Sumário: Introdução. 2. Objectivos da política tributária. 3. Princípios que enformam o sistema tributário. 4. Evolução do Sistema Tributário Moçambicano. 4.1 Período antes da independência. 4.2. Período à data de Independência. 4.3. Período após a Independência. 4.3.1 Reforma Fiscal de 1978. 4.3.2 Reforma Fiscal de 1987 (PRE). 4.3.3 Reforma Fiscal de 2002. 5. Os Impostos no Sistema Tributário. 5.1 Imposto sobre os Rendimentos das Pessoas Colectivas (IRPC). 5.2. Imposto sobre os Rendimentos das Pessoas Singulares (IRPS). 5.3 O Imposto Sobre o Valor Acrescentado (IVA). 5.4 Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes (ISPC). 5.5 Os Direitos Aduaneiros (DA). 5.6 O Imposto sobre o Consumo Específico. 6. O papel da administração fiscal. 7. O Pagamento dos impostos e a cultura fiscal. 8. Desempenho da receita. 9. Impacto do Sistema Tributário. 9.1 Eficiência económica. 9.2 Equidade. 9.3 Eficiência administrativa. 10. O aumento da base tributária. 10.1 Investimento. 10.2 Emprego. 10.3 Poupança. 10.4 Consumo. 11. Os custos da cobrança. 12. Benefícios fiscais. 13. O problema da evasão e elisão fiscal. 14. Conclusão. Bibliografia. Legislação
Introdução
Os impostos cumprem uma importante função na nossa sociedade. Com os recursos arrecadados via tributação, o Estado consegue financiar-se e prover bens públicos à população. Saúde, educação e segurança pública são alguns dos exemplos que o Estado na senda do assistencialismo fornece gratuitamente à sociedade em troca do pagamento do imposto.
O alargamento da base tributária é o objectivo traçado pelo Governo com vista a diminuir a dependência da ajuda externa e obtenção de maiores receitas internas, bem assim para enfrentar os desafios da globalização em geral.
Sucede, porém, para um país com cerca de dez milhões de pessoas economicamente activas , das quais apenas dez por cento pagam impostos (pouco mais de um milhão), o grau de realização se afigura muito aquém do necessário para o equilíbrio das contas públicas. O Estado ainda está muito aquém de reunir os fundos suficientes para fazer face as despesas públicas, pelo que a contribuição de todos para o pagamento dos impostos seria de grande utilidade, podendo alargar de forma significativa a base tributária, factor que ajudaria no melhoramento do desempenho do Orçamento do Estado. Urge, pois, alargar a base tributária.
É assim que, com a presente apresentação, cujo tema é ”A Redução da Alíquota Fiscal como Condição para o Alargamento da Base Tributária” se vai discutir como captar mais recursos para o Estado assente na premissa ali colocada.
Em conformidade, pretendemos com a presente apresentação perceber os constrangimentos para o alargamento da base tributária e como uma variação na alíquota fiscal poderá ter impacto nos ganhos de receitas que o Estado pode haver.
Assim, e tendo em conta o seu âmbito, optou-se por fazer uma abordagem crítica sobre o trabalho que vem estruturado em cinco partes. Na primeira parte faz-se uma descrição sumária sobre os objectivos da política fiscal e os princípios que enformam o sistema tributário. Na segunda, faz-se uma descrição sobre a evolução tributária no país desde os primórdios até as grandes reformas de 1978, 1987 e 2002. A seguir, entra-se numa descrição sumária das seis principais categorias de impostos, nomeadamente: o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRPS), o IRPC, os Direitos Aduaneiros (DA), o Imposto sobre o Consumo Específco (ICE) e o Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes (ISPC). Para cada um destes impostos é feita uma comparação das respectivas alíquotas fiscais em vigor. Segue-se, na mesma secção, a análise do contributo potencial dos benefícios fiscais. No capítulo seguinte estuda-se o papel da administração fiscal e os custos da cobrança e, por fim, estuda-se o impacto do aumento da alíquota fiscal nas rubricas do investimento, do consumo, da poupança e do emprego. O último capítulo reporta-se a análise da elisão e evasão fiscal. Por fim as devidas conclusões e recomendações.
Por uma questão de metodologia expositiva, o trabalho é apresentado de modo contínuo observando a enumeração correspondente.
