Reforma política:

1       Introdução

O país viveu recentemente uma das suas maiores crises de representatividade; e falta para o eleitorado identificação direta com os seus representantes. Uma ampla reforma política é necessária para que exista a possibilidade de revermos estes pontos.

O trabalho apresentado visa a realização de uma análise não exaustiva sobre o sistema eleitoral brasileiro, tentando fomentar um estudo sobre as possibilidades de ampliação da democracia representativa através de mudanças no atual modelo de eleições para os cargos legislativos, com foco nos cargos de deputados estaduais e federais, sem tentar realizar grandes alterações no sistema, já que mudanças bruscas podem ser mais danosas ao sistema e passariam, para o eleitorado e para a comunidade em geral, uma sensação de insegurança jurídica eleitoral.

É preciso analisar o sistema atual tendo como entendimento primordial que não existe um único modelo eleitoral; cada país possui suas particularidades e os modelos aplicados raramente possuem a mesma configuração. Sendo assim, o sistema eleitoral americano, do qual o nosso bebeu em sua criação, é diferente do sistema brasileiro, mesmo que ambos sejam identificados como presidencialistas, bicamerais e democráticos. Lá, o voto popular não é soberano, sendo que a definição das eleições passa pelos colégios eleitorais, uma segunda eleição indireta realizada trinta dias após o fechamento das urnas. O sistema eleitoral parlamentarista inglês, não é igual ao sistema parlamentarista alemão, que, por conseguinte é diferente do sistema grego.

Tendo essa base de observação, de que cada sistema é único, mesmo que possua a mesma denominação, propomos a adequação de nosso sistema eleitoral para melhor representar o eleitorado, com uma divisão dos atuais colégios eleitorais, que atualmente correspondem à circunscrição das unidades federativas, para um sistema de colégios eleitorais que leve em consideração as mesorregiões propostas pelo IBGE em 1993.

Realizamos, ainda, uma análise sobre os Partidos Políticos, seu sistema atual, propostas de adequações e propomos algumas mudanças, como a implementação de um sistema de prévias e a criação das federações de partidos, muito à luz da PEC 31/2016, já em votação no Senado Federal.

Em nossa análise, pudemos identificar que os partidos políticos brasileiros carecem, em sua maioria, de uma democracia interna, tendo suas principais decisões sendo tomadas por um pequeno e seleto grupo de líderes partidários, que, sem ouvir as bases, acabam por decidir as indicações de candidaturas, as chapas que serão construídas e, ainda, as políticas que serão defendidas pela legenda.

Analisaremos durante o trabalho diversos projetos em trâmite nas casas legislativas que alteram o nosso sistema eleitoral, alguns de forma mais branda e outros de forma mais enérgica. Alguns já se encontram em processo de votação, outros estão em fases de análise e relatoria. Podemos destacar entre os pontos a serem analisados em projetos de lei e projetos de emenda à constituição, a criação das federações de partidos, o fim das chapas eleitorais, o fim da reeleição, coincidência das eleições, entre outros.

Estes pontos são de extrema importância para a nossa análise, não sendo o foco principal do trabalho, mas que, por modificarem drasticamente nosso ordenamento jurídico eleitoral, precisam ser analisados com o devido cuidado, sob o risco de criarem um estado de ineficiência no sistema, uma desmedida insegurança jurídica e, ainda, devido a pressões dos setores menos progressistas, se tornarem entraves às reformas propostas.

No presente trabalho, a metodologia aplicada pauta-se em pesquisa bibliográfica, através de livros e artigos que tratam de ciência política, ciências eleitorais, leitura dos códigos vigentes em comparativo com sistemas eleitorais de outros países e federações, bem como a análise da opinião de diversos doutrinadores e cientistas políticos acerca dos temas propostos.

Por fim, o objetivo deste artigo é apresentar possibilidades e soluções para reformas em nosso sistema eleitoral, visando a ampliação de nossa democracia e representatividade junto às casas legislativas.

