Conclusão
A governança global, na qualidade de fenômeno complexo e multifacetado, está estreitamente relacionada à ideia de ordem. Esta, entretanto, não se refere a qualquer tipo de arranjo dotado de permanência e de funcionalidade. A ordem referente à governança deve ser caracterizada por aspectos valorativos e por objetivos estabelecidos e realizados por seus constituintes. Esse tipo de ordem apresenta padrões de legitimidade específicos e concepções próprias do que constituem ameaças à segurança dos atores e do próprio sistema.
No decorrer do texto, demonstrou-se que, em período recente, o sistema internacional foi caracterizado por dois tipos distintos de ordem e, consequentemente, por duas espécies diversas de governança, separadas, historicamente, pelo fim da guerra fria. Constatou-se, igualmente, que a modificação no tipo de ordem implicou alteração nos valores predominantes no sistema e, por consequência, afetou os padrões de legitimidade vigentes nas relações internacionais. Notou-se que, em consequência dessa variação nos padrões de legitimidade, houve alargamento da perspectiva de segurança, a qual deslocou seu foco do Estado nacional para o ser humano individual.
A comprovação dessas transformações, na perspectiva da segurança, foi feita por meio da análise de instituição específica - as PKOs -, em dois momentos distintos: durante a guerra fria e após seu término. Dessa análise, concluiu-se que as alterações ocorridas, no âmbito internacional, referentes à emergência de nova ordem e de nova governança e ao alargamento do conceito de segurança, são simétricas à evolução ocorrida nas características das operações de paz. Estas ganham centralidade na área da segurança, em detrimento das alianças militares tipicamente realistas (e.g. OTAN, Pacto de Varsóvia), mas, ao mesmo tempo, são desafiadas por novas demandas, concernentes a maior efetividade em situações de afronta aos valores (democrático-liberais) vigentes e ao seu efetivo controle, mediante mecanismos de accountability, por atores interessados.
Essas duas demandas foram exemplificadas pela disseminação dos conceitos complementares de responsabilidade de proteger e de responsabilidade ao proteger, os quais afetam diretamente as finalidades e o modus operandi das PKOs. A forma como serão tratadas essas novas demandas é condição para o fortalecimento, enfraquecimento ou extinção de instituição, que representa o mais desenvolvido esforço de coordenação universal na área da segurança internacional.
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Notas
[1] A década de 1990 foi, segundo Lindgren Alves, a década das conferências, em razão do grande número de eventos desse tipo sobre temas globais: Cúpula Mundial sobre a Criança (Nova Iorque, 1990), Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), Conferência Mundial sobre Direitos Humanos (Viena, 1993), Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento (Cairo, 1994), Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995), IV Conferência Mundial sobre a Mulher (Pequim, 1995), Conferência da ONU sobre Assentamentos Humanos (Istambul, 1996). (Lindgren Alves, José Augusto. Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências. Brasília, FUNAG, 2001)
[2] Criada, na Rodada Uruguai do GATT, por meio do Acordo de Marraquech, em vigor desde 1995.
[3] Strategic Arms Reduction Treaty. O primeiro foi assinado em 1991; o segundo, em 1992.
[4] “[B]ut government suggests activities that are backed by formal authority, by police powers to insure the implementation of duly constituted policies, whereas governance refers to activities backed by shared goals that may or may not derive from legal and formally prescribed responsibilities and that do not necessarily rely on police powers to overcome defiance and attain compliance. Governance, in other words, is a more encompassing phenomenon than government.” (Rosenau, James “Governance, order, and change in world politics”. Rosenau, James & Czempiel, Ernst-Otto. Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 4).
[5] Idem, p.5.
[6] Hurrel, Andrew. “Order and Justice in International Relations: What is at Stake?” Foot, Rosemary, Gaddis, John L. & Hurrell, Andrew (eds.). Order and Justice in International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2003, pp. 25.
[7] Hedley Bull distingue a ordem internacional da ordem mundial. A primeira seria “um padrão ou disposição das atividades internacionais que sustentam os objetivos elementares, primários ou universais de uma sociedade de estados”; a segunda, por sua vez, seriam “os padrões ou disposições da atividade humana considerada em seu conjunto” (A sociedade anárquica. São Paulo: IPRI, UnB, IOE, 2008, p. 23 e p. 26).
[8] Rosenau, James “Governance, order, and change in world politics”. Rosenau, James & Czempiel, Ernst-Otto. Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 5)
[9] Idem, p. 8.
