Aqui se propõe a analisar sobre a competência absoluta, relativa ou mista e a opcionalidade ou não dos Juizados Especiais Fazendários.
Pois bem, por competência absoluta, entende-se como aquela em que as partes não podem derrogá-la; acaso desrespeitada, o juiz pode conhecer a incompetência de ofício, inclusive pode ser alegada em qualquer tempo e grau de jurisdição, por se tratar de matéria de ordem pública.
Já quanto à competência relativa, as partes podem eleger o foro competente e, sendo assim, o juiz não pode conhecer de ofício a incompetência. Ademais, se o réu não se opuser no momento oportuno, ocorre o fenômeno processual da prorrogação da competência, ou seja, o juiz em que interposta a ação torna-se competente para a apreciação da causa.
Estabelecida a dicotomia (competência absoluta ou relativa), vale citar a doutrina no que se refere à distribuição da competência aos órgãos judiciários para a apreciação das causas.
É o interesse público pela perfeita atuação da jurisdição (interesse da própria função jurisdicional, portanto) que prevalece na distribuição da competência entre Justiças diferentes (competência de jurisdição), entre juízes superiores e inferiores (competência hierárquica: original ou recursal), entre varas especializadas (competência de juízo) e entre juízes do mesmo órgão judiciário (competência interna). Em princípio prevalece o interesse das partes apenas quando se trata da distribuição territorial da competência (competência de foro).
Nos casos de competência determinada segundo o interesse público (competência de jurisdição, hierárquica, de juízo, interna), em princípio o sistema jurídico-processual não tolera modificações nos critérios estabelecidos, e muito menos em virtude da vontade das partes em conflito. Trata-se, aí, da competência absoluta, isto é, competência que não pode jamais ser modificada. Iniciado o processo perante o juiz incompetente, este pronunciará a incompetência ainda que nada aleguem as partes (CPC, art. 113; CPP, art. 109), enviando os autos ao juiz competente; e todos os atos decisórios serão nulos pelo vício de incompetência, salvando-se os demais atos do processo, que serão aproveitados pelo juiz competente (CPC, art. 113, § 2º; CPP, art. 567.
[...]
Tratando-se de competência de foro, o legislador pensa preponderantemente no interesse de uma das partes em defender-se melhor (no processo civil, no interesse do réu; no trabalhista, do economicamente mais fraco – v. CPC, art. 94, e CLT, art. 651). Assim sendo, a intercorrência de certos fatores (entre os quais, a vontade das partes – v.g., a eleição de foro: CPC, art. 111) pode modificar as regras ordinárias de competência territorial. A competência, nesses casos, é então relativa. Também relativa é, no processo civil, a competência determinada pelo critério de valor [...].[1] (grifo nosso)
A Carta Magna distribuiu a competência de jurisdição entre as justiças especial e comum, bem como definiu a competência originária.
A competência de jurisdição é distribuída na forma dos arts. 109, 114, 121, 124, 125, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal. Nos diversos casos, são da seguinte natureza os dados levados em conta pelo constituinte: a) natureza da relação jurídica material controvertida, para definir a competências das Justiças especiais em contraposição à das comuns (arts. 114, 121 e 124); b) qualidade das pessoas, para distinguir a competência da Justiça Federal (comum) e das Justiças Estaduais ordinárias (também comuns) (art. 109), bem como das Justiças Militares estaduais e da União (art. 125, §§ 3º e 4º).
[...]
A competência originária é, em regra, dos órgãos inferiores (órgãos judiciários de primeiro grau de jurisdição, ou de ‘primeira instância’). Só excepcionalmente ela pertence ao Supremo Tribunal Federal [...], ao Superior Tribunal de Justiça [...] ou aos órgãos de jurisdição superior de cada uma das Justiças. Demais casos de competência originária dos tribunais de cada Justiça são estabelecidos em lei federal (tribunais trabalhistas, eleitorais, militares: Const. Fed. arts. 113, 121 e 124, par. ún.) ou nas Constituições dos Estados (Const. Fed., art. 125, § 1º).[2]
Seguindo os critérios clássicos sobre a competência, o critério adotado pela Constituição Federal (art. 98, I) é objetivo, em razão da complexidade da matéria posta em juízo, sob o ponto de vista da conciliação, do julgamento e da execução. E mais, a competência estabelecida aproxima-se da classificação da competência de juízo[3]. Por conseguinte, a competência dos Juizados Especiais para as causas cíveis de menor complexidade seria absoluta. O demandante não poderia, pois, optar entre o Juizado Especial e o Juízo comum.