2       A Crise de Representação e o sistema legislativo

O sistema eleitoral brasileiro, alvo de centenas de críticas durante as últimas décadas, foi duramente atacado e suas mazelas foram expostas à sociedade com a Operação Lava-jato e seu grande aparato midiático. Mesmo os que possuem críticas à Operação e à sua condução, não podem deixar de analisar que a operação foi importante para iniciar os debates acerca do projeto eleitoral que a sociedade brasileira merece e anseia. O financiamento privado de campanha expôs o que alguns seguimentos da política nacional sempre alertaram: as grandes empresas não faziam simples doações de campanha, estavam investindo ou pagando propinas de eventos passados. E isso não está ligado a partido A ou B, está enraizado em quase todos os partidos de nosso sistema.

A mudança do sistema eleitoral deve não só passar pelo financiamento das campanhas milionárias, e que foram transformadas em eventos de cooptação de empresários e captação de recursos; é preciso mudar a fórmula do sistema para que exista participação plena do principal envolvido no processo, o eleitor.

A Constituição da República (CRFB/88), em seu art. 1º, parágrafo único, sinaliza que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. No entanto, a crise de representatividade, que é gritante nos dias atuais, surge diretamente da origem desse poder, ficando evidente para alguns analistas[1], em diversas votações na Câmara Federal, que os deputados não representavam ali o povo, mas sim, os seus investidores, seus doadores de campanha e seus interesses pessoais.

Neste período de crise explícita de representação, os partidos políticos também são alvo dos questionamentos da sociedade com suas alianças pragmáticas, visando apenas a manutenção ou a obtenção do poder. A inexistência de verdadeiros programas políticos e de governo, seus estatutos omissos e permissivos, a inexistência de projetos regionais de longo prazo, tudo isso coloca em questão a existência de tantos partidos, coligações e siglas. Para as eleições de 2016, 35 (trinta e cinco) partidos políticos[2] estiveram aptos a lançar candidaturas e se coligar para disputar o pleito municipal, existindo,ainda, uma fila de espera com 48 (quarenta e oito) partidos[3], que esperam a oficialização de seus registros, seja por falta de documentação, assinaturas, ou outras pendências junto ao Tribunal Superior Eleitoral.

Esta chuva de legendas, muitas vezes identificadas pelos críticos, estudiosos e pela mídia, como partidos de aluguel, incham o sistema eleitoral, encarecem o processo e dificultam a real participação política da sociedade. Não poucos são os casos de artistas lançados a candidaturas com a finalidade de angariar votos e eleger outros candidatos pelo coeficiente eleitoral e pelo voto proporcional. Em 2016, durante a votação da admissibilidade do processo de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff e do envio do processo para o Senado Federal, apenas 34 deputados dos 477 votantes, de um total de 513 Deputados Federais, foram eleitos com seus próprios votos, tendo todos os demais sido eleitos pelo voto proporcional e de legenda.

É notório, e importante reforçar, que o sistema proporcional não nasce viciado, o erro e a deturpação ocorrem com o tempo, mais precisamente quando os partidos brasileiros encontraram ali, no sistema adotado, as oportunidades para expandir seu poder sem necessitar de muitos esforços. É preciso corrigir esse sistema, para ampliar a participação de toda a sociedade dentro das casas legislativas. As distorções são diversas. Temos grandes regiões de estados como a Bahia, sem representantes no parlamento, já que são grandes as possibilidades de se eleger um deputado de passagem, aquele que mora na capital e só vai ao rincão na época da eleição para obter seus votos. Isso cria um sistema que não contribui com a representação regional e plural de toda a população, impedindo que a amplitude da sociedade esteja realmente representada na Câmara Federal e nas Assembleias Legislativas dos Estados. Os partidos, de forma geral, realizam suas coligações eleitorais de forma pragmática, tentando apenas ampliar o chamado ‘tempo de tv’, usando partidos menores, mas com determinado número de deputados, para que, com esse apoio, possam ampliar o seu tempo de horário político em suas chapas proporcionais, seja de rádio ou tv, para garantir com essa exibição maior, que uma parcela de seus candidatos consiga alcançar o triunfo eleitoral.

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Diante dos problemas elencados, e de outros já conhecidos do sistema proporcional, fica claro que é imprescindível a realização de uma longa e ampla reforma no nosso sistema político, que, na constituinte de 88, recebeu elementos mistos entre o presidencialismo e parlamentarismo. Mas, como bem salienta Amorim Neto (2011), “diante do desafio de melhorar o sistema político brasileiro, a melhor opção são as alterações incrementais, com objetivos muito definidos e que não sejam demasiado ambiciosos” Essa ideia parte da análise de que uma grande e contundente reforma do sistema político e eleitoral poderia trazer grandes distúrbios e ser completamente inviabilizada, tanto pelo próprio congresso, que é bastante relutante em alterar as regras do jogo eleitoral, como pela opinião pública, facilmente guiada pela grande mídia.