[10] “The numerous patterns that sustain global order can be conceived as unfolding at three basic levels of activity: (1) at the ideational or intersubjective level of what people dimly sense, incisively perceive, or otherwise understand are arrangements through which their affairs are handled; (2) at the behavioral or objective level of what people regularly and routinely do, often unknowingly, to maintain the prevailing global arrangements; and (3) at the aggregate or political level where governance occurs and rule-oriented institutions and regimes enact and implement the policies inherent in the ideational and behavioral patterns” (Idem, p. 14)
[11] Idem.
[12] Idem, pp. 5-6.
[13] “The increasing capacity of international governance regimes to generate law and regulations biding all citizens has come to conflict with this problem of democratic legitimacy. The idea of democratic legitimacy is that the citizens decide for themselves the content of the laws that organize and regulate their political association”. (Nanz, Patrizia & Steffek, Jens. “Global Governance, Participation and the Public Sphere”. Government and Opposition – An International Journal of Comparative Politics, vol. 39, no 4, 2004, p.
[14] Acerca das demandas por maior legitimidade democrática nas organizações internacionais econômicas, vide: Kahler, Miles. “Defining accountability up: the Global Economic Multilaterals”. Government and Opposition – An International Journal of Comparative Politics, vol. 39, nº 2, Spring 2004, pp. 132.
[15] Buchanan, Allen e Robert O. Keohane. The Legitimacy of Global Governance Institutions, p. 405
[16] Idem, p. 411.
[17] O conceito de instituição deve ser em sentido amplo, não apenas referente às entidades formalmente constituídas. Robert O. Keohane distingue duas perspectivas acerca das instituições internacionais: racionalista e reflexiva. Conforme a primeira, as instituições são formadas com base no cálculo racional dos atores, os quais antecipam as consequências positivas decorrentes da institucionalização: queda nos custos de transação em áreas específicas, oferecimento de maior segurança aos atores e de instrumentos para o cumprimento de normas e de acordos. Na perspectiva reflexiva, por sua vez, seus adeptos destacam a espontaneidade do surgimento das instituições, bem como a historicidade inerente a elas. Os seguidores dessa corrente teórica, além de identificarem problemas do racionalismo, asseveram que as instituições decorrem do compartilhamento intersubjetivo de valores, de normas e de práticas, que se manifestam, com freqüência, em contextos previamente institucionalizados. John Duffield, por sua vez, com base em preceitos do construtivismo, afirma que essa inter-subjetividade é o compartilhamento de modelos mentais entre os atores (Duffield, John. “What are International Institutions” in International Studies Review, Vol. 9 (Keohane, Robert, “International Institutions: Two Approach”, p. 386; What Are International Institutions?, 2007, p. 8).
[18] Buchanan, Allen e Robert O. Keohane. The Legitimacy of Global Governance Institutions, p. 417.
[19] Alguns autores como, por exemplo, Andrew Moravsik, trabalham como as diferentes concepções de democracia (liberaria, pluralista, social e deliberativa) podem gerar visões distintas acerca da legitimidade (Vide: Moravscik, Andrew. “Is There a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A framework for Analysis”. Government and Opposition Opposition – An International Journal of Comparative Politics, vol. 39, no 2, 2004, pp. 336-363).
[20] Esse é o caso do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional, nas visões de Guimarães (Guimarães, Feliciano de Sá. “A autonomia burocrática das organizações financeira internacionais: um estudo comparado entre o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional”, tese de doutorado, FFLCH-USP, 2010) e de Martin (Martin, Lisa. “Distribution, Information and Delegation to International Organizations: The case of IMF Conditionality” in Delegation and Agency in International Organizations in Hawkins, Darren G., Lake, David A.; Nielson, Daniel L.; Tierney, Michael J. (orgs.), Cambridge, UK, pp. 140-164), respectivamente.
[21] O Banco Mundial é exemplo de instituição que, progressivamente, alterou seus objetivos iniciais: os propósitos de financiamento à reconstrução dos países destruídos pela guerra foram substituídos pelo objetivo do financiamento ao desenvolvimento.
[22] Esse foi o caso da OMC durante a Conferência Ministerial de Seattle (Narlikar, Amrita. The World Trade Organization: a very short introduction. Oxford, Oxford University Press, 2005, pp. 133-138).
