1. INTRODUÇÃO
O ICMS Ecológico é uma política pública que vem sendo utilizada por vários Estados no intuito de atenderem à preservação ambiental, um dos objetivos do Estado Brasileiro, que deve pretender alcançar a conciliação entre crescimento econômico e preservação do meio ambiente.
Dentre os Estados que adotaram o ICMS Ecológico, o Estado do Amapá especificamente chama a atenção por sua realidade especifica, de ter copiado a legislação de Minas Gerais que também versa sobre ICMS Ecológico. Entretanto, este trabalho não se debruça às diferenças de realidades entre os Estados e sim na análise de dois critérios adotados pela lei estadual Nº 322/1996 do Amapá, os critérios “meio ambiente” e “área cultivada”.
Esse trabalho dedicou-se a compreender se o critério “área cultivada” é adequado com a finalidade de compensação pela preservação ambiental da política do ICMS Verde.
Assim, é importante conhecer as peculiaridades da implementação do ICMS Ecológico pelo Estado do Amapá, de forma a entender o funcionamento dos critérios adotados tendo em vista a realidade amapaense.
Na sistemática das transferências intergovernamentais, previstas na Constituição Federal, percebe-se a possibilidade de implementação pelos Estados de lei especifica que verse sobre a distribuição de receitas oriundas da arrecadação do tributo ICMS aos municípios.
Diante dessa possibilidade conferida pelo constituinte originário, o Estado do Paraná, implementou em 1992, a política pública do ICMS Ecológico, que estipulou critério de repasses ecológicos para a transferência intergovernamental de ICMS que é devido dos Estados aos Municípios prevista no artigo 158, da Constituição Federal.
Diante do exposto, a partir do levantamento legislativo e bibliográfico será abordado a discussão da efetividade do ICMS Ecológico no Estado do Amapá.
2. O ICMS ECOLÓGICO
O ICMS Ecológico surge a partir da possibilidade constitucional prevista no art.158 da Constituição que estabelece que dos 25% da distribuição da receita de ICMS pertencentes aos municípios, até um quarto dessa receita será repassado conforme o que dispuser lei estadual. Nesse sentido, Oliveira (2014) aduz que o ICMS Ecológico é uma política orçamentária que age na parcela de receita do Imposto sobre Circulação de mercadorias e serviços (ICMS) redistribuída pelo Estado aos munícipios, a partir de critérios definidos em Legislação Estadual.
Esses critérios de repasse orçamentário aos municípios implementados pela política do ICMS ecológico, quando surgiu tinha um aspecto primordialmente ambiental, razão pela qual a referida política pública possui a palavra “ecológico” em sua nomenclatura. Entretanto, como a Constituição não faz referência à obrigatoriedade do critério ambiental na lei estadual a que se refere o inciso II, do artigo 158 da Constituição, os critérios podem se adequar a realidade de cada estado.
João (2004) preleciona que o termo ICMS Ecológico é usado para referenciar qualquer critério ou critérios de rateio de ICMS relacionado com a manutenção da qualidade ambiental. Tais critérios, embasados na geração de benefícios difusos, determinam “quanto” cada município deve receber na repartição dos recursos financeiros arrecadados.
O ICMS Ecológico inicialmente surgiu como um critério de compensação a fim de reparar uma externalidade negativa. E conforme Tupiassu (2006), esse intuito compensatório logo foi substituído por uma franca consequência incrementadora, tendo em vista que um número crescente de municípios passou a implementar políticas públicas ambientais, almejando receber uma parte dos valores distribuídos segundo tais critérios.
Por isso, atualmente, pode-se dizer que o ICMS Ecológico não possui apenas uma função compensatória, possui duas funções primordiais, quais sejam: função compensatória e função incentivadora.
A função compensatória de tal política visa beneficiar os municípios que sofrem limitações de exploração econômica devido à existência de áreas com restrições de uso em seus territórios. Para Oliveira (2014) isso se justifica em razão dessas restrições implicarem em uma redução na possibilidade de exploração de atividades econômicas naqueles espaços, como comércio, indústria e serviços, que em última análise acabam por interferir inclusive no repasse de ICMS, especificamente no que toca ao critério valor adicionado.
