Resumo: O escopo desse artigo é realizar uma breve análise sobre a responsabilidade civil da Administração Pública. A forma como esse instituto é observado no ordenamento jurídico brasileiro é o problema a ser investigado. Com a finalidade de granjear o objetivo supracitado, são apresentadas hipóteses referentes ao conceito, à evolução histórica, às teorias e às espécies de responsabilidade civil da Administração Pública. O método adotado foi a pesquisa bibliográfica, que se arrima na doutrina majoritária concernente ao tema. Transcendendo a seara teórica, o presente trabalho também explora a jurisprudência e, como não poderia ser diferente ao se tratar de Administração Pública, a lei. Os resultados dessa pesquisa apontam os elementos circunstanciais como determinantes na identificação da espécie de responsabilidade civil da Administração Pública. As conclusões, em harmonia com os resultados, denotam a relatividade com a qual o legislador positivou o assunto, prevendo, para cada caso, uma obrigação específica.
Palavras-chave: Responsabilidade Civil, Administração Pública, Estado, Direito Brasileiro.
1. INTRODUÇÃO
A ideia de responsabilidade civil está alicerçada no dever de reparação do prejuízo, moral ou patrimonial, causado à vítima. O ordenamento jurídico brasileiro, além de prever a aplicação desse instituto nas relações entre indivíduos, também tutela os danos causados pelo Estado. Essa obrigação, de reparar os danos produzidos pelos agentes públicos no exercício de suas funções, é o que se denomina de responsabilidade civil da Administração Pública.
As ações do Estado são desenvolvidas por seus agentes, que são pessoas físicas e, naturalmente, estão vulneráveis a incorrer em comportamentos que podem causar danos a outras pessoas, acarretando na obrigação de reparação, a fim de que se reestabeleça o equilíbrio patrimonial.
Desse modo, considerando sua natureza jurídica, que é de sujeito de direito público, o Estado deve observar a responsabilidade civil, de acordo com o que aduz a Constituição Federal em seu artigo 37, parágrafo 6º. De acordo com esse dispositivo, “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.6
Ressalte-se que essa responsabilidade pode se originar não apenas de procedimentos ilícitos, mas também de atos lícitos praticados pelos agentes públicos. Embora comporte uma grande complexidade de condutas, o dever de reparação pelo Estado não é de compleição absoluta, como se verá de maneira mais detalhada adiante, ao serem abordadas as causas de exclusão da responsabilidade civil da Administração Pública.
Facilitar a compreensão sobre as peculiaridades desse instituto é a finalidade precípua desse trabalho, que contempla aspectos históricos, legais, doutrinários e jurisprudenciais. Com esse encadeamento de fontes, tem-se por objetivo fornecer, embora concisa, uma importante contribuição acadêmica sobre o assunto em comento.
Nessa perspectiva, fez-se uso da pesquisa bibliográfica, consubstanciada pelo entendimento doutrinário predominante. Dessa forma, o assunto é minudenciado por meio da análise de elementos conceituais, da evolução histórica, das teorias e das espécies de responsabilidade civil da Administração Pública. Ademais, as ações judiciais pertinentes ao tema também são apreciadas.
2. CONCEITO
A compreensão do conceito de responsabilidade civil da Administração Pública percorre, basicamente, um caminho que compreende o entendimento acerca da responsabilidade em si, a percepção dessa responsabilidade no âmbito civil, além da própria concepção sobre a Administração Pública. Assimilar esses três itens de maneira fragmentada, a priori, faz-se necessário para que se tenha, na sequência, uma visão global a respeito do referido instituto.
Em linhas gerais, o vocábulo responsabilidade, originário do latim respondere, significa responder, obrigar-se. A etimologia da palavra revela essa acepção, pois nela há a junção de RE, que tem sentido de volta, com SPONDERE, que significa garantir. Portanto, responsabilidade consiste na obrigação do sujeito assumir as consequências de seus atos pretéritos.
