4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE
4.1 RESPONSABILIDADE CIVIL PELO DANO AMBIENTAL
A Constituição Federal de 1988, na forma exposta por Steigleder (2005), reconhecendo o direito ao meio ambiente como direito fundamental da pessoa humana, impôs um norte ao ordenamento jurídico, de sorte que a preservação do meio ambiente passa a ser a base em que se assenta a política econômica e social.
Desta forma, nota-se que a responsabilidade civil pelo dano ambiental, encontra seu fundamento na própria constituição.
Steigleder (2005, p. 179) leciona:
A partir do momento em que se busca a fundamentação para a responsabilidade civil na Constituição Federal, alargam-se ainda mais as suas funções, voltando-se o instituto, teleologicamente, à consecução dos valores protegidos na Constituição, tais como o bem social e a dignidade da pessoa humana – não apenas do lesado individual – mas do gênero humano. Assim, o conteúdo da função social da responsabilidade civil, voltada para a proteção do meio ambiente, vincula-se aos princípios da responsabilidade social e da solidariedade social, concebidos a partir da superação do individualismo no âmbito das relações econômicas. E deve ser apreendido a partir da noção de “publicização do privado”, que conduz para a ampliação funcional e de conteúdo dos institutos tradicionais do direito privado, com é o caso da responsabilidade civil, do contrato e da propriedade.
A responsabilidade por danos ao meio ambiente é bastante ampla, e conforme Antunes (2002) é de se ressaltar que responsáveis podem ser pessoas físicas e jurídicas; podendo a responsabilidade ser penal, administrativa e civil.
Antunes (2002) ressalta que, no caso brasileiro, a responsabilidade ambiental é objetiva, e cronologicamente, antecede a própria Constituição de 1988.
A responsabilidade civil pelo dano ambiental foi estabelecida, em nosso ordenamento jurídico, pela lei nº. 6.938/81, em seu artigo 14, § 1º[34], qual dispõe que “sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por suas atividades”.
Mukai (1994), afirma que segundo este texto, o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos ambientais que causar, tudo isso, porém, sem a indagação da existência ou não de culpa do poluidor.
Daí vê-se que a responsabilidade civil decorrente de danos ambientais é objetiva, ou seja, independe de culpa.
Assim, na responsabilidade objetiva, prevista na Lei de Política Nacional do Meio ambiente, para sua configuração, basta a prova da conduta do agente, o nexo causal e o dano ao ambiente propriamente dito.
O aumento da degradação do meio ambiente serviu como estímulo para adoção, pela legislação pátria, de um sistema de responsabilização objetiva mais condizente com o dano ambiental.
Por este motivo, o fundamento da responsabilidade civil pelo dano ambiental não é fundamentada na culpa, e sim no risco.
Leite (2000), afirma que a teoria da responsabilidade objetiva tem como base a socialização do lucro ou do dano, considerando que aquele que obtém lucro e causa dano com uma atividade, deve responder pelo risco ou pela desvantagem dela resultante.
Destarte, a responsabilidade no âmbito ambiental é objetiva, bastando para que nasça o dever de indenizar a prova do nexo causal entre a ação do poluidor e o dano.
Mukai (1994), relata que a responsabilidade objetiva pelos danos ambientais é a da modalidade do risco criado e não do risco integral, conforme vislumbra-se do § 1º do artigo 14 da Lei 6.938/81, ou seja, o autor do evento danoso será responsabilizado civilmente se de alguma forma houver criado o risco qual resultou o dano.
Relevante é salientar que no sistema legal brasileiro a responsabilidade objetiva por danos ambientais, na forma exposta por Leite (2000, p.134) “não resolve de per si os problemas atinentes à ressarcibilidade da degradação”. Obviamente, que somente a utilização da teoria da responsabilidade civil objetiva, não é suficiente.
Como já dito anteriormente, a primeira constituição que tratou expressamente da responsabilidade por danos ambientais foi a de 1988, em seu artigo 225, § 2º e 3º, qual dispõe:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Considerando que o texto constitucional atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios competência comum para agir e exercer poder de polícia atinente à proteção ao meio ambiente e aos elementos que o integram, conforme verifica-se do artigo 23[35], incisos III, IV, VI e VII da Constituição Federal de 1988, Assis (2000) relata que é recomendável que a lei futuramente preveja a criação, em âmbito municipal de fundos destinados à reparação do bem ambiental.
A Lei 9.605/98, conforme informa Leite (2000), veio aperfeiçoar a intervenção estatal no terreno sancionatório civil, trazendo uma ampliação ao sistema que se reflete no regime da responsabilidade civil ambiental.
