ATO ADMINISTRATIVO
A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos que recebem a denominação especial de atos administrativos. Tais atos, seja por sua natureza, por seu conteúdo ou forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judiciário (decisões judiciais), quando desempenham suas atribuições específicas de legislação e de jurisdição.
Assim sendo, temos, na atividade pública geral, três categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos.
Fundamentalmente, ato administrativo poderia ser conceituado tal qual o ato jurídico, todavia diferencia-se por conta de sua finalidade pública.
1. ORIGEM DA EXPRESSÃO
A origem exata do termo ato administrativo não é conhecida ao certo, todavia sabe-se que a primeira menção em um texto legal de Atos da Administração Pública se deu na França com a Lei de 16/24-8-1790, que aliada a Lei de 3-9-1795 mais tarde deram origem ao contencioso administrativo, que excluía da apreciação judicial uma lista de atos da Administração. No campo doutrinário o ato administrativo foi primeiramente mencionado no Repertório Merlin de Jurisprudência, em 1812 que definia o ato administrativo como "ordenança ou decisão de autoridade administrativa, que tenha relação com a sua função"
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro
"a noção de ato administrativo só começou a ter sentido a partir do momento em que se tornou nítida a separação de funções, subordinando-se cada urna delas a regime jurídico próprio. [...] só existe nos países em que se reconhece a existência de um regime jurídico-administrativo, a que se sujeita a Administração Pública, diverso do regime de direito privado. Onde não se adota esse regime, corno nos sistemas da common law, a noção de ato administrativo, tal corno a conhecemos, não é aceita.
2. ATO ADMINISTRATIVO E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Antes de mais nada, convém salientar que ato administrativo não se confunde com um mero ato da administração pública, uma vez que a Administração Pública pratica atos que não são considerados atos administrativos.
Há dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da Administração. A corrente minoritária defendida por Maria Sylvia Zanella di Pietro, considera que os atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos administrativos; Já a corrente majoritária adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diogenes Gasparini, José dos Santos Carvalho Filho e outros, considera que atos da Administração são atos jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de atos administrativos, como os atos legislativos expedidos no exercício de função atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal, os atos regidos pelo direito privado e os atos meramente materiais
Os atos administrativos não são conceituados pela legislação brasileira, ficando então a cargo dos doutrinadores apresentarem sua definição.
3. CONCEITOS DOUTRINÁRIOS
Dito isto, podemos conceituar ato administrativo, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello como:
"declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como por exemplo um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimente, e sujeita a controle de legitimidade por orgão jurisdicional."
Para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é:
“toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria."
Maria Sylvia Zanella di Pietro o conceitua como sendo
“declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
José dos Santos Carvalho Filho entende o ato como sendo:
“a exteriorização da vontade dos agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nesse condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público”
Alexandre Mazza define ato administrativo como
"toda manifestação expedida no exercício da função administrativa, com caráter infralegal, consistente na emissão de comandos complementares à lei, com a finalidade de produzir efeitos jurídicos".
José Cretella Júnior assim define o ato administrativo:
"a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações j urídicas subjetivas, em matéria administrativa".
4. CARACTERÍSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO
Diante dos conceitos doutrinários apresentados, podemos depreender algumas características fundamentais:
1) provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais;
2) é exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do direito público;
3) trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz efeitos de direito, como sejam: certificar, criar, extinguir, transferir, declarar ou de qualquer modo modificar direitos ou obrigações.
4) sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não apresentar caráter de definitividade perante o Direito.
5) consiste em providências jurídicas complementares da lei ou excepcionalmente da própria Constituição, sendo aí estritamente vinculadas, a título de dar-lhes cumprimento.
O ato administrativo nem sempre constitui declaração “de vontade”, tanto que são comuns os casos máquinas programadas para expedir ordens em nome da Administração, é o caso por exemplo dos comandos emitidos pelo semáforo que são verdadeiros atos administrativos que não decorrem de qualquer manifestação imediata de vontade.
Outro ponto a se destacar do conceito consiste na referência ao ato administrativo como aquele praticado no exercício da função administrativa. Deste modo há a possibilidade de tais atos serem expedidos por qualquer pessoa encarregada de executar tarefas da Administração, ainda que não esteja ligada à estrutura do Poder Executivo.
Poder Judiciário, Poder Legislativo, Ministério Público e particulares delegatários de função administrativa, como concessionários e permissionários, também podem praticar atos administrativos; ou seja, é considerado ato administrativo aquele praticado por entidade de direito privado no exercício de função delegada do Poder Público e em razão dela”
Outra característica jurídica do ato administrativo é a sua necessária subordinação aos dispositivos legais. Nas palavras de Alexandre Mazza:
"Como a lei representa, na lógica do Estado de Direito, manifestação legítima da vontade do povo, a submissão da Administração Pública à lei reafirma a sujeição dos órgãos e agentes públicos à soberania popular. Ao ato administrativo é reservado o papel secundário de realizar a aplicação da lei no caso concreto;
Destaque-se também que além de a Administração não poder atuar contra legem (contrariando a lei) ou praeter legem (fora da lei), deve agir secundum legem (conforme a lei). Deste modo o ato administrativo só pode tratar de matéria previamente disciplinada em lei, não podendo haver decreto disciplinando matéria nova, tampouco inovando em temas já legislados;
O ato administrativo é praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e declarar direitos. O que o diferencia dos demais atos jurídicos é que tais efeitos estão latentes na lei, e o ato administrativo apenas desencadeiam a eficácia legal em relação a determinada pessoa, ao contrário de outras categorias de atos jurídicos que criam, por força própria, as consequências jurídicas decorrentes de sua prática.
5. PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA
Como todo ato jurídico, o ato administrativo está sujeito a três planos lógicos distintos: Perfeição ou Existência, Validade e Eficácia.
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello o ato administrativo:
"é perfeito quando esgotadas todas as fases necessárias à sua produção. Portanto, ato perfeito é o que completou o ciclo necessário à sua formação. [...] é válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. [...] é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade."
Perfeição diz respeito à situação do ato cujo processo de formação já está concluído. Validade, por sua vez, trata da adequação dos atos às exigências normativas. Por fim, eficácia é a situação de disponibilidade para produção dos efeitos típicos, próprios do ato.
Os atos administrativos combinam esses aspectos, podendo ser, como explica Celso Antônio Bandeira de Mello:
a) perfeito, válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajustado as exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos;
b) perfeito, inválido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se achar conformado as exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;
c) perfeito, válido e ineficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para a eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora;
d) perfeito, inválido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se em desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir, por se encontrarem na dependência de algum acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos (condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro orgão).
Ressalta-se que, sendo imperfeito o ato, não se falará em validade e eficácia.
5.1 PERFEIÇÃO OU EXISTÊNCIA
O primeiro plano lógico ao qual se submete o ato administrativo é o da perfeição ou existência.
O plano de existência do ato administrativo consiste no cumprimento do ciclo de formação deste ato, ou seja, ato perfeito é aquele que já completou o seu ciclo necessário de formação, já percorreu todas as fases necessárias para sua constituição. A perfeição do ato não leva em consideração a sua validade, mas sim apenas as fases de produção.
Neste plano verifica-se se o ato administrativo cumpriu o seu ciclo jurídico de formação, ou seja, se o ato está revestido dos elementos e pressupostos necessários para que possa ser considerado como tal.
Convém salientar que a perfeição do ato não diz respeito à sua existência fática, mas sim à sua existência jurídica. Deste modo, um ato pode materialmente ser praticado (existência fática), mas ser inexistente juridicamente por não atender a um ou mais requisitos necessários à sua formação. Outro ponto interessante é que a existência do ato deve ser analisada à luz de determinado ramo do direito, pois pode um ato ser imperfeito para um ramo e perfeito para outro.
Pode-se considerar que o ato administrativo possui dois elementos de existência (conteúdo e forma ou exteriorização do conteúdo) e dois pressupostos (objeto e referibilidade à função administrativa).
5.2 VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO
A Validade do ato, por sua vez leva em consideração a sua conformidade com a lei. Assim sendo, ato válido é aquele que não viola o ordenamento jurídico. Do contrário, será ato inválido.
O plano de validade do ato administrativo pressupõe que o ato seja perfeito, não se falando em ato válido ou inválido antes do integral cumprimento do seu ciclo de formação.
Uma vez comprovada a existência do ato administrativo, passa-se a análise da sua conformidade com os requisitos fixados no ordenamento, a qual determinará a sua validade ou não.
A doutrina diverge quanto à denominação e a quantidade de requisitos necessários à validade do ato administrativo. Há, basicamente, dois posicionamentos preponderantes:
- A visão tradicional, encabeçada por Hely Lopes Meirelles, que tomando por base o artigo 2˚ da Lei 4717/65 (Lei da Ação Popular), divide o ato administrativo em 5 requisitos: competência, objeto, forma, motivo e finalidade.
- A visão moderna, desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello que entende serem 6 os pressupostos de validade do ato administrativo, quais sejam: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização.
5.3 EFICÁCIA DO ATO ADMINISTRATIVO
A Eficácia diz respeito à aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos, é a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para que este possa produzir seus efeitos específicos.
Ato eficaz é o que produz ou tem condição de produzir efeitos. É o ato que se encontra apto para produção de efeitos. Vale ressaltar que a eficácia do ato administrativo ocorre a partir da publicação do respectivo ato na imprensa oficial.
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo. É o caso, por exemplo da existência de vício, como a inexistência jurídica do ato administrativo.
Outras circunstâncias dizem respeito à existência de condição suspensiva, condição resolutiva, termo inicial e termo final.