Mas, na mesma esteira da Lei nº 7.244/1984, a Lei nº 9.099/19995, em seu art. 3º, § 3º, estabelece a opção[4] do procedimento nela previsto, o que significa não se tratar de competência absoluta. Ao contrário, as Leis nº 10.259/2001 (art. 3º, § 3º) e 12.153/2009 (art. 2º, § 4º) dispõem que no foro (comarca) onde estiver instalado Juizado Especial Fazendário, a sua competência é absoluta. Logo, nos Juizados Especiais Fazendários o postulante não tem a opção pura e simples de aderir ou não ao procedimento sumariíssimo.
J. E. Carreira Alvim e Luciana Gontijo Carreira Alvim Cabral aduzem:
Os juizados especiais estaduais são uma forma de justiça informal que depende da opção do autor, que, se não quiser, pode propor a sua demanda perante a justiça comum. Embora muito se tenha discutido se a competência desses juizados era absoluta ou relativa, fato é que o § 3º do art. 3º da LJEE não deixa qualquer dúvida em fazer dele uma opção do autor, embora coma drástica consequência de importar na ‘renúncia ao crédito excedente ao limite estabelecido neste artigo, excetuada a hipótese de conciliação’. Portanto, a competência desses juizados é relativa.
Nos termos do § 3º do art. 3º da Lei nº 10.259/01, ao contrário, no foro onde estiver instalada Vara do Juizado Especial, a sua competência é absoluta, o que significa que não tem o autor, como nos juizados especiais estaduais, o direito de optar pela vara federal comum. [...]
[...]
A competência se diz absoluta quando não pode ser modificada pela vontade das partes, ao contrário da relativa que admite essa modificação. Na verdade, se no foro tiver sido instalada Vara do Juizado Especial, tratar-se-á de competência de juízo, e, pois, absoluta; [...].[5]
Alexandre Freitas Câmara entende que o art. 3º, § 3º, da Lei nº 10.259/2001 e o art. 2º, § 4º, da Lei nº 12.153/2009, são inconstitucionais e, por isso, o demandante pode optar pelo Juizado Especial ou pelo Juízo comum. Vejamos os motivos:
Em primeiro lugar, a inconstitucionalidade decorre da possibilidade de o microssistema dos Juizados Especiais Cíveis Federais, assim como o dos Juizados Especiais da Fazenda Pública produzir resultados inaceitáveis: não são cabíveis todos os recursos existentes no sistema processual comum; não é cabível o ajuizamento de ‘ação rescisória’; é limitada a possibilidade de produção de provas. Em segundo lugar, a tutela jurisdicional que através dele se presta é diferenciada, mas esse sistema é estabelecido por opção do legislador e não pela natureza do direito material, o que faz com que tenha o mesmo de ser opcional para o demandante [...]
Tenho, pois, a convicção de que esse art. 3º, § 3º, da Lei nº 10.259/2001, bem como o art. 2º, § 4º, da Lei nº 12.153/2009, são inconstitucionais, e que o demandante pode, livremente, escolher entre ajuizar sua demanda perante um Juizado Especial ou perante uma Vara Federal Comum, ou escolher entre o Juizado Especial da Fazenda Pública e o juízo fazendário comum.[6]
Marisa Ferreira dos Santos e Ricardo Cunha Chimenti embora doutrinem que a competência absoluta definida na Lei nº 10.259/2001 não é inconstitucional[7], reconhecem, em relação aos Juizados Especiais Cíveis (Lei nº 9.099/1995), a sua natureza opcional. Mas, verifica-se que os argumentos utilizados servem, do mesmo modo, aos Juizados Especiais Fazendários, visto que todo o Sistema dos Juizados Especiais (Leis nº 9.099/1995, 10.259/2001 e 12.153/2009) tem apoio no art. 98, I, da Constituição Federal. Vejamos a argumentação dos citados doutrinadores:
A interpretação histórica, sistemática e teleológica do Sistema dos Juizados Especiais Cíveis dos Estados e do Distrito Federal, no entanto, demonstra estarmos diante de novos critérios de constituição e desenvolvimento do processo, dentre os quais não se inclui o da obrigatoriedade. O Sistema dos Juizados tem por fonte a própria CF (art. 98, I) e em consequência consagra princípios próprios que visam aumentar e não restringir as alternativas de busca da satisfação de direitos, circunstâncias suficientes para que sua interpretação se afaste de teses clássicas cuja eficácia, aliás, já é questionada até mesmo em relação ao procedimento comum.[8]
De nossa parte, se a causa cível realmente for de menor (baixa) complexidade, não entendemos que a competência absoluta dos Juizados Especiais Fazendários, estabelecida pelo legislador (art. 3º, § 3º, da Lei nº 10.259/2001 e o art. 2º, § 4º, da Lei nº 12.153/2009), seja inconstitucional. Segundo entendemos, violada estará a Constituição Federal (art. 98, I), se o Juizado Especial Fazendário apreciar e julgar causa cível de maior complexidade, ainda que o valor da causa seja inferior a 60 (sessenta) salários mínimos.