Assis (2000), informa:
O projeto de Lei 1.164-E/91, com a redação aprovada pelo Congresso Nacional e submetida a Sua Excelência o Presidente da República, determinava no artigo 1º, que condutas e atividades lesivas ao meio ambiente seriam punidas “com sanções administrativas, civis e penais, na forma estabelecida nesta Lei”. No artigo 5º, continha disposição semelhante à do § 1º do artigo 14 da Lei 6.938/81, expressamente reiterando o caráter objetivo da responsabilidade civil por danos ambientais. Ambos dispositivos foram vetados.
Pois bem, conforme Assis, (2000), leciona “o veto ao artigo 1º do Projeto 1.164-E/91 está em conformidade com a idéia de que o § 1º do artigo 14 da Lei 6.938/81, que continua em vigor”, ou seja, que a responsabilização pelos danos causados ao meio ambiente segue a teoria da responsabilidade civil objetiva.
Leite (2000, p. 136) apregoa que se o artigo 5º do projeto fosse aprovado, “ter-se-ia uma lei de caráter penal e administrativo regulando a responsabilidade civil por dano ambiental”, qual já era prevista em lei anterior.
Leite (2000), informa que:
A Lei 9.605, de 1998, prevê que os reflexos cíveis sobre reparabilidade do dano ambiental são, de fato, mecanismos interligados com a responsabilidade civil, sendo que a função primária, aqui, ao contrário, é o exercício do jus puniendi pelo Estado, isto é, o motivo fundamental desta função não é a reconstituição do bem lesado, que só se concretiza na dependência do persecutio criminis e incidente da prévia vista à instância processual penal.
Sedin (apud Steigleder, 2004), leciona que tratando-se da função da responsabilidade civil pelo dano ambiental, o sistema de responsabilidade adquire a função de garantir a conservação dos bens ecológicos protegidos.
A responsabilidade, assim, no âmbito do direito ambiental, exerce a função de prevenir comportamentos, dentre os quais aqueles que gerem riscos ao meio ambiente. Desta forma, nota-se que a responsabilização por danos causados ao meio ambiente tem por objetivo, além de exercer a função de prevenir, busca a reparação dos danos e a punição do responsável.
4.2 RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO
O Estado Democrático e moderno, na concepção de Carvalho Neto (2000), em sua essência, é um sujeito de direitos, sendo, como as pessoas físicas e pessoas jurídicas de direito privado, responsável pelos próprios atos.
Pereira (2000, p. 129) ressalta que:
Da mesma forma que as pessoas jurídicas de direito privado, que por não serem dotadas de individualidade tem de se servir de órgãos de comunicação, também o Estado, como ente abstrato, posto que cientificamente portador de realidade técnica ou realidade jurídica, tem de proceder por via de seus “agentes“ ou de seus órgãos.
Nota-se que independentemente do caráter público ou privado, a pessoa jurídica pode ser chamada a responder pelo dano causado por seus agentes.
Meirelles (1998, p. 622) leciona que o § 6º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 “orientou-se pela doutrina do Direito Público e manteve-se a responsabilidade civil objetiva da administração”, seguindo a teoria do risco administrativo, como se verá a seguir.
Dispõe o artigo 37 da Constituição Federal de 1988, em seu § 6º:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O direito brasileiro, conforme Diniz (2001) adotou a teoria do risco integral, na responsabilização do Estado, quando no artigo 43 do Código Civil de 2002, que:
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Pois bem, o artigo 43 do Código Civil de 2002, consagra a responsabilidade objetiva do Estado.
Gandini (2002, p. 22) afirma:
A evolução da responsabilidade do Estado, no sentido de sua objetivação fica ainda mais evidente quando se constata a redação do novel Código Civil.
(...)
Fica absolutamente claro que o legislador completou, mais uma vez, a responsabilidade objetiva do Estado – embora já não fosse necessário faze-lo, permitindo a perseguição sobre a presença do elemento subjetivo (culpa ou dolo) tão somente na ação regressiva (do Estado) em face do (agente) causador do dano.
Conforme Nascimento (1995), a responsabilidade objetiva do estado pode ser vista em duplo aspecto: por risco integral (no caso do artigo 43 do Código Civil) ou por risco administrativo (conforme constata-se no artigo 37, § 6º da Constituição).
Sendo que no risco integral, basta o nexo causal entre a conduta do agente e o dano resultante, baseando-se a responsabilidade nesta causa, não a excluindo nem o caso fortuito, ou força maior, nem a culpa exclusiva da vítima ou ofendido. Enquanto que no risco administrativo, mesmo exigível o nexo causal, há excludentes da responsabilidade estatal: culpa exclusiva da vítima e caso fortuito, ou força maior.