[23] “Sabemos que a preocupação central dessa tradição [o liberalismo] é com a liberdade do indivíduo. Trata-se de uma preocupação essencialmente moderna, herdeira do Iluminismo, que afirma que os seres humanos são capazes, por intermédio do uso da razão, de definir seu destino de maneira autônoma. Em outras palavras, os indivíduos não dependem de forças extraterrenas (divinas) e de seus representantes (a Igreja) ou de senhores feudais ou monarcas para decidir como viver suas vidas neste mundo” (Nogueira, João Pontes & Messari, Nizar. Teoria das relações internacionais: correntes e debates. Rio de Janeiro, Elsevier, 2005, pp. 58-59)
[24] “Essential to our account is the idea that to be legitimate a global governance institution must posses certain epistemic virtues that facilitate the ongoing critical revision of its goals, through interaction with agents and organizations outside the institution” (Idem, p. 406)
[25] “Accountability, as we use the term, implies that some actors have the right to hold other actors to a set of standards, to judge whether they have fulfilled their responsibilities in light of these standards, and to impose sactions if they determine that these responsibilities have not been met” (Grant, Ruth W. & Keohane, Robert. “Accountability and Abuses of Power in World Politics”. The American Political Science Review, vol. 99, nº 1, February 2005, pp. 29.
[26] Idem, pp. 30-33.
[27] Idem, p. 35-37.
[28] “Na visão dos realistas, o Estado é o ator central das relações internacionais. O que se estuda na disciplina – como o próprio nome indica – são as relações entre um tipo específico de ator: os Estados. (...) De forma geral, os realistas tomam o Estado como uma ‘caixa preta’ e o encaixam dentro do que chamam de modelo da ‘bola de bilhar’ (billiard ball). Isso os leva a abstrair os processos internos de tomada de decisão e as motivações políticas que levam os Estados a agir no plano internacional e a destacar exclusivamente a dinâmica da relação entre essas ‘caixas’ ou essas ‘bolas’. (Nogueira, João Pontes & Messari, Nizar. Teoria das relações internacionais: correntes e debates. Rio de Janeiro, Elsevier, 2005, pp. 24-25)
[29] Krause e Williams, p. 232.
[30] James Rosenau explica que “governance in a global order is not confined to a single sphere of endeavor. It refers to the arrangements that prevail in the lacunae between regimes and, perhaps more importantly, to the principles, norms, rules, and procedures that come into play when two or more regimes overlap, conflict, or otherwise require arrangements that facilitate accommodation among the competing interests” ( “Governance, order, and change in world politics”. Rosenau, James & Czempiel, Ernst-Otto. Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 9).
[31] Lafer, Celso, p. 184
[32] Krause e Williams, p. 230
[33] Idem, 243.
[34] Idem 245-247.
[35] Fonseca Jr, Gelson. Legitimidade e outras questões internacionais – poder e ética entre as nações. 2ª ed., Paz e Terra: São Paulo, 2004, p. 149.
[36] “Nesse sentido, a fonte da ‘legitimidade’, com as devidas aspas, é diretamente a posição de poder, porém de um poder que, tanto no caso dos EUA quanto da URSS, encarna e difunde uma mensagem universal. E essa identificação com uma mensagem universal passa a ser manipulada como atributo de legitimidade. O argumento é simples: seria possível superar a norma, a não-intervenção, porque existe um valor maior (democracia-capitalismo ou socialismo-comunismo) que corresponde a uma lei superior e ao caminho ideal para garantir a paz entre as nações (democracias não guerreiam – o socialismo comunismo leva à extinção do Estado e, portanto, da fonte última da guerra), a riqueza (o livre-comércio traz riqueza para todos – o socialismo, pela via do planejamento, é o instrumento de criação da riqueza para todos) e, finalmente, a realização individual (livre manifestação e direitos humanos – a verdadeira liberdade só se alcança com o fim das instituições burguesas) etc.” (Idem, p. 191).
[37] Lafer
[38] “What of transnational civil society? This term refers to those self-organized intermediary groups that are relatively independent of both public authorities and private economic actors, that are capable of taking collective action in pursuit of their interests or values, and that act across state borders” (Hurrell, Andrew. “Order and Justice in International Relations: What is at Stake?” Foot, Rosemary, Gaddis, John L. & Hurrell, Andrew. Order and Justice in International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2003, Pp. 37-38)
[39] “ARTIGO 11 - 1. A Assembléia Geral poderá considerar os princípios gerais de cooperação na manutenção da paz e da segurança internacionais, inclusive os princípios que disponham sobre o desarmamento e a regulamentação dos armamentos, e poderá fazer recomendações relativas a tais princípios aos Membros ou ao Conselho de Segurança, ou a este e àqueles conjuntamente”.