Quando a reforma do sistema político-eleitoral voltou aos noticiários após as Jornadas de Junho de 2013[4], muito se falou na implementação de um sistema distrital ou distrital-misto para as eleições do legislativo federal. Passada a minirreforma de 2015, o sistema permaneceu inalterado. Algumas pequenas mudanças incidentais no sistema proporcional vigente foram feitas, como um percentual mínimo de votos que um candidato deve ter para ser eleito pelo voto de legenda, neste caso, 10% (dez por cento) no coeficiente eleitoral na sua circunscrição eleitoral.

Ainda em 2016, a PEC 36/2016 será votada no Senado. A PEC prevê, além da implementação de cláusula de barreira[5], o fim das coligações - tanto para o sistema proporcional, quanto para o sistema majoritário. Este será um importante passo para a construção de um sistema mais plural, onde os partidos de aluguel perderão espaço importante. No entanto, é preciso ir além e criar mecanismos de controle e fiscalização que ampliem a transparência das doações eleitorais e do uso das verbas de campanha, principalmente as oriundas dos fundos partidários. É preciso ainda ampliar o controle para coibir a prática de ‘caixa-dois’ e inserir os crimes de corrupção e caixa-dois eleitoral no rol dos crimes hediondos.

A reforma do código eleitoral, que se encontra ainda em processo de votação na Câmara dos Deputados, prevê a coincidência das eleições e não mais a divisão bienal e o fim das reeleições para os cargos majoritários. O atual presidente da Câmara, Deputado Rodrigo Maia (DEM/RJ), defende abertamente o fim do voto nominal e a adoção do voto apenas em lista fechada, onde o eleitor vota no partido e não na legenda.

Apesar dos pontos já salientados, é preciso explanar um pouco mais sobre as principais diferenças entre o voto distrital e o voto proporcional, o que faremos no subitem a seguir.

2.1      Voto Proporcional e Voto Distrital

O Brasil e sua Constituição de 1988 adotou o sistema proporcional para a eleição dos cargos legislativos. Este é o sistema no qual, em tese, a representação “se dá na mesma proporção da preferência do eleitorado pelos partidos políticos” (CERQUEIRA, 2012). O direito eleitoral preceitua que o sistema proporcional tem por objetivo garantir a representação das diversas opiniões políticas dentro de uma mesma circunscrição eleitoral, possibilitando que a pluralidade seja alcançada e concedendo aos partidos lugares proporcionais à sua representação junto ao eleitorado.

No sistema proporcional adotado no Brasil, o número de votos válidos (excluídos os brancos e nulos) dentro da circunscrição (que no modelo atual é a unidade federal, ou o município, no caso das eleições para vereadores) é dividido pelo número de mandatos a serem conferidos, de modo que cada partido elegerá tantos representantes quantas vezes a totalidade de seus votos contenha o quociente eleitoral.

Neste sistema, nem sempre o candidato mais votado será eleito. Por exemplo, se, em uma cidade onde o coeficiente eleitoral for de 12000 (doze mil) votos, um candidato sozinho vier a obter 10000 (dez mil) votos, mas a sua coligação proporcional em sua totalidade tenha obtido apenas 11999 (onze mil novecentos e noventa e nove) votos, este candidato ficará de fora da próxima legislatura, pois, como visto, sua coligação proporcional não terá atingido o coeficiente eleitoral. Cerqueira (2012) diz que é:

É a chamada “coligação-proporcional”, cujo repúdio de muitos se justifica pela ausência de preferência da vontade popular, sendo um critério matemático pelo qual coligações bem fortes superam a vontade da maioria dos eleitores.