6. JURISPRUDIÊNCIAS
APELAÇÃO CÍVEL. CONCURSO PÚBLICO. SECRETARIA DA SAÚDE DO ESTADO. CARGO DE RELAÇÕES PÚBLICAS. EDITAL 01/2006. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DEVE OBSERVAR AS DISPOSIÇÕES DO EDITAL. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO. ATO DE NOMEAÇÃO DESACOMPANHADO DA EXPRESSA INDICAÇÃO QUANTO AO LOCAL DE APRESENTAÇÃO. INOBSERVÂNCIA DOS ITENS 11.4 E 11.5, DO EDITAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E PUBLICIDADE. INEFICÁCIA DO ATO ADMINISTRATIVO. Negaram provimento ao apelo. Unânime. (Apelação Cível Nº 70042993279, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alexandre Mussoi Moreira, Julgado...
(TJ-RS - AC: 70042993279 RS , Relator: Alexandre Mussoi Moreira, Data de Julgamento: 26/09/2012, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 08/10/2012)
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SENTENÇA APÓCRIFA. ATO JURÍDICO INEXISTENTE. CONVALIDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. NULIDADE DO ATO JUDICIAL. PRELIMINAR SUSCITADA DE OFÍCIO. RECURSOS PREJUDICADOS. 1. A SENTENÇA NÃO ASSINADA PELO MAGISTRADO É ATO JURIDICAMENTE INEXISTENTE E, COMO TAL, SEM APTIDÃO PARA PRODUZIR EFEITOS JURÍDICOS. 2. O ATO INEXISTENTE NÃO É PASSÍVEL DE CONVALIDAÇÃO, RAZÃO PELA QUAL SE IMPÕE DECRETAR, DE OFÍCIO, A NULIDADE DA SENTENÇA E DE TODOS OS ATOS PRATICADOS POSTERIORMENTE A ELA. 3- RECURSOS PREJUDICADOS. SENTENÇA NULA.
(TJ-DF - APC: 20120111808198 DF 0049716-07.2012.8.07.0001, Relator: GISLENE PINHEIRO, Data de Julgamento: 07/08/2013, 5ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 14/08/2013 . Pág.: 139)
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EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TEMPESTIVIDADE. LICITAÇÃO. JULGAMENTO. NULIDADE. CONTRATO ADMINISTRATIVO. 1. É de ser conhecido recurso de apelação, cuja tempestividade é comprovada em sede de embargos de declaração. 2. É nulo o ato administrativo que julga vencedora de certame empresa que apresentou documento de habilitação falso no processo de licitação. Tal nulidade induz a do contrato dele decorrente. Art. 49, § 2º, da Lei n.º 8.666/1993. Embargos acolhidos. Apelação provida em parte. (Embargos de Declaração Nº 70057301038, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 14/11/2013)
(TJ-RS - ED: 70057301038 RS , Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Data de Julgamento: 14/11/2013, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 20/11/2013)
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O ato administrativo cumpre um papel importante de controle sobre as atividades da Administração pública, haja visto esta realizar sua função por meio deles.
Os atos administrativos se fazem presentes em praticamente todos os atos praticados pela Administração Pública e em todas as áreas de atuação administrativa, desde as licitações às questões referentes aos bens públicos.
Como visto, o ato administrativo, elencado pela primeira vez na legislação da França pós Revolução Francesa, por volta de 1790, é inerente aos Estados que adotam o sistema do Civil Law, como é o caso do Brasil.
Apesar da enorme semelhança, o ato administrativo não se confunde com o ato jurídico ou com o mero ato da Administração Pública. Essa diferenciação se dá pelo fato de o ato administrativo estar imbuído de finalidade pública. Por sua vez o ato jurídico não possui tal finalidade.
Quanto ao mero ato da Administração Pública, até se poderia entender que o ato administrativo é uma parte do conjunto mais completo o qual compreende todos os atos da administração, como é defendido por uma corrente do direito administrativo, inclusive por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Todavia deve-se ressaltar que esse não é o entendimento majoritário, que pensa o ato administrativo como um ato divergente do mero ato da administração pública, e não integrante dela.
Seu conceito varia entre os doutrinadores haja vista não haver um conceito único na legislação. Todavia, apesar dessa variação, alguns elementos se fazem presentes em todos on coneitos, ilustrando que, apesar do conceito não ser uno, o sentido, ou seja, o que delimita os limites do ato adminstrativo, é compartilhado pelo doutrinadores.
Outro ponto abordado neste trabalho diz respeito à perfeição, à validade e à eficácia dos atos administrativos. Estes pontos, muito bem explicados por Celso
Antônio Bandeira de Mello, dizem respeito à constituição do ato.
Enquanto perfeição diz respeito à situação do ato dentro do processo de formação; validade trata da sua adequação às normas vigentes e eficácia à sua produção de efeitos.
Destaque-se que essas características são vistas em conjunto no ato, podendo ele ser perfeito, valido e eficaz, mas também inválido ou ineficaz.
Destas características apenas a Perfeição não varia, ou seja, o ato não pode ser imperfeito pois para isso ainda não teria passado pelo processo de formação, não sendo ainda considerado um ato administrativo.
REFERÊNCIAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo . Rio de Janeiro : Forense, 1966, V. 1-5; 1969, V. 6 e 7; 1970, V. 8; 1972, V. 10.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo. Saraiva, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.