A função incentivadora atua como um estimulo à adoção de comportamentos socioambientais aos municípios, ou seja, é um impulso para os municípios criarem ou ampliarem áreas de conservação ou atender a outros critérios relevantes para a repartição do ICMS que tenham sido definidos pelos Estados em suas legislações atinentes ao ICMS Ecológico.
Portanto, o ICMS Ecológico pretende alcançar dois objetivos: o de compensar os municípios com áreas protegidas, já que estão impedidos de utilizá-las para atividades econômicas convencionais e o objetivo de estimulo à conservação do meio ambiente e desenvolvimento sustentável dos municípios.
3 O ICMS ECOLÓGICO NO ESTADO DO AMAPÁ
O ICMS Ecológico foi implementado no Estado do Amapá pela lei estadual nº 322, de 1996 e até hoje não foi regulamentada pelo Poder Executivo Estadual, apesar do artigo 5º da lei determinar a realização dessa regulamentação no prazo de 90 (noventa) dias. De acordo com Mendes (2009), essa falta de regulamentação implica em uma não pormenorização da execução da Lei, em especial para os servidores públicos envolvidos no cálculo dos índices a serem aplicados para o estabelecimento da cota parte de cada município.
A adoção do ICMS Ecológico no Estado do Amapá justificou-se pelo fato do Amapá possuir mais da metade de sua área ocupada por Áreas de Conservação[1], o que demonstra o potencial vocacional do Amapá para a conservação ambiental.
Nesse sentido, Mendes (2007) aponta que o Estado pretendeu atingir dois objetivos com a implementação de tal política. O primeiro dos objetivos é compensar os municípios com áreas protegidas, já que estão impedidos de utilizá-las para atividades econômicas convencionais. O segundo é estimular a conservação ambiental e o desenvolvimento sustentável dos municípios, por intermédio de criação de unidades de conservação (UC) municipais, manutenção de UC federais e estaduais, promoção do equilíbrio ecológico, equidade social e desenvolvimento econômico.
A lei amapaense estipulou 10 (dez) critérios de repasse orçamentário. Note-se que esses critérios foram copiados da legislação mineira, que também versa sobre ICMS Ecológico, conhecida como Lei Robin Hood.
Os critérios de distribuição das receitas tributárias do ICMS recebida pelo Estado do Amapá na forma do inciso II, do art. 158, da Constituição Federal, fixados pela lei 322/1996 são: I – Área Geográfica; II – População; III – População dos 3 (três) municípios mais populosos; IV – Educação; V- área Cultivada; VI – Patrimônio Cultural; VII – Meio Ambiente; VIII- Gastos com saúde; IX – Receita Própria; X – Cota Mínima. Entretanto, o presente trabalho objetiva tão somente o estudo dos critérios “meio ambiente” e “cultivada”.
Dos dez critérios estabelecidos, nota-se que apenas o critério meio ambiente é um critério totalmente ambiental, enquanto que o critério área cultivada não possui vinculação socioambiental, uma vez que, como será visto, favorece queimadas e desmatamento.
4. O CRITÉRIO MEIO AMBIENTE
O critério meio ambiente fixado pelo artigo 2º, parágrafo 7º observa que os recursos serão distribuídos com base no Índice de Conservação do Município, calculado de acordo com o Anexo IV desta Lei, considerando-se as unidades de conservação estaduais, federais e particulares, bem como as unidades municipais que venham a ser cadastrados, observados os parâmetros e os procedimentos definidos pelo órgão ambiental estadual. Prevê que a Secretaria de Estado de Meio Ambiente fará publicar, até o dia 30 de abril de cada ano os dados apurados relativamente ao ano civil imediatamente anterior, com a relação de Municípios habilitados.