Entretanto, realmente é criticável a opção do legislador pela competência absoluta dos Juizados Especiais Fazendários, ou seja, pela obrigatoriedade da adoção do procedimento sumariíssimo, não só pelos aspectos históricos (Leis nº 7.244/1984 e 9.099/1995), mas também pelo fato de impedir que o jurisdicionado opte pelo procedimento que lhe pareça mais apropriado ao caso concreto.
Pela agudeza e abrangência, forçoso citar a doutrina crítica de Joel Dias Figueira Júnior sobre a competência absoluta dos Juizados Especiais Fazendários, a qual aponta o verdadeiro motivo dessa opção legislativa:
Para que dúvidas não pairem a respeito do nosso entendimento sobre este tormentoso tema da competência, é de bom alvitre que se faça interpretação histórica para verificarmos os desígnios preambulares que deram ensejo ao Projeto de Lei 3.999-A, de 2001 (do Poder Executivo – Mensagem 21/01), convertido, ao final, integralmente, na Lei 10259/2001 que, por sua vez, serviu de modelo e fonte inspiradora direta para a elaboração do Projeto de Lei 118, de 2005, convertido na Lei 12.153/2009.
[...]
Aliás, diga-se de passagem, todos os esboços e anteprojetos de lei encontravam-se não só afinados com a Lei 9.099/95, como também com as tendências universais do processo civil contemporâneo, que preconizam as tutelas jurisdicionais diferenciadas e os procedimentos diversificados opcionais.
De fato, o que mais impressiona com a definição da regra da competência absoluta insculpida no art. 3º, § 3º, da Lei nº 10.259/2001 e repetida no art. 2º, § 4º, da Lei nº 12.153/2009, em oposição aos seus anteprojetos e esboços e, por decorrência, à aplicação do rito sumariíssimo, reside na circunstância da forte inclinação do processo civil contemporâneo em permitir ao sujeito interessado utilizar-se dos mecanismos da Justiça pela forma que mais lhe convém pra obterá a satisfação de suas pretensões, tendo em vista que as diversificações procedimentais colocadas a sua disposição podem oferecer vantagens ou desvantagens, dependendo apenas da situação em concreto ainda definida pela redação de direito material conflituosa (a lide), e ninguém melhor do que o próprio jurisdicionado envolvido no conflito para, por meio de seu advogado, avaliar o problema, escolher a ação e definir o rito que melhor se adapta a sua pretensão.
Por outro lado, agrava-se a questão posta com o entendimento de que, por ser a matéria procedimental de ordem pública, não ficaria ao livre critério das partes a sua escolha (indisponibilidade dos ritos), tratando-se de um princípio ou de um quase dogma a ser observado. Todavia, tal assertiva há de ser interpretada em sintonia com os novos tempos e tendências universais do processo civil, à exata medida que se afirmam as novas técnicas de tutelas diferenciadas e procedimentos diversificados.
A instituição do procedimento é, sem dúvida, matéria de ordem pública, de cunho instrumental e, por conseguinte, de interesse de todos os jurisdicionados, ou seja, de interesse público. Porém, desde que o sistema ofereça duas ou mais hipóteses procedimentais igualmente válidas à consecução da ação por intermédio do processo adequado, haverá de se admitir, inarredavelmente, a opção do rito. Há de se ressaltar, contudo, que a denominada disponibilidade ou indisponibilidade dos ritos não é absoluta e sim relativa.