[40] “ARTIGO 24 - 1. A fim de assegurar pronta e eficaz ação por parte das Nações Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja em nome deles”.
[41] Diniz, Eugênio. “O Brasil e as operações de paz”. In. Henrique Altemani e Antônio Carlos Lessa (org.). Relações internacionais do Brasil: temas e agendas. São Paulo: Saraiva, 2006.
[42] ARTIGO 2 – 7 da Carta da ONU: “Nenhum dispositivo da presente Carta autorizará as Nações Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdição de qualquer Estado ou obrigará os Membros a submeterem tais assuntos a uma solução, nos termos da presente Carta; este princípio, porém, não prejudicará a aplicação das medidas coercitivas constantes do Capitulo VII”
[43] GOULDING, Marrack. “The evolution of United Nations Peacekeeping”. International Affairs, Vol. 69, N.º 3, 1993.
[44] ARTIGO 1 da Carta da ONU – “Os propósitos das Nações unidas são: 3. Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião;”
[45] “Authorizes the Member States acting under paragraph 18 above to take all necessary measures to effect the implementation of and to ensure compliance with Annex 1-A of the Peace Agreement…”
[46] 16. “Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations, (i) Decides that UNMIS is authorized to take the necessary action, in the areas of deployment of its forces and as it deems within its capabilities, to protect United Nations personnel, facilities, installations, and equipment, ensure the security and freedom of movement of United Nations personnel, humanitarian workers, joint assessment mechanism and assessment and evaluation commission personnel, and, without prejudice to the responsibility of the Government of Sudan, to protect civilians under imminent threat of physical violence;”
[47] “Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations, as described in Section 1 of operative paragraph 7 of resolution 1542 (2004), 1. Decides to extend the mandate of MINUSTAH, as contained in resolution 1542 (2004), until 15 February 2006, with the intention to renew for further periods”;
[48] “A R2P abrange quatro ameaças: genocídio, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade. Em 2008, o secretário-geral das Nações unidas, Ban Ki-Moon, e seu primeiro representante especial para a r2P, Edward C. Luck, desenvolveram uma ‘abordagem baseada em três pilares’, de modo a melhor conceituar as diferentes dimensões da r2P. O primeiro pilar ressalta que os Estados têm como principal responsabilidade proteger as populações dentro dos limites de suas fronteiras. o segundo pilar se refere ao dever da comunidade internacional de prestar assistência aos Estados que tentam construir capacidade de proteger suas populações. o terceiro pilar diz respeito a responsabilidade da comunidade internacional de ‘em tempo hábil, tomar medidas firmes’ para evitar e pôr fim ao genocídio, aos crimes de guerra, à limpeza étnica e aos crimes contra a humanidade”. (BENNER, Thorsten. “O Brasil como um empreendedor normativo: a Responsabilidade ao Proteger” in Política Externa, Vol. 21 Nº 4 abr/mai/jun 2013, p. 36).
[49] “Para se contrapor a essa percepção, o Brasil sugere complementar a R2P com os princípios centrais da ‘responsabilidade ao Proteger’ então sendo proposta.
a) Os três pilares da r2P ‘devem seguir uma linha estrita de subordinação política e sequenciamento cronológico’ (§ 6); b) Todos os meios pacíficos devem ser esgotados; ‘uma análise ampla e judiciosa das consequências da ação militar’ (§ 7) deve preceder o exame da possibilidade de uso da força; c) Apenas o Conselho de Segurança pode autorizar o uso da força, nos termos do Capítulo VII da Carta, ou (o que é digno de nota) ‘em circunstâncias excepcionais, a assembleia Geral, em consonância com a resolução 377 (V)’ (§ 11 c); d) A autorização para o uso da força deve ‘se limitar a seus elementos jurídicos, operacionais e temporais’, e seu cumprimento deve se ater ‘à letra e ao espírito’ do mandato explícito (§ 11 d); e) Para garantir o acompanhamento adequado e avaliação da interpretação e aplicação da responsabilidade ao Proteger, ‘é necessário que os procedimentos do Conselho sejam aperfeiçoados’ (§ 11h). O Conselho de Segurança também é obrigado a ‘assegurar que aqueles a quem for outorgada autoridade de decisão pelo uso da força sejam responsabilizados por seus atos’ (§ 11i). (Idem, pp. 36-37)