2. Objectivos da política tributária
Decorre do artigo 127.º, n.º 1 da CRM que o Sistema Fiscal Moçambicano é estruturado com vista a satisfazer as necessidades financeiras do Estado e das demais entidades públicas, realizar os objectivos da política económica do Estado e garantir uma justa repartição dos rendimentos e da riqueza.
Deste princípio fundamental advém o entendimento de que é pelas receitas públicas que o Estado realiza as necessidades públicas. A tributação tem assim como principal objectivo a operacionalização de um mecanismo que garanta uma eficaz colecta e redistribuição das receitas públicas em vista a promoção da justiça social. Eficaz porque deverá garantir a consecução das metas orçamentais no que diz respeito as receitas públicas e sua sustentabilidade ao longo do tempo, ao mesmo tempo o sistema proporcionará recursos para o melhoramento dos serviços públicos, sem sobrecarregar o sector privado e evitando alterações na pauta fiscal.
Concomitantemente, a recolha de receitas também possui funções extrafiscais, como a utilização para a distribuição da renda e diminuição da desigualdade entre pessoas e regiões. Serve também para a protecção da economia nacional, estímulo de actividades de produção e geração de empregos. Deve, em tese, ainda, regular ou restringir o consumo de produtos não essenciais, nocivos à saúde e de luxo. Pode estimular o desenvolvimento económico e social promovendo a educação e cultura, fortalecer a economia informal, facilitar a produção e muitos outros objectivos.
A criação, modificação e extinção de impostos segundo o princípio da legalidade (artigo 127.º, n.º 2 da CRM) devem garantir um sistema fiscal justo. A carga tributária imposta a cada agente deve estar de acordo com a sua capacidade de contribuição, isto é, o sistema deve conceder tratamento igual para situações iguais e desiguais para situações desiguais .
A doutrina maioritária considera que o sistema fiscal é considerado justo na base de dois critérios: equidade vertical (requer que os indivíduos com maior capacidade de pagamento suportem uma carga fiscal maior) e equidade horizontal (a distribuição da carga fiscal deve efectuar-se de modo a que indivíduos com igual capacidade suportem a carga), tudo no sentido de minimizar a evasão fiscal e estender a base tributária.
Ainda assim o sistema fiscal deverá ser simples, evitando complexidades administrativas e minimizando as diferenças arbitrárias na tributação, concorrendo deste modo para que o contribuinte se predisponha a pagar o tributo, pois sabe como o imposto foi calculado.Mais ainda, o sistema deve ser previsível, isto é, deve ser conhecido e ter por base uma legislação estável e transparente, sem excessiva carga tributária e ainda flexível para acomodar as mudanças necessárias.
Por fim a eficiência do sistema é aferida pela moderação das distorções do impacto dos impostos na decisão sobre poupança, investimento, produção, comércio, trabalho e consumo.
3. Princípios que enformam o sistema tributário
O artigo 100.º da CRM estabelece que “os impostos são criados ou alterados por lei, que os fixa segundo critérios de justiça social”, sendo esta uma referência do texto constitucional aos princípios da legalidade e da justiça social.
O texto constitucional é, a este respeito, complementado pela Lei ordinária, encontrando-se os princípios que regem a organização e o funcionamento do sistema tributário nacional e fixam as respectivas bases sistematizados em dois diplomas complementares, respectivamente:
- Lei nº 15/2002, de 26 de Junho – Lei de Bases do Sistema Tributário;
- Lei nº 2/2006, de 22 de Março – Lei Geral Tributária.
São princípios e conceitos básicos estabelecidos por estes dois diplomas:
Princípios Gerais:
- A tributação visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas e promove a justiça social, a igualdade de oportunidades e a necessária redistribuição da riqueza e do rendimento;
- A tributação respeita os princípios da generalidade, da igualdade, da legalidade, da não retroactividade, da justiça material e da eficiência e simplicidade do sistema tributário, não havendo lugar à cobrança de impostos que não tenham sido estabelecidos por lei;
- Estão sujeitos ao princípio da legalidade tributária a incidência, a taxa, os benefícios fiscais, as garantias e obrigações dos contribuintes e da administração tributária e o regime de infracções tributárias.