A incidência dessa obrigação na seara cível está prevista no Título IX do Código Civil. O artigo 927 assim prescreve: “Aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.” Os artigos seguintes discorrem sobre os incapazes, os terceiros, as outras pessoas responsáveis pela reparação civil, entre outras singularidades. Nota-se, conquanto, que a abordagem do legislador nesse Título do diploma civil se restringe às pessoas físicas. As obrigações decorrentes das relações entre particulares é que são, nesse caso, estipuladas.
Já o conceito de Administração Pública pode ser compreendido a partir de vários aspectos, tais como formal, material e operacional. Porém, sem que haja o detalhamento de cada um deles, pode-se afirmar, lato sensu, que a Administração Pública é o conjunto dos órgãos governamentais, estabelecidos para cumprir os propósitos do Estado.
Avançando no deslinde da matéria, agora a avaliando de maneira integral, profícua se faz a observação do entendimento de Marcelo Alexandrino7 (2014) sobre o assunto:
No âmbito do Direito Público, temos que a responsabilidade civil da Administração Pública evidencia-se na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade agentes públicos, causem à esfera juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se na obrigação de reparar economicamente danos patrimoniais, e com tal reparação se exaure. (ALEXANDRINO, 2014, p. 814).
Na lição do eminente doutrinador, o conceito de responsabilidade civil da Administração Pública consiste no dever de reparar os danos causados ao patrimônio particular, pelos agentes públicos, em regular exercício.
Corroborando com esse pensamento, Hely Lopes Meirelles8 assevera que a “responsabilidade civil da administração é, pois, a que impõe a fazenda pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las”.
Alexandre Mazza9 (2012) é mais um importante nome que se soma a essa percepção. Para ele, a atuação do agente público reflete a própria ação estatal. Assim tece suas considerações:
A moderna teoria do órgão público sustenta que as condutas praticadas por agentes públicos, no exercício de suas atribuições, devem ser imputadas ao Estado. Assim, quando o agente público atua, considera -se que o Estado atuou. Essa noção de imputação é reforçada também pelo princípio da impessoalidade, que assevera ser a função administrativa exercida por agentes públicos “sem rosto”, por conta da direta atribuição à Administração Pública das condutas por eles praticadas. Nesse contexto, é natural considerar que o Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos a particulares, em decorrência do exercício da função administrativa. (MAZZA, 2012, p. 289).
Maria Sylvia Zanella de Pietro10 (2014), ao dissertar sobre a questão faz uma importante ressalva:
Trate-se de dano resultante de comportamentos do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, a responsabilidade é do Estado, pessoa jurídica; por isso é errado falar em responsabilidade da Administração Pública, já que esta não tem personalidade jurídica, não é titular de direitos e obrigações na ordem civil. A capacidade é do Estado e das pessoas jurídicas públicas ou privadas que o representam no exercício de parcela de atribuições estatais. E a responsabilidade é sempre civil, ou seja, de ordem pecuniária. (DI PIETRO, 2014, p. 715).
Após essa breve explanação, é possível afirmar que a responsabilidade civil da Administração Pública é aquela imposta ao Estado, que o obriga a reparar o dano causado a terceiros por agentes públicos, na execução de suas funções.
Ademais, ressalte-se que é imprescindível a presença cumulativa de três requisitos para a caracterização da responsabilidade civil da Administração Pública, a saber: uma conduta lesiva de um agente público; um evento danoso; e o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano. Observadas essas condições, a Administração Pública será obrigada a indenizar a vítima.
3. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
Após a análise conceitual da responsabilidade civil da Administração Pública, faz-se necessário, ainda em caráter propedêutico, compreender a sua contextualização histórica para, na sequência, explorar as questões pertinentes às suas teorias e espécies. Destaque-se que tal conjuntura será apreciada com maior atenção ao ordenamento jurídico brasileiro.