Gilberto Amado[6], ao tratar do sistema proporcional em seu estudo sobre Eleição e Representação, conclui:

O voto proporcional é dado às ideias, ao partido, ao grupo. O voto de circunscrição, o voto distrital, o voto de simples maioria é dado ao indivíduo, ao compadre, ao amigo, ao boss, ao chefe local, ao candidato que pede, insiste, trafica com o eleitor

Esse sistema é particularmente ruinoso para a democracia brasileira, mesmo que alguns argumentos de seus defensores sejam válidos, como a teórica maior representação dos partidos pequenos. O que vemos na prática brasileira é que grandes grupos políticos elegem seus candidatos, enquanto os pequenos partidos são obrigados a se coligar com partidos maiores, na tentativa quase sempre frustrada de eleger seus representantes ideológicos. Como será visto adiante, o sistema proporcional, juntamente com a fragmentação partidária, acaba por fragilizar os governos, obrigando os membros do executivo a estarem em constante luta por uma maioria em suas casas legislativas.

Dalari (2012), ao tratar do sistema proporcional, acrescenta que:

ainda se adiciona que não foi assegurada efetivamente, pela representação proporcional, a representação das minorias, uma vez que o representante eleito por um grupo minoritário não tem condições para impor ao governo suas ideias e seus princípios.

O sistema Distrital de acordo com os ensinamentos do mestre Dallari em seu livro Elementos da Teoria Geral do Estado (2012) é um sistema onde, “o colégio eleitoral é dividido em distritos, devendo o eleitor votar apenas no candidato do seu respectivo distrito”. Existem fórmulas distintas do sistema distrital ao longo dos anos, todos com a característica primordial de só permitir os votos em candidatos do mesmo distrito. Na Inglaterra, na primeira metade do século XIX, vigorou um sistema onde o eleitor votava em vários candidatos e vários eram eleitos. Após alguns anos, foi adotado o modelo de one man, one vote, e os eleitores passaram a votar em apenas um candidato. No Japão o sistema distrital elege entre 3 (três) e 5 (cinco) deputados por distrito.

Neste sistema, as campanhas são mais baratas, visto que que, com a diminuição do número de vagas, os partidos acabam por se limitar e a fazer poucas indicações de candidaturas, facilitando para o eleitor, que terá menos candidatos para escolher, mas dificultando para os partidos, que deverão escolher de forma precisa quem será efetivamente candidato pela legenda.

Dentre os argumentos contrários à adoção do sistema distrital puro, está a alegação de que o sistema “atende à perpetuação de lideranças locais, ou pelos favores do governo aos seus partidários locais, ou pela consolidação de lideranças tradicionais, invencíveis nos limites do distrito” (DALLARI, 2012). Esta visão não está inteiramente errada, no entanto, a divisão em distritos eleitorais, propiciaria um contato mais direto do candidato com o seu distrito, principalmente nos distritos menores, como os dos grandes centros urbanos. A exemplo, um deputado eleito pela Mesorregião Metropolitana de Salvador teria uma maior proximidade da vida e do dia a dia do seu eleitorado, já que eles vivem no mesmo distrito, do que um deputado residente em Salvador que consegue seus votos em uma cidade do interior onde vai poucas vezes, ou nenhuma vez, durante seu mandato.

Também ficaria mais fácil de encontrar entre os candidatos os que estão tentando ser alçados por seus correligionários pelo “efeito Tiririca” (como ficou conhecido o fato de um deputado com poucos ou quase nenhum voto, ser eleito ao ser puxado por uma candidatura populista).

Ainda para Dallari:

Ainda como vantagem do sistema distrital, sustenta-se que será mais eficiente o desemprenho do representante, que terá a seu favor uma série de circunstâncias. Entre outras coisas, o representante poderá concentrar os seus esforços sobre um numero menor de problemas, uma vez que deverá dar maior ênfase ao trabalho em favor de seu respectivo colégio eleitoral. E isto, obviamente, sem deixar de ter participação nos assuntos de interesse geral do Estado”

2.2      A implementação do Voto Distrital

Uma das saídas já propostas para o nosso controverso sistema eleitoral é a diminuição do tamanho de nossas circunscrições eleitorais. O tema não é novo, Lima Júnior e Santos (1991) já conceituavam o fim das circunscrições eleitorais com ligação direta com as unidades federativas:

os estados federados deixariam de ser a base territorial a qual as cadeiras são alocadas, criando-se novas unidades territoriais – os distritos – que elegeriam, cada uma, o mesmo número de deputados[...] o princípio da federação desapareceria da representação política na Câmara dos Deputados, que passaria a ser o locus privilegiado, diferentemente do Senado que é o órgão de representação das unidades federadas(LIMA; SANTOS, 1991)