[...]
A despeito de todos esses fortes argumentos, o legislador fez em sede de competência e procedimento para os Juizados Especiais da Fazenda Pública e Federais Cíveis escolha diversa daquela insculpida na Lei 9.099/95, com o evidente intuito político de reduzir o número de demandas em tramitação das varas cíveis de competência comum e feitos fazendários e, por conseguinte, dos Tribunais de Justiça, Tribunais Regionais Federais e Superior Tribunal de Justiça. O fato é que assim está posta a matéria na legislação (norma cogente de direito público), exigindo dos tribunais, em contrapartida, a criação e instalação dessas unidades jurisdicionais especializadas de maneira a atender adequadamente (leia-se: com qualidade e celeridade) às demandas cada vez mais crescentes que aportam diuturnamente nos Juizados.[9]
Luiz Manoel Gomes Junior também critica a opção legislativa. Vejamos:
A opção do legislador não nos parece justificável: deveria ter sido adotada a competência relativa, com a possibilidade da parte interessada optar pela Justiça Comum para deduzir a sua pretensão de forma mais ampla, inclusive com relação aos recursos cabíveis.[10]
De nossa parte, há considerações importantes que indicam que os Juizados Especiais estabelecidos no art. 98, I, e § 1º, da Constituição Federal, não se sujeitam a dicotomia cerrada da competência em absoluta ou relativa, conforme veremos doravante.
Não obstante a opção do legislador pela competência absoluta dos Juizados Especiais Fazendários, como já restou demonstrado acima, haverá situações em que eles serão absolutamente incompetentes, ainda que o valor da causa seja inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, bastando pensar, por exemplo, nas hipóteses que se faça necessária a realização de prova complexa ou da impossibilidade de se proferir sentença líquida. Portanto, a nosso juízo, a competência absoluta dos Juizados Especiais Fazendários é na verdade mista, porquanto pode ser modificada em razão de alguma circunstância antevista ou originada durante o trâmite processual, com arrimo no art. 98, I, da Constituição Federal, e nos princípios que regem o procedimento sumariíssimo.
Joel Dias Figueira Júnior defende a competência absoluta mista, aduzindo que:
Dispõe o art. 2º, § 4º da Lei 12.153/2009 que ‘no foro onde estiver instalado o Juizado Especial da Fazenda Pública, a sua competência é absoluta’. Contudo, procuraremos demonstrar que essa competência definida pelo legislador (a exemplo do que ocorreu precedentemente com a Lei 10.259/2001, art. 3º, § 3º), nada obstante denominada de ‘absoluta’ difere totalmente do conceito estabelecido para o processo civil clássico que, dentre outras peculiaridades, chancela a impossibilidade de modificação do juízo, seja pela qualidade da parte – ratione persone (v.g. infância e juventude) ou em razão da matéria – ratione materiae (v.g. família).
Diversas são as hipóteses em que, mesmo diante da instalação do Juizado Especial da Fazenda Pública, a competência dita ‘absoluta’ poderá ser modificada. Vejamos, então, em que circunstâncias essa alteração poderá ocorrer e, por conseguinte, a modificação da competência previamente estabelecida: a) durante o trâmite processual, verifica-se a prisão da parte, declaração da incapacidade, falência ou insolvência civil (art. 8º, caput, LJE c/c art. 27 LJEFP); b) formado o contraditório, verifica o julgador a complexidade da lide pendente ou a necessidade de produção de prova pericial, não sendo suficiente um simples exame técnico (art. 10, LJEFP); c) fundando-se a causa de pedir em obrigação de trato sucessivo, a soma das obrigações vencidas e doze parcelas vincendas ultrapassar o limite de sessenta salários-mínimos e o autor não pretender renunciar ao crédito excedente (art. 2º, § 2º LJEFP); d) o somatório dos pedidos condenatórios em quantia certa formulado por litisconsortes ultrapassar o limite de sessenta salários-mínimos e os autores não desejarem renunciar aos créditos excedentes; e) o pedido formulado por um único sujeito integrante do polo ativo da demanda (obrigação de pagar quantia certa) ultrapassa a sessenta salários-mínimos e o postulante não pretende renunciar ao crédito excedente ao limite de alçada.