O exame dos dispositivos acima transcritos revela, na concepção de Meirelles (1998), que o constituinte, para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos, estabeleceu a obrigação de indenizar o dano causado a terceiro por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão.
Firmando-se, assim, conforme cita Meirelles (1998, p. 622) “o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva dos agentes públicos e seus delegados”.
A jurisprudência é assente no sentido de ser objetiva a responsabilidade do Estado, conforme se verifica de decisão do Superior Tribunal de Justiça:
“a responsabilidade civil do Estado, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, que permite pesquisa em torno da culpa do particular, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade estatal, ocorre em síntese, diante dos seguintes requisitos: a) dano; b) da ação administrativa; e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação administrativa. A consideração no sentido de licitude da ação administrativa é irrelevante, pois o que interessa é isto: sofrendo o particular o prejuízo, em razão da atuação estatal, regular ou irregular, no interesse da coletividade, é devida a indenização, que se assenta no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais”. (RE 116.685 – rel. Min. Carlos Velloso – RDA 190/195. Cf., ainda, STF 1ª Turma – RE 109615/RJ – Rel. Min. Celso de Mello- DJU 02.08.1996).
Ainda:
O Estado responderá objetivamente, mas, se condenado a ressarcir dano causado a terceiro por ato lesivo de funcionário, que agiu culposamente ou dolosamente terá ação regressiva contra ele. (RT, 525:164, 537:163, 539:196)
Tem-se, desta forma, que, pelos artigos 43 do Código Civil de 2002 e 37, § 6º da Constituição Federal de 1988, a Responsabilidade Civil do Estado é objetiva, por atos omissivos ou comissivos de seus agentes que causem lesão aos administrados.
4.3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS AMBIENTAIS
Em razão do ordenamento constitucional, e da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, no Brasil, conforme Jucovsky (2000) observa-se a responsabilidade objetiva por danos ambientais, ou seja, sem culpa, bastando para sua configuração, a prova da conduta do agente, o nexo causal e o dano ao bem ambiental.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente consagra como um de seus objetivos a “imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”, conforme dispõe o artigo 4º, inciso VII da Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981:
Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Ainda, estabelece o artigo 14, §1º da referida lei a possibilidade do reconhecimento da responsabilidade do poluidor em indenizar e/ou reparar os danos causados ao meio ambiente e dos terceiros afetados por sua atividade, independentemente da existência da culpa. O que caracteriza de forma explícita a responsabilidade civil objetiva na reparação dos danos ambientais.
O artigo 3º, inciso IV[36], da Lei 6.938/81, considera poluidor “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”. Desta forma, nota-se que o legislador adotou a possibilidade de que também o Estado, ou seja, a pessoa jurídica do direito público fosse responsabilizado pelos danos que causar ao meio ambiente.
Leite (2000) alerta que a responsabilidade civil do Estado, no âmbito do direito ambiental, exigirá a discussão de dois núcleos temáticos: a responsabilidade do Estado por atos lícitos e a responsabilidade por atos ilícitos, como extrai-se do artigo 37, § 6º[37] da Constituição Federal.
No âmbito do direito ambiental, na forma exposta por Leite (2000, p. 204) “na temática dos atos ilícitos, importa realçar que o Estado exerce função de destaque no controle ambiental”, uma vez que, em tese, todas as atividades de risco ao meio ambiente estão sob controle do mesmo, pois, se sabe que incumbe à administração pública o exercício do poder de polícia sobre as atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente.
O ordenamento jurídico brasileiro segue a teoria da responsabilidade objetiva do Estado por atos comissivos ou omissivos, que venham causar danos. Nota-se que em tais casos o Estado é responsável pela ação ou omissão dos agentes públicos ou pela falta do serviço, o que insere nos riscos que a administração toma para si em prol do interesse público.
Em se tratando de omissão do Poder Público, Steigleder (2004, p. 220) explica que:
Quanto ao funcionamento de serviço público que, na hipótese da degradação ambiental, consubstancia em deficiência do exercício do poder de polícia nas fiscalizações das atividades poluidoras e na concessão de autorizações administrativas e licenças ambientais, há divergência doutrinária.
Steigleder (2004) destaca a hipótese de que em se tratando de atividades clandestinas, a responsabilidade do Estado é subjetiva, já que inexiste nexo de causalidade direto entre o dano ambiental e a atividade estatal, tratando-se, assim, de uma responsabilidade indireta, decorrente de omissão.
Mello (1979) destaca que a omissão do Estado, por fatores estranhos ao mesmo, seria condição da ocorrência do dano, mas causa não foi, e desta forma, a responsabilidade do Estado será subjetiva.