Como já expomos anteriormente, realizar uma mudança drástica, disruptiva, no sistema eleitoral pode causar males irreparáveis à nossa já frágil democracia. Por isso, realizamos aqui uma análise de uma adoção do sistema distrital, aumentando o número dos distritos eleitorais – as circunscrições – alterando o mapa político nacional, sem, no entanto, dar fim ao sistema federativo, que ainda seria preservado para a eleição de Senadores, Governadores e Presidentes. A proposta a seguir apresentada mudará substancialmente o sistema no que tange ao voto legislativo, no entanto, não interferirá na vida prática do eleitor.

Em nossa análise, o voto deverá continuar sendo realizado em lista aberta, o voto nominal. O eleitor votará para Deputado Federal e Estadual apenas entre candidatos de seu próprio distrito eleitoral, tornando as eleições mais baratas, sendo mais fácil para o eleitor encontrar entre os candidatos propostos um que o represente e, por fim, permitirá uma ampla e democrática reforma, permitindo que todas as mesorregiões estejam representadas. É preciso então, para que possamos prosseguir, identificar uma metodologia de aplicação e criação dos novos distritos. Para esta análise, levamos em consideração:

1. A população brasileira de acordo com o CENSO 2010/IBGE;
2. O número atual de Deputados na Câmara dos Deputados;
3. Adotamos como divisão geográfica as Mesorregiões[7] identificadas pelo IBGE.

Dividimos então o número de habitantes pelo número de deputados, chegando ao valor correspondente entre habitantes/ vagas para deputados federais.

193217169[8] (total de habitantes) = 376641,655 (Coeficiente Hab/Vaga)

  513 (vagas na Câmara Federal)

Com base neste valor, realizamos a aplicação comparativa a cada estado da federação, para encontrarmos a proporção exata de cadeiras que cada mesorregião iria possuir, usando uma regra de aproximação. No entanto, como visto na Tabela 1 a seguir, esta divisão criaria estados com pouca ou quase nenhuma representatividade, em comparação a outros estados da federação.

Tabela 1 – Distribuição de cadeiras usando o coeficiente Cadeiras/Habitantes

Na Tabela 1, o número de deputados eleitos por esta fórmula criaria superbancadas, como a da mesorregião Metropolitana de São Paulo, que elegeria sozinha mais de 10% (dez por cento) dos deputados do país, em contrapartida a estados como Roraima que elegeriam apenas 2 deputados levando em consideração a divisão simples de habitantes na mesorregião por cadeiras.

É então necessário que haja um balanceamento, limitando o número de deputados por mesorregião, tal qual acontece hoje e, incluindo um valor mínimo, novamente, como ocorre hoje. No entanto, o balanceamento direto correspondendo ao modelo atual voltaria a levar em consideração apenas as unidades federativas, o que não queremos. Então, a nova disposição de vagas/mesorregião deve levar em consideração que nenhuma mesorregião poderá possuir mais do que vinte e uma vagas e não menos do que duas. Assim, tendo esta regra como pilar para a construção das novas circunscrições, chegamos à Tabela 2, onde podemos analisar que, mesmo que comparativamente, alguns estados venham a perder cadeiras, - notadamente os estados com menor quociente demográfico - outros teriam um pequeno incremento, como o estado de São Paulo que passaria de 70 (setenta) cadeiras para 77 (setenta e sete) adotando o novo sistema proposto.

Tabela 2 – Distribuição de Cadeiras por distrito com recálculo.

Na Tabela 3, a seguir, temos o quadro comparativo de todas as unidades federais e seus valores atuais de vagas comparado com o sistema distrital proposto.

Tabela 3.

Com este exercício, acreditamos ser necessária a mudança de nosso sistema eleitoral para um sistema distrital puro, sem voto de legenda, sem voto proporcional, sem constituição de chapas proporcionais e com uma redução no número de candidatos por mesorregião. Mas é ainda preciso analisar outros pontos de nossa legislação e sistema eleitoral, para que possamos avançar no caminho da democracia. Visto isso, os pontos a seguir são de extrema importância para essa construção.