O presente artigo busca trazer uma breve reflexão sobre o regime de tramitação das medidas provisórias após a Emenda Constitucional n. 32/01.
A partir da análise da técnica do "trancamento de pauta", frente à realidade do Poder Legislativo brasileiro, faz-se possível o questionamento acerca dos reais benefícios que as modificações à Carta Política possam ter trazido para maior eficiência na produção legislativa.
Introdução
A medida provisória é ato normativo primário. Está previsto entre as espécies normativas do art. 59 da Constituição Federal.
Sua origem remonta à figura do decreto-lei, previsto inicialmente na Constituição de 1937, e posteriormente na Carta de 1967/69, regulamentando-o, esta última, em seu art. 55.
Há, no entanto, diferenças entre os dois institutos.
Vigia, por exemplo, a figura da aprovação por decurso de prazo, pela qual o decreto era considerado aprovado no caso de não ter sido apreciado no prazo de sessenta dias pelo Congresso Nacional.
Além disso, como dá notícia Walber de Moura Agra, "não poderia sofrer emendas; somente poderia versar sobre matérias de segurança nacional, sobre matéria financeira e tributária e sobre criação e fixação de cargos públicos; não poderia aumentar gastos; e, caso não fosse aprovado, os seus efeitos jurídicos seriam convalidados" (1).
Concordam os doutrinadores que a medida provisória brasileira inspirou-se em institutos similares da Itália, Espanha e França. Os modelos, no entanto, vêm de regimes parlamentaristas "e não de um presidencialismo superdimensionado como o nosso, um dos que mais concentram poderes nas mãos do chefe do Executivo em toda a América" (2).
Ainda, nas palavras de André Ramos Tavares (3):
"Teoricamente, a medida provisória contextualiza-se mais exatamente em sistemas parlamentaristas, uma vez que, em tais circunstâncias, todo e qualquer provimento provisório será editado sob responsabilidade (política) do Primeiro Ministro. Uma vez editado referido provimento, o Parlamento terá de aprová-lo ou rejeitá-lo, sempre. Na última hipótese, ou seja, ocorrendo a rejeição, esta configura, automaticamente, em tais sistemas, um voto de desconfiança em relação a seu Chefe de Governo".
Natureza jurídica e processamento
Situada historicamente a medida provisória, cumpre tecer alguma consideração acerca de sua natureza jurídica.
Conforme já mencionado, as medidas provisórias estão elencadas junto às demais espécies normativas no art. 59 da Constituição Federal. Apesar de não ser lei, tem a eficácia desta. A doutrina se alterna ao considerá-la ora como ato administrativo (4), quanto ao órgão de que emana, ora como ato legislativo, embora emanado do Poder Executivo, ou, ainda, como ato político, sendo esta última a postura adotada pelo Supremo Tribunal Federal.
Este tipo de produção legislativa vinha prevalecendo no ordenamento jurídico brasileiro. Editadas de maneira descontrolada, contribuíram as medidas provisórias ainda mais para a concentração de poder na figura do Presidente da República, tendo por corolário indiscutível ambiente de insegurança jurídica.
Acerca do uso desenfreado das medidas provisórias, insta mencionar as impressões do ilustre Professor Paulo Bonavides:
"A medida provisória já anda na casa das quatro mil – o mais estrondoso escândalo de uma república constitucional – e nem sequer é lei, mas ato de poder, com teor normativo, consentido ou delegado ao Executivo pela Constituição, nos termos do art. 62 (...). Tornamos, por conseguinte, a dizer noutros termos: sendo apenas medida, não é lei, posto que tenha força de lei. Quem expede – o Executivo – o faz em caráter provisório, obedecendo ao mandamento do Texto Constitucional. O abuso de tais Medidas, porém, as converteu, no Brasil, em instrumento por excelência da ditadura constitucional, ressuscitando a república de decretos-leis, abolida desde a queda do Estado Novo de 1937 e, uma vez reinstalada em 1964, varrida de nosso sistema pelo constituinte de 1988, que jamais imaginou haver procriado um monstro" (5).
Diante da completa desfiguração da medida provisória, perpetrou-se reforma à Constituição de 1988, no intuito de reduzir o seu âmbito de incidência.
Deste modo, com a Emenda Constitucional n. 32, houve a tentativa de refrear o ânimo legiferante do Poder Executivo. As vedações materiais expressas no § 1º do art. 62 da Carta significaram grande avanço no sentido de racionalizar a utilização da Medida Provisória.