Para Milaré e Machado, a responsabilidade advinda da omissão estatal será sempre objetiva, eis que o artigo 3º, inciso IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, refere-se à responsabilidade indireta.
A omissão traduz uma falta de serviço, quando a administração pública deveria agir, e não o fez. Nestes casos, concordando com a lição de Milaré e Machado, o mais razoável seria que a responsabilidade do Estado fosse objetiva, ou seja, não havendo a necessidade de comprovação da culpa do mesmo.
Para Mirra (2003, p. 35):
O tema do controle da Administração Pública em matéria ambiental é sem dúvida nenhuma um dos temas que mais tem provocado controvérsias na doutrina e na jurisprudência, em razão dos conflitos que surgem quando os órgãos estatais agem e sobretudo deixam de agir na defesa do meio ambiente.
Benjamim (apud Mirra, 2003, p. 35), leciona que:
Isso porque, se, por um lado, o Estado é o promotor por excelência da defesa do meio ambiente na sociedade, quando elabora e executa políticas públicas ambientais e quando exerce o controle e a fiscalização das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, por outro lado, ele aparece, também, em muitas circunstâncias, como responsável direto e indireto pela degradação da qualidade ambiental, quando elabora e executa outras políticas públicas – como, por exemplo, as relacionadas as desenvolvimento econômico e social – e quando se omite no dever que tem de fiscalizar as atividades que causam danos ao meio ambiente e de adotar as medidas administrativas necessárias à preservação da qualidade ambiental.
Machado (2004, p. 330), ressalta que “o direito ambiental engloba as duas funções da responsabilidade civil objetiva: a função preventiva” – procurando por meios eficazes, evitar o dano – “e a função reparadora” – tentando reconstituir ou indenizar os prejuízos ocorridos.
Pois bem, o poder público obriga-se a tutelar o meio ambiente quanto a quaisquer atividades que possam acarretar prejuízos às pessoas, a propriedade ou a recursos da natureza.
Assim, o Estado pode ser responsabilizado por danos ao ambiente, por comportamento comissivo ou omissivo, e até mesmo, solidariamente, por danos causados, uma vez que cabe ao Estado defender e preservar o meio ambiente.
Leite (2000) destaca que uma vez que todas as atividades de risco ao meio ambiente estão sob controle do Estado e, assim sendo, o mesmo responde solidariamente pelo dano ambiental provocado por terceiros.
Leite (2000, p. 204) enfatiza, ainda, alguns exemplos característicos da responsabilidade solidária do Estado:
1. incumprimento ou falta de execução de preceitos relativos à proteção do ambiente por parte dos agentes da administração; 2. emanação de normas regulamentares em clara violação de normas legais protetoras dos bens constitutivos do ambiente; e, 3. não cumprimento, por parte do legislador, das imposições constitucionais referentes à proteção ambiental.
Ocorre, porém, que a responsabilidade solidária do estado não deve ser adotada irrestritamente, mas somente quando o evento danoso puder ser atribuído diretamente à omissão do agente público.
Pois bem, se o dano ao meio ambiente decorre de atividade ou ato ilícito que devia ser obrigatoriamente controlado pela administração e ela não o fez, ou agiu tardiamente ou ineficazmente, é possível cogitar de sua responsabilidade solidária, sendo imprescindível, porém, a demonstração da culpa in vigilando ou in omittendo – como remarca Mukai (1994).
O Estado exerce função de destaque no controle ambiental, conforme se depreende das tarefas impostas ao mesmo pelo legislador constituinte, no artigo 225 da Constituição Federal.
Ao assegurar o princípio da defesa do meio ambiente como um dos fins da atividade econômica e da livre iniciativa, estabelecida no artigo 170, inciso VI da Constituição Federal de 1988, o legislador buscou uma verdadeira responsabilidade compartilhada no trato do dano ambiental, conforme constata-se ao dispositivo constitucional:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Leite (2000) assegura que o legislador posiciona-se desta forma, para evitar que a imputação do dano ambiental recaia invariavelmente no estado, e sim para que se busque partilhar esta responsabilidade, em primeiro plano com os demais agentes, para evitar que a própria sociedade venha arcar com este ônus.
Desta forma, cabe ao Estado, com base nos princípios, prerrogativas e poderes acima cogitados, bem desempenhar seus misteres na área ambiental, provendo o necessário aparelhamento para tanto, uma vez que, balizado pelos Princípios da Supremacia do Interesse Público e Indisponibilidade e munido dos Poderes Discricionário, Vinculado e de Polícia, tem o poder e o dever de usá-los a fim de evitar danos ao meio ambiente, sob pena de inafastável responsabilização.