De forma clara, o Inciso I, do parágrafo 7º da lei nº322/1996 define que o critério ambiental se baseia em unidades de conservação, definidas na lei nº 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Nota-se que nessa lei não há categorias de terras indígenas e áreas de proteção especial, destacando-se, por oportuno um possível descompasso entre o critério definido e realidade e necessidades do Estado, uma vez que o Estado do Amapá possui 5 (cinco) terras indígenas[2].
De acordo com o Atlas Unidades de Conservação (2008), O Amapá possui 19 (dezenove) unidades de conservação, das quais 12 (doze) estão sob jurisdição federal, cinco sob jurisdição estadual e duas sob jurisdição municipal, que foram criadas no ano de 2007.
O Total de área de unidades de conservação no estado do Amapá, somadas as unidades de conservação sob jurisdição federal estadual e municipal corresponde ao valor de 8.847.135,56 hectares, ou seja, 61,60% do território do estado do Amapá, o que só ratifica a vocação ambiental do Estado para ter incluído o critério unidade de conservação como critério ambiental na lei de ICMS Ecológico do estado.
Chama-se a atenção ao fato de que 39.58% do território do Amapá é ocupado por unidades de conservação federais, 22,06% do território é ocupado por unidades de conservação estadual e apenas 0,49% do território é ocupado por unidades de conservação municipais.
Aqui questiona-se a eficácia de estimulo de criação de unidades de conservação da lei do ICMS Ecológico no estado do Amapá, pois, a maior parte das unidades de conservação no Amapá não são de jurisdição municipal.
5. O CRITÉRIO ÁREA CULTIVADA
O critério área cultivada foi fixado na lei nº322, de 1996, pelo artigo 2º, parágrafo 5º, e considera a relação percentual entre a área cultivada do Município e a área cultivada do Estado, cujos dados publicados pela Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, até o dia 30 de abril de cada ano, com base em dados fornecidos pelo IBGE.
A lei amapaense fixou a porcentagem 1,4 pontos percentuais como critério de repasse para o critério área cultivada. Chama-se aqui a atenção ao fato de que 1,4% também é o mesmo critério utilizado para o critério ambiental.
A sistemática de repasse da área cultivada como contido na legislação amapaense, leva em conta a relação percentual entre a área cultivada do município e a área cultivada do Estado. O referido critério favorece a produção agrícola, o que, se analisarmos é contraponto à preservação ambiental porque envolve queimadas e desmatamentos.
O desmatamento na Amazônia brasileira tem como principais causas diretas a pecuária a agricultura de larga escala e a agricultura de corte e queima. Rivero et al (2009) apontam que no Brasil, a maioria dos estudos já tem demonstrado que o desmatamento tem sido causado pela conversão de floresta, principalmente para pecuária, agricultura de corte e queima ou associada à exploração madeireira.
Geist e Lambin (2001 e 2002) realizaram estudos sobre as causas do desmatamento e apontam que as causas próximas do desmatamento estão associadas com os usos do solo, o que afeta de forma direta o ambiente e a cobertura vegetal. Os referidos autores apontam a expansão das pastagens e áreas agrícolas, a extração de madeira e a expansão da infraestrutura como sendo causas diretas do desmatamento.
Rivero et al (2009) indicam que essas causas mais profundas do processo de desmatamento estão associadas com o crescimento dos mercados para os produtos que produzem a mudança de uso do solo, com a urbanização e com o crescimento populacional, com fatores estruturais, culturais e, finalmente, com políticas governamentais.
Essas mudanças ocasionadas no solo são dirigidas por processos econômicos que as sustentam. De tal monta, o cultivo da área nos territórios dos municípios do Estado do Amapá, enquanto critério instituído pela lei do ICMS Ecológico sustenta essas mudanças.
Essa lógica de repasse orçamentário na lei do ICMS Ecológico do Estado do Amapá de considerar a área cultivada como critério de repasse, acaba incentivando os municípios a produzirem cada vez mais em seus territórios e uma das formas de produção mais comuns, a agricultura, utiliza-se do processo de queimada para limpeza da área de cultivo.