Por outro lado, é de se considerar como principal demonstração contra o abuso no uso das medidas provisórias a restrição à possibilidade de reedição, que outrora não encontrava limites, em apenas uma vez, conforme determina o § 7º do referido dispositivo.
Todavia, o objetivo primordial desta brevíssima reflexão consiste na disciplina expressa no § 6º, de seguinte teor:
"Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando".
Com vistas a dar maior agilidade ao processo de conversão da medida provisória em lei, escolheu o legislador brasileiro a técnica de suspensão da votação de outras matérias, enquanto não ultimada a análise daquela.
É preciso reconhecer que o mecanismo do trancamento de pauta mostra-se coerente com a necessidade de dinâmica apreciação da medida provisória que, em última instância, tem como requisitos a relevância na satisfação de interesses excepcionais da sociedade, e a urgência, no sentido de que há situação de periculosidade a ser evitada ou contida pelo provimento legislativo. Louvável, pois, a alteração legislativa.
Decerto, o sobrestamento na análise de matérias outras ante a premência da medida provisória condiz com o fim ao qual aquela excepcional medida se destina, desde que se lhe faça o uso adequado, como dito antes, excepcional.
Desafortunadamente tal equilíbrio ainda não se conseguir atingir no Brasil. As medidas provisórias, embora com âmbito de incidência consideravelmente reduzido ante a Emenda Constitucional n. 32, continuam a jorrar incessantemente, e, a partir dessa constatação pode-se verificar um fenômeno de centralização ainda maior de poderes na figura do Presidente da República.
Abarrotando o Congresso Nacional de medidas "relevantes e urgentes", o Poder Executivo acaba por conduzir inexoravelmente os rumos da produção legislativa brasileira. Ao se acumularem as medidas provisórias sem apreciação, não podem os Deputados e Senadores se debruçar sobre projetos de lei que julguem essenciais para a sociedade, já que não foram dotados pela Constituição de 1988 de legitimidade para aquele instrumento de urgência. Ilustrativos sobre o tema os comentários de Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior:
"Caso a medida provisória não seja apreciada em quarenta e cinco dias, entrará em regime de urgência, com o sobrestamento das demais deliberações da Casa. Assim, se ultrapassar o prazo na Câmara, o Senado já receberá o projeto sob regime de urgência. Entendemos que o Senado deverá receber o projeto sem a contagem do curso na Câmara. Só assim não sofrerá prejuízo, com o bloqueio de sua pauta, pela morosidade da Câmara. O prazo de urgência deve ser contado Casa a Casa, pois, de outra forma, o Senado Federal teria sua pauta bloqueada pelo eventual atraso na Câmara, o que fere o devido processo legal legislativo. O Congresso Nacional, no entanto, ao disciplinar a matéria, optou pela manutenção da contagem de um prazo único, permitindo ao Senado Federal que comece a discussão do tema mesmo antes de receber o projeto aprovado pela Câmara. Essa situação poderá amenizar a questão da urgência fixada pela Emenda n. 32. Assim, enquanto a Câmara aprecia o projeto, o Senado Federal, a partir de determinado momento, começa a sua apreciação, mesmo sem a conclusão da Câmara, o que tornará o processo mais ágil e protegerá o Senado Federal do bloqueio pelo eventual atraso na Câmara" (6).
Conclusão
O problema está em que, com o sobrestamento das matérias nas Casas Parlamentares, é possível mesmo dizer, em termos práticos, que há malferimento ao princípio da tripartição dos Poderes, os quais se reputam independentes e harmônicos entre si, como pilares do Estado Democrático de Direito, preceito insculpido na Carta Constitucional. Isso porque o Poder Legislativo finda submetido à compulsória apreciação de todas as matérias reputadas pelo chefe do Poder Executivo como relevantes e urgentes, para só então ver-se livre para o pleno exercício da atividade que lhe é primaz.
Cumpre, pois, repensar a técnica de trancamento de pauta que, se teoricamente mostra-se coerente com os fins a que se propõe a medida provisória, e, portanto, mostra-se louvável, por outro, na prática legislativa brasileira vem se tornando nociva para os interesses do titular primeiro do poder: o povo.
NOTAS
Bibliografia
AGRA. Walber de Moura. Manual de Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
ARAUJO, Luiz Alberto David e NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 6 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2002.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2002.