Princípio da Legalidade Tributária:
- As bases da política de impostos e o sistema fiscal são definidos por Lei, nos termos da Constituição;
- A Lei de Bases do Sistema Tributário determina a incidência, as taxas e os benefícios fiscais dos impostos nacionais, as garantias e as obrigações do sujeito passivo e da administração tributária, bem como os procedimentos básicos de liquidação e cobrança de impostos;
- A Lei das Finanças Autárquicas determina a incidência, as taxas e os benefícios fiscais dos impostos autárquicos;
- O exercício da justiça tributária é garantido através dos tribunais das jurisdições fiscal e aduaneira para tutela plena e efectiva de todos os direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria tributária.
4. Evolução do Sistema Tributário Moçambicano
4.1 Período antes da independência
Segundo Ibraimo Ibraimo , mesmo antes da chegada dos portugueses já existia o imposto em Moçambique que era essencialmente pago em forma de roupa, gado, escravos e outros bens. Mas uma das principais evidências da existência do imposto em Moçambique foi com o surgimento dos prazos da Zambézia, em que se utilizou o tributo tradicional pela primeira vez.
O Vale do Zambeze em meados do séc. XVII estava organizado politicamente e tradicionalmente por vários chefes em cada região. O governador do distrito era designado por mambo” que era assistido por um chefe local “mpfumu”, e pelo chefe das povoações. Uma das atribuições do “mpfumu” era de cobrar o imposto Dentro dos prazos, todos os habitantes estavam sujeitos ao pagamento de um imposto anual designado por “mussoco”, que era pago como forma de afirmar o poderio do mambo sobre a terra. O conteúdo, a taxa e o montante do “mussoco” atribuído a cada família não era fixo nem estabelecido, variava de prazo a prazo e de região para região.
Os camponeses, através do “mussoco”, renda em géneros, canalizavam parte dos seus excedentes agrícolas para a “elite” dos prazos, sendo, muitas das vezes, utilizados para alimentação. Com a penetração crescente do capitalismo colonial, o “mussoco” passou a ser cobrado em trabalho e, depois, em dinheiro, o que exprime uma mudança profunda nas relações sociais de produção.
Segundo Carlos Serra , o imposto de palhota foi introduzido ao abrigo do decreto de 9 de Julho de 1982 e cobrado à luz do Regulamento do Imposto de Palhota de 30 de Julho de 1892. Os proprietários das palhotas situadas no interior ficavam obrigados ao pagamento anual de 900 reis por palhota utilizada como habitação. Nos dois primeiros anos, o imposto de palhota podia ser cobrado em dinheiro ou género, mas em 1894 passou a ser obrigatoriamente recebido em dinheiro. Aquele que não cumprisse com esta obrigação era punido com trabalho forçado durante os dias necessários do valor do salário oficial local acrescentado 50 por cento no valor após a finalização do trabalho forçado.
Salienta-se que a administração directa durou até 1892, e era feita através dos agentes da autoridade, cuja função não era apenas de cobrar o “mussoco” mas, também de controlar os chefes locais.
Como forma de obter dinheiro para pagamento do imposto de palhota a maior parte dos homens moçambicanos residentes na zona sul do país emigravam para África do Sul para trabalhar nas minas, o que facilitava a cobrança.
Segundo Ibraimo Ibraimo, o fenómeno de emigração no sul do nosso país influenciou a política fiscal porque fez com que o Estado colonial encarasse duas questões que não lhe agradavam:
- Com a emigração, o número de trabalhadores para as Companhias reduziu;
- Os salários praticados na África do Sul eram substancialmente mais elevados que os da Companhias que operavam em Moçambique. Este facto anulava a política existente de elevar os impostos para obrigar os trabalhadores a permanecerem mais tempo nas suas terras.
Ao mesmo tempo, este fenómeno causava problemas no próprio orçamento do Estado colonial e na balança de pagamentos. Por um lado, necessitava de promover a emigração, de obter o imposto em libras - ouro, e por outro lado necessitava da mão-de-obra.
Após o imposto de palhota, a outra forma de tributação introduzida foi a tributação indirecta, que incidia sobre os bens de consumo produzidos pelos indígenas, como forma de os levar a concorrer para as despesas públicas.
E, nesse sentido, foram criados alguns impostos directos, nomeadamente:
- Impostos prediais – que incidiam sobre os prédios rústicos e urbanos situados na baixa da cidade, dentro do território das companhias;
- Tributação das actividades comerciais e industriais – que eram tributados por taxas variáveis, em função do valor das mercadorias importadas por cada contribuinte, a legislação e a cobrança deste imposto era feito com base nas declarações dos contribuintes;
- Contribuição de Juros – que consistia num imposto sobre o crédito e sobre a aplicação de capitais, com base numa taxa fixa;
- Sisa – que incidia sobre os actos de transmissão da propriedade de bens imóveis a título oneroso;
- Imposto sucessório – que incidia sobre os actos de transmissão de propriedade móvel a título gratuito.