A origem jurídica da responsabilidade civil advém do Direito Romano. Na verdade, nas primeiras configurações de sociedade, inclusive nas pré-romanas, já havia uma noção, ainda que rudimentar, desse instituto, que tinha a ideia de vingança privada como fundamentação. Era uma espécie de resposta própria em face de uma perda.
A Lei de Talião (do latim, lex talionis) foi o primeiro ensaio no sentido de controlar a represália particular, designando uma proporção entre o delito e a pena. Nessa lei, o agente delituoso era punido taliter, ou seja, de tal forma ao dano que causara. As primeiras evidências da Lei de Talião foram identificadas em 1780 a. C, no Código de Hamurabi, no reino da Babilônia.
A partir dessa compreensão do delito emana o próprio Direito Romano, que assimila essa manifestação natural como axioma para, através de sua regulamentação, interferir na sociedade, permitindo-a ou estabelecendo vedações.
Embora seja indiscutível a contribuição do Direito Romano para o desenvolvimento jurídico da responsabilidade civil, não pode ser olvidada a preciosa lição de Pablo Stolze Gagliano11 (2012):
Ressalte-se, contudo, como se sabe, que o Direito Romano não manifestava uma preocupação teórica de sistematização de institutos, pois sua elaboração se deu muito mais pelo louvável trabalho dos romanistas, numa construção dogmática baseada no desenvolvimento das decisões dos juízes e dos pretores, pronunciamentos dos jurisconsultos e constituições imperiais. (GAGLIANO, 2012, p.55)
Outra referência histórica da responsabilidade civil foi a Lex Aquilia, que advogava pela substituição de multas fixas por penas proporcionais ao prejuízo causado. Tamanha é sua importância que, atualmente, consiste na nova denominação da responsabilidade civil extracontratual ou delitual.
Assentindo-se um avanço histórico, após o estudo dos primórdios da responsabilidade civil, agora esse instituto passa pelo crivo do direito brasileiro, já com foco na Administração Pública. A primeira Constituição brasileira (1824) entendia que o Estado não era responsável pelos danos causados por seus agentes a terceiros. Assim, os próprios agentes públicos deveriam responder pelas eventuais condutas danosas que viessem a assumir, vale ressaltar, no exercício de suas funções.
Nessa época, sob a égide imperial, o Estado absolutista conferia ao administrador uma espécie de superioridade que o distanciava de qualquer responsabilização perante seus súditos. Agir de maneira contrária ensejaria na percepção de nivelamento com seus subalternos, o que ia de encontro à sua natureza suprema.
Não obstante o acolhimento do regime republicano, a Constituição de 1891 preservou a visão de sua antecessora no tocante à responsabilidade civil da Administração Pública. Os agentes públicos continuavam suportando o ônus pelos próprios atos prejudiciais, praticados no exercício de suas funções.
O Código Civil de 1916, em seu artigo 15, responsabilizava, no âmbito civil, as pessoas jurídicas de direito público pelos danos causados a terceiros por seus representantes. No entanto, esse dispositivo foi declarado inconstitucional.
As Constituições de 1934 e 1937 adotaram a responsabilidade solidária. Desse modo, a obrigação de reparar os danos recaía tanto sobre o Estado quanto sobre seus agentes. Dessa forma, era facultado a administração pagar integralmente o dano e, a posteriori, cobrar a metade do valor ao agente culpado.
Apenas em 1946 a Lei Maior brasileira positivou a responsabilidade objetiva do Estado. As características dessa espécie de responsabilidade serão vistas com maior minudência adiante. As Constituições seguintes mantiveram a mesma ótica com relação ao tema.
Embora a Constituição de 1988 tenha adotado, como regra, a responsabilidade objetiva do Estado, é importante sublinhar que ainda é possível a aplicação da responsabilidade com culpa. Portanto, há a coexistência dessas duas espécies de responsabilidade no ordenamento jurídico brasileiro.
4. TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Como foi possível observar na análise histórica da responsabilidade civil da Administração Pública, esse instituto foi entendido de maneiras diversas ao longo das Constituições brasileiras. O fato é que as teorias elaboradas sobre o tema evoluíram com o próprio entendimento sobre a ideia de Estado. A responsabilização da Administração Pública só foi possível com o surgimento do Estado de Direito.
Atualmente, o ordenamento jurídico brasileiro adota a teoria objetiva da responsabilidade civil da Administração Pública. Todavia, como já ressaltado no capítulo anterior, essa percepção não foi aplicada desde a primeira Constituição do país. Houve uma morosa evolução até a sua consolidação.
Ampliando a contextualização dos diversos juízos formados sobre o assunto em comento, será realizada a partir deste momento, uma análise conceitual acerca das mais importantes fases da responsabilidade civil do Estado.
4.1. Irresponsabilidade do Estado
Nesta primeira fase o estado por dispor de autoridade incontestável perante os súditos, não aceitava ser colocado no mesmo plano que estes e por ser considerado um ser supremo seria um desrespeito a sua soberania, não podendo em nada ser responsabilizado pelos seus atos.
A esse respeito, aduz Maria Helena Diniz12:
A doutrina mais antiga é a da irresponsabilidade absoluta, decorrente da ideia absolutista que apresentava o Estado como um ente todo-poderoso, contra o qual não prevaleciam os direitos individuais. De modo que quem contratava com um funcionário público devia saber que este, enquanto preposto do Estado, não podia violar a norma, uma vez que o Estado exercia tutela do direito. Se o funcionário, no desempenho de sua função, lesasse direitos individuais, ele é que, pessoalmente, deveria reparar o dano e não o Estado. (DINIZ, 2012, p.316).
4.2. Responsabilidade com culpa, ou civilista
Representou uma análise mais profunda do caso, houve uma pequena superação em relação a irresponsabilidade total do estado, começou a admitir a responsabilidade do estado na ideia da culpa (responsabilidade subjetiva). Neste caso a vítima deveria provar o dolo ou a culpa para ressarcir e o estado teria o direito a ação regressiva contra o agente público. No código civil passado, a presente teoria serviu de base para o legislador quando da elaboração do artigo 15 do Código Civil de 191613. In verbis:
Artigo 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano. (BRASIL. Lei n. 3.071, de 1º de janeiro de 1916. Código Civil).
4.3. Publicista
Fase esta adotada pela constituição federal de 1988, em seu artigo 37, 6°, que prevê; as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços púbicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Pouco importa se a vítima é ou não usuário do serviço, princípio da isonomia (não houve essa restrição pela constituição).
Em conformidade com a teoria publicista, procurou-se desligar da responsabilidade do estado na ideia de culpa do agente público, passando a demostrar culpa do serviço público. Deve-se demostrar somente a ocorrência do dano.
4.4. Risco integral
De acordo a teoria do risco integral, o estado é responsável em todas as circunstancia, não sendo permitida nenhuma causa excludente de sua responsabilidade. É uma forma extrema da teoria do risco administrativo, uma vez que gera obrigação à Administração de indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, mesmo que resultante de dolo ou culpa da vitima.
Sobre essa teoria, pondera Carlos Roberto Gonçalves14:
Uma das teorias que procuram justificar a responsabilidade objetiva é a teoria do risco. Para esta teoria, toda pessoa que exerce alguma atividade cria um risco de dano para terceiros. E deve ser obrigada a repará-lo, ainda que sua conduta seja isenta de culpa. A responsabilidade civil desloca-se da noção de culpa para a ideia de risco, ora encarada como “risco-proveito”, que se funda no princípio de que é reparável o dano causado a outrem em consequência de uma atividade realizada em benefício do responsável (ubi emolumentum, ibi onus, isto é, quem aufere os cômodos (lucros) deve suportar os incômodos ou riscos); ora mais genericamente como “risco criado”, a que se subordina todo aquele que, sem indagação de culpa, expuser alguém a suportá-lo, em razão de uma atividade perigosa; ora, ainda, como “risco profissional”, decorrente da atividade ou profissão do lesado, como ocorre nos acidentes de trabalho. (GONÇALVES, 2012, p. 479).
