4 - CONCLUSÃO

Conforme visto, o Geoprocessamento é uma ferramenta da Tecnologia da Informação (T.I) que auxilia o fisco na arrecadação e na fiscalização tributária. O fisco, porém deve se ater aos limites impostos pela Constituição e pelas leis infraconstitucionais, para que não sejam acometidos abusos de direito ou excesso de poder.

Conclui-se que a gestão tributária é válida, pois a tecnologia permite que os tributos instituídos pelos Entes Federativos possam ser efetivamente cobrados, evitando-se a evasão fiscal, além de permitir o melhor acompanhamento da fiscalização.

Consequentemente, o impacto sobre a melhor arrecadação dos tributos pelo uso do GIS é notória e de suma importância ao fisco, vez que com a majoração da arrecadação, a Administração Pública poderá converter os valores arrecadados em melhorias dos serviços públicos, obras e reformas. É válido e importante ao fisco, como também à coletividade.

Quanto mais completo for os dados, melhor o Georreferenciamento realizado pelo Poder Público evitando-se os embates entre as partes (contribuintes versus fisco). A cautela do gestor deve ser ressaltada, posto que existem os limites constitucionais ao poder de tributar, porém o uso adequado da tecnologia lhe permite ser a arma aliada na gestão administrativa.

5 - REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

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2 BORGES, K.A.V. A Gestão Urbana e as Tecnologias de Informação e Comunicação. IP Informática Pública, Belo Horizonte, n. 2, dez. 2000.

3 XAVIER-DA-SILVA. 1992, p. 48 apud MOURA, 2003, p. 9. Adaptado do Trabalho de Conclusão de Curso da especialização em Geoprocessamento do Centro Universitário de Belo Horizonte – UNI-BH (2009).

4. BORGES, K.A.V. A Gestão Urbana e as Tecnologias de Informação e Comunicação. IP Informática Pública, Belo Horizonte, n. 2, dez. 2000.

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11Disponível em http://www.diariodoscampos.com.br/politica/2015/11/arrecadacao-de-tributos-cresce-40-em-dois-anos/2036442/

12. STJ – Resp nº 1.112.646 – SP (2009/0051088-6). RELATOR: MINISTRO HERMAN BENJAMIN . Data do julgamento: 26 de agosto de 2009