4.2. Período à data de Independência
Segundo Ibraimo Ibraimo, na véspera da independência, o sistema tributário aplicado em Moçambique era basicamente o então vigente na Metrópole – resultante da reforma de 1959-1963 e da política de harmonização fiscal, enquadrado no programa de integração económica dentro do na época chamado espaço português.
Nessa época vigorava um sistema tributário moldado aos objectivos do Estado que estava dimensionado às necessidades orçamentais deste mesmo Estado. Para tal, estava organizado um sistema administrativo adequado e dotado de pessoal apropriado, convenientemente treinado. Era um sistema fiscal com uma legislação complexa e quase inacessível à grande maioria dos contribuintes, e não respeitava os princípios de justiça social , onde todos deviam pagar impostos independentemente da sua condição social e financeira.
O Estado Português em Moçambique tinha um orçamento que integrava as receitas por um lado e as despesas por outro lado. E, a tabela de despesas procurava responder às necessidades dos gastos do Estado na altura. Segundo ainda o mesmo autor, para fazer face as despesas, o Estado Português tinha uma tabela de receitas correntes alimentada em 82% pelas receitas fiscais. O conjunto das receitas destes impostos equilibrava o orçamento corrente do Estado Português em Moçambique.
De acordo ainda com Ibraimo Ibraimo, os impostos indirectos por exemplo como o imposto de consumo e direitos aduaneiros, tinham algumas taxas proteccionistas para a importação de produtos que aparentemente eram supérfluos e taxas mais pesadas para outros produtos considerados essenciais para consumo da população, mas que beneficiavam se de taxas aduaneiras preferenciais, quando importadas de certos países.
Pode-se, em suma, caracterizar o sistema fiscal à data da independência como:
- Um sistema concebido e dimensionado de acordo com a política do Estado e suficiente para fazer face à correspondente tabela de despesas.
- O nível de receitas era suficiente para fazer face às despesas de funcionamento do seu aparelho administrativo.
- O conjunto de pequenas taxas e impostos de nível local ou regional cujas características e fim a que as receitas se destinavam - despesas das instituições locais e autónomas - estavam em perfeita consonância com a forma de organização administrativa e eram dotados de processos orçamentais que permitiam estipular as cobranças.
Ibraimo Ibraimo menciona que os principais impostos vigentes nessa altura eram:
- Contribuição Industrial – que incidia sobre os lucros das actividades industriais e comerciais;
- Contribuição Predial Urbana – que incidia sobre o lucro das explorações agrícolas, silvícolas, pecuárias, ficando sujeitas todas as pessoas singulares ou colectivas nacionais ou não, desde que se desenvolvessem actividades em terrenos, prédios ou concessões no território nacional;
- Imposto Profissional – que incidia sobre os rendimentos de trabalho, e este por sua vez eram sujeitos a imposto quando auferidos por pessoas singulares, nacionais ou estrangeiras, que em Moçambique exerciam qualquer actividade por conta de outrem ou por conta própria;
- Imposto sobre aplicação de capitais – que incidia sobre os rendimentos provenientes da simples aplicação de capitais;
- Imposto Complementar – que incidia sobre o rendimento global das pessoas singulares e colectivas.
4.3. Período após a Independência
Após a independência ocorreram várias reformas no sistema fiscal:
a) Reforma Fiscal de 1978
Segundo Ibraimo Ibraimo, com a independência nacional verifica-se uma imediata inadequação do sistema tributário por um lado e a debilidade da máquina de administração fiscal, por outro.
Esta situação foi originada pela queda de produção industrial pois as unidades económicas de cujos lucros dependiam do êxito da contribuição industrial foram abandonadas pelos seus proprietários e algumas sofreram sabotagem. O facto associado à debilidade verificada na administração e o dealbar da guerra de desestabilização originou a quebra da matéria colectável e consequente ineficácia da contribuição industrial.
A Assembleia Popular adoptou então a Resolução 5/77, de 1 de Setembro. Com este instrumento definiram-se os princípios fundamentais a observar no sistema tributário, que consagrando o modelo de economia de planificação, pretendia a par do PPI acabar com o subdesenvolvimento em dez anos, e iniciar um novo período da economia moçambicana em geral, e da tributação, em particular.