A ideia de culpa está inteiramente relacionada com a realidade de nexo de causalidade com o funcionamento do serviço público somado com o prejuízo sofrido pelo administrado, sendo desprendido que a atividade pública tenha ocorrido de forma regular ou irregular.
5. ESPÉCIES DA RESPONSABILIDADE CIVIL
As espécies de responsabilidade civil, segundo doutrina majoritária, são: quanto ao fato gerador, contratual ou extracontratual; e em relação ao seu fundamento, subjetiva ou objetiva. A seguir são tecidos breves comentários no sentido de elucidá-las.
5.1. Responsabilidade civil contratual
Nessa espécie, o descumprimento das cláusulas contratuais é o elemento caracterizador do dano. Há uma obrigação stricto sensu. Destarte, a inobservância dessas disposições pelo agente público, gera o dever de indenizar do Estado.
5.2. Responsabilidade civil extracontratual
No que concerne à responsabilidade civil extracontratual, seu fundamento está na preservação do dever jurídico lato sensu. Dessa forma, ao violar um preceito geral, o Estado deve indenizar a vítima.
Celso Antônio Bandeira de Mello15 assim discorre sobre o assunto em tela:
Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incube de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. (MELLO, 2000. p. 837).
5.3. Responsabilidade subjetiva
Entende-se por responsabilidade subjetiva da Administração a possibilidade de exigir do Estado a reparação de um dano, causado por um agente público no exercício de suas funções, desde que haja demonstração de culpa. A vítima tem que provar a ocorrência de um fato danoso, o prejuízo que esse fato lhe causou e o nexo de casualidade entre o fato e o dano.
Flávio Tartuce16 recorre ao nexo de causalidade para diferenciar a responsabilidade subjetiva da responsabilidade objetiva (essa última, analisada mais detalhadamente na sequência):
Na responsabilidade subjetiva o nexo de causalidade é formado pela culpa genérica ou lato sensu, que inclui o dolo e a culpa estrita (art. 1. 86. do CC). Na responsabilidade objetiva o nexo de causalidade é formado pela conduta, cumulada com a previsão legal de responsabilização sem culpa ou pela atividade de risco (art. 927, parágrafo único, do CC). (TARTUCE, 2016, p. 514).
5.4. Responsabilidade objetiva
Na espécie objetiva de responsabilidade, basta a demonstração que houve uma conduta estatal, e que esta conduta causou um dano e que exista um nexo causal entre os dois. Não deve se comprovar dolo ou culpa. Esse entendimento está de acordo com o artigo 37, § 6º da Constituição Federal, que assevera que o Estado e aqueles que atuarem em seu nome e causarem danos a outrem, serão responsabilizados, tendo o dever de indenizar os danos materiais e morais.
A responsabilidade objetiva também está expressa no parágrafo único do artigo 927 do Código Civil:
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186. e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
(BRASIL. Código Civil. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. 22ª Ed. São Paulo: Rideel, 2016).
Esse dever de responder caracteriza a responsabilidade extracontratual, que não decorre de um contrato anterior, mas de uma obrigação do Estado de reparar eventuais danos causados por atos praticados por seus agentes, no exercício de suas atribuições. Entretanto veremos mais adiante que o estado não responde por todo e qualquer dano que foi causado. Os fundamentos para essa responsabilidade são, por atos ilícitos que cometer e atos lícitos causadores de danos.
Por atos ilícitos, baseado no princípio da legalidade, administrar e aplicar a lei de oficio. Se não aplicar a lei gera a responsabilidade do estado. Por atos lícitos, princípio da distribuição igualitária dos ônus e encargos, mesmo que dentro da legalidade, se houver algum prejuízo ao particular será indenizado.