Por estas razões, podemos afirmar que dita ‘competência absoluta’, somente será efetivamente ‘absoluta’ se a hipótese em concreto não se enquadrar nas hipóteses acima elencadas; por conseguinte, a norma insculpida no art. 2º, § 4º, da LJEFP não traz em seu bojo verdadeira competência absoluta, mas sim uma espécie diferenciada de competência que, pelos motivos expostos denominamos de ‘mista’, na exata medida em que reveste de cabal ecletismo.[11]
Acrescente-se que a competência também pode ser modificada quando houver a impossibilidade de se proferir sentença líquida, bem assim em razão da previsão de procedimento especial no ordenamento jurídico.
No sentido de que a competência absoluta dos Juizados Especiais Fazendários pode ser modificada, há, inclusive, o Enunciado nº 91 do FONAJEF: “Os Juizados Especiais Federais são incompetentes para julgar causas que demandem perícias complexas ou onerosas que não se enquadrem no conceito de exame técnico (art. 12 da lei n. 10.259/2001).”[12]
Nessa linha de raciocínio, além das exceções previstas em lei (art. 8º, caput, da Lei nº 9.099/1995; arts. 3º, § 1º, e 23 da Lei nº 10.259/2001; arts. 2º, § 1º, e 23 da Lei nº 12.153/2009), entendemos que se o postulante já sabe de antemão que o caso exigirá a realização de prova complexa, ou que haverá a necessidade de liquidação pela impossibilidade de se proferir sentença líquida (obrigação de pagar quantia certa), ou, ainda, em razão da existência de procedimento especial, muito embora o valor da causa não exceda a 60 (sessenta) salários mínimos, ele poderá ajuizar a ação junto ao Juízo comum, bastando esclarecer na petição inicial sobre as razões relacionadas à competência, com fulcro no art. 98, I, da Constituição Federal. Ou isso, ou os arts. 3º, § 3º, da Lei nº 10.259/2001, e os arts. 2º, § 4º, da Lei nº 12.153/2009, realmente são inconstitucionais, na medida em que a conjugação cega da competência absoluta, do procedimento sumariíssimo (oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade) e do critério em razão do valor da causa (sessenta salários mínimos), desprezando-se o âmago do Sistema dos Juizados Especiais (causas cíveis de menor complexidade), afronta os arts. 98, I, e 5º, LV, da Constituição Federal.
Ademais, exigir, com supedâneo no art. 3º, § 3º, da Lei nº 10.259/2001, ou no art. 2º, § 4º, da Lei nº 12.153/2009 (competência absoluta), que o postulante aguarde a apreciação pelo Juizado Especial Fazendário e, ao final, extinga o feito sem resolução de mérito, porquanto no Sistema dos Juizados Especiais não há previsão de remessa dos autos ao juízo competente (art. 51 da Lei nº 9.099/1995 c.c. art. 1º da Lei nº 10.259/2001; ou art. 27 da Lei nº 12.153/2009), ofende os princípios da celeridade, da economia, da razoável duração do processo e da razoabilidade.
Como se nota, a competência absoluta levada a cabo pelo legislador nos Juizados Especiais Fazendários (Leis nº 10.259/2001 e 12.153/2009) coloca o jurisdicionado numa posição bastante difícil e, por vezes, prejudicial.
Corroborando com o nosso entendimento, Leonardo José Carneiro da Cunha admite a propositura de ação junto ao Juízo comum, no caso de a causa ser complexa, ainda que o valor da causa seja inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, ou que o ente público réu alegue em preliminar da contestação a incompetência. Vejamos:
Quer isso dizer que uma causa intentada em face dos Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, autarquias, fundações e empresas públicas a eles vinculadas, cujo valor seja de até 60 (sessenta) salários mínimos, há de ser proposta perante o Juizado Estadual da Fazenda Pública, a não ser que ostente complexidade ou que esteja inserida numa das hipóteses previstas no parágrafo 1º do art. 2º da Lei nº 12.153/2009.[13]
Destarte, temos que a competência dos Juizados Especiais Fazendários é na verdade mista, porquanto pode ser afastada em razão de circunstância antevista ou originada durante o trâmite processual (prova complexa, impossibilidade de se proferir sentença líquida, existência de procedimento especial etc.). Isso não significa, por óbvio, que o postulante pode optar pura e simplesmente pelo Juízo comum, mas sim, que depende da existência de circunstância que impeça a aplicabilidade do procedimento sumariíssimo ao caso concreto.