A nova política fiscal visava os seguintes objectivos: primeiro, simplificar o processo de captação do rendimento das empresas, através da retenção antecipada deste no processo de circulação de mercadorias e prestação de serviços; segundo, transformar os impostos de contribuição industrial e complementar em simples impostos correctivos; terceiro, fundir os diversos impostos parcelares sobre o rendimento do trabalho em um apenas, criando-se uma tributação progressiva, de acordo com as normas constitucionais; quarto, agravar a carga fiscal sobre os lucros das empresas ; e, finalmente, simplificar a legislação fiscal em vigor.
O sistema não permitia a captação dos excedentes financeiros gerados pelos agentes económicos, tal situação fazia com que do lado da procura aumentasse cada vez mais o dinheiro disponível e, do lado da oferta, os preços reais não correspondiam ao valor ofertado, daí que gradualmente começam a surgir os mercados paralelos.
b) Reforma Fiscal de 1987 (PRE)
Em princípios de 1987 foi lançado o Programa de Reabilitação Económica (PRE), destinado a corrigir os desequilíbrios da economia nacional. Este programa consistia na reabilitação da economia através de uma série de acções nas áreas de formação de preços, de taxas de câmbio, de política fiscal e outras estruturais e administrativas visando melhorar a eficiência dos agentes económicos, aumentar o abastecimento e a produção, ajudar a restabelecer o equilíbrio financeiro.
Dentre estas acções pretendiam-se algumas alterações à legislação fiscal.
Revogou-se então a Resolução 5/77 pela Lei 3/87, de 19 de Janeiro, que passou a fixar os novos princípios em que o Sistema Tributário Moçambicano devia assentar, com o objectivo de aumentar a elasticidade das receitas em relação ao crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e alargar a base tributária.
O sistema tributário definido na Lei 3/87, de 19 de Janeiro, integrava impostos directos e indirectos.
A tributação directa dos rendimentos era feita com base no seguinte sistema de impostos:
- Contribuição Industrial, incidente sobre os lucros da actividade comercial e industrial;
- Imposto sobre o Rendimento do Trabalho – Secção A, incidente sobre as remunerações do trabalho;
- Imposto sobre o Rendimento do Trabalho – Secção B, incidente sobre o valor da produção das cooperativas de produção e das explorações individuais agrícolas, silvícolas ou pecuárias de pequena dimensão;
- Imposto Complementar, incidente sobre o rendimento global de pessoas singulares e sobre os rendimentos de capital;
- Contribuição Predial, incidente sobre os rendimentos prediais.
A tributação indirecta, que integrava os impostos sobre as despesas, com base no seguinte sistema de impostos:
- Imposto sobre valor acrescentado, que incidia sobre o valor das transmissões de bens e prestações de serviços realizados no País;
- Imposto sobre Consumos Específicos, que tributava, de forma selectiva, o consumo de determinados bens;
- Imposto especial sobre combustíveis, que incidia sobre qualquer combustível comercializado no território nacional.
A Lei 3/87, de 19 de Janeiro, preocupou-se ainda com os objectivos de justiça social e com objectivos tributários não financeiros, nomeadamente o de redistribuição do rendimento nacional, de orientação dos consumos, de personalização dos impostos e da progressividade na tributação dos rendimentos não provenientes do trabalho, continuando estes a ser tratados de forma privilegiada e diferenciada.
A liberalização da economia introduzida pelo PRE permitiu uma dinamização da actividade produtiva e a economia voltou a crescer, chegando o PIB a atingir 15% em 1987 . Como consequência do aumento da actividade económica e da melhoria da eficácia do sistema fiscal, no mesmo ano o volume de receitas fiscais aumentou para mais do dobro em relação ao ano anterior.
c) Reforma Fiscal de 2002
Em 26 de Junho a Assembleia da República aprovou a Lei n.º 15/2002 em substituição da Lei n.º 3/87. Esta reforma fiscal iniciou com a introdução do IVA em 1998 e a alteração do Imposto de Consumo em Imposto de Consumo Especifico, e fixava como objectivos:
- O alargamento da base tributária;
- A redução da carga fiscal no conjunto da tributação directa;
- O aumento no nível de receitas fiscais;
- A simplificação de procedimentos;
- A modernização do sistema de impostos; e
- A racionalização do sistema de benefícios fiscais.