Observa-se que além de limpeza da área, os agricultores objetivam com a queimada, renovar a pastagem ou facilitar a colheita de produtos agrícolas. Entretanto tal prática prejudicam bastante o equilíbrio ambiental, ao interferir na qualidade do ar, por exemplo. Apesar de trazer alguns benefícios ao produtor, a prática das queimadas, dentro da lógica do cultivo da área, acarreta prejuízos a biodiversidade e à dinâmica dos ecossistemas, impactando de maneira significativa os processos de mudanças climáticas na terra e do aquecimento global.
O § 5º, da lei nº 322/96 que instituiu o critério de área cultivada, não poderia fazer parte dos critérios de uma lei, cuja finalidade é a compensação ou estimulação de comportamentos ecológicos.
O incentivo à agricultura na Amazônia, e em especial no Amapá, cria uma pressão contra as áreas de floresta, que em sua grande maioria encontram-se protegidas por unidades de conservação, gerando desmatamento, e consequentemente aumentando a emissão de gases, que ocorre com as queimadas para a limpeza do terreno, entre eles o CO². (Mendes, 2009).
Dos dez critérios adotados pela lei amapaense, o critério “área cultivada” pode ser considerado um critério que cria uma pressão antrópica em face das unidades de conservação, que são consideradas pelo critério “meio ambiente”. Em face dessa pressão antrópica em face das UCs é que há de se falar em uma inadequação do critério área cultivada com a finalidade do ICMS Ecológico.
O critério meio ambiente é o único critério totalmente ambiental adotado pela lei Nº 322/1996 e possui viés compensador, como já visto nesse trabalho, e o índice adotado para repasse com base nesse critério é de 1,4%. E aqui percebemos claramente a dicotomia, o possível conflito desse critério com o critério área cultivada, pois, o índice de repasse com base no critério de área cultivada também é de 1,4%.
O município que implementa unidades de conservação e recebe repasse de orçamento com base nesse critério não pode receber pelo critério área cultivada, uma vez que a preservação das UCs, é requisito para o recebimento do valor fixado pela lei nº 322/1996. O repasse de orçamento com base no critério ambiental é justamente uma forma do Estado compensar o município que se vê impossibilitado de produzir no território em face de manter a preservação do meio ambiente, por meio das unidades de conservação.
A fixação dos mesmos índices de repasse nos dois critérios referidos anteriormente não priorizam o estimulo a preservação ambiental, uma vez que aquele município que cultivar área também receberá o valor pelo mesmo índice de 1,4%. Então, o município amapaense receberá repasse do ICMS se adotar ou o critério ambiental ou o critério de área cultivada, nunca os dois, assim como também há a possibilidade de o município não receber repasse se não implementar nenhum dos dois critérios.
Apesar de a lei Nº 322/96 estipular o mesmo índice de repasse para ambos critérios, pela lógica presente na legislação, os municípios são estimulados a preferir adotar o critério área cultivada do que o critério meio ambiente.
É importante notar que os municípios que mais produzem tendem ainda a serem favorecidos pelo recebimento de VAF (valor adicionado fiscal) decorrente das prováveis operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas em seus territórios no valor de 75% previsto no artigo 158, parágrafo único, I.
Esses mesmos municípios além de receberem repasse orçamentário em função do VAF, ainda irão receber para produzir em seus territórios por conta do critério área cultivada, de acordo com a lei do ICMS Ecológico.
O critério área cultivada ao contrário do critério ambiental, tem um viés incentivador, visto que os municípios se sentem impulsionados para implementar áreas cultivadas em seus territórios, pois de tal forma, irão receber o valor do VAF e do critério área cultivada.
Ou seja, os municípios que implementam área cultivada, recebem duas vezes pela produção na área, enquanto aquele município que conserva o meio ambiente por meio das unidades de conservação recebe tão somente pelo ICMS Ecológico. O que nos parece lógico, portanto, é que os municípios prefiram incentivar o aumento da área cultivada do que a de unidades de conservação. De tal forma, dentro da lógica amapaense de ICMS Ecológico há um maior incentivo à produção do que a conservação do meio-ambiente.