Resumo: Este trabalho se propõe a apresentar uma breve análise do imposto sobre grandes fortunas (IGF). Único imposto previsto na Constituição, que não foi instituído, o IGF costuma ser lembrado em tempos de crise como mecanismo de aumento da arrecadação, ferramenta de justiça fiscal e instrumento de desconcentração de renda. Lado outro também, é apontado como um tributo de baixo potencial arrecadatório, alto custo administrativo e que incentiva evasão patrimonial. Enquanto no Brasil diversas proposições legislativas tramitam desde 1989 tentando instituí-lo, até hoje sem sucesso, no mundo verifica-se uma tendência a aboli-lo a partir da década de 1990, embora ainda subsista em alguns lugares, como a França.
Palavras-chave: Imposto sobre grandes fortunas. Justiça fiscal. Tributo.
1. INTRODUÇÃO
A finalidade de tributar é custear o aparato estatal, com propósito de que sejam prestados à população os serviços públicos e os direitos individuais e coletivos constitucionalmente assegurados. É lógico dizer que, quanto mais a Constituição oferta aos cidadãos, obrigando o Estado, maior será a necessidade de recursos para custeio desses direitos e serviços.
A atual Constituição (1988) propôs instituir um Estado social-democrático de direito (art. 1), com a universalização de serviços públicos básicos, participação popular, promoção do bem-estar e da dignidade, em observância às leis e ao direito democraticamente elaborado. Para tanto, a Constituição previu um extenso rol de direitos e garantias individuais e coletivos.
Diante de tantas promessas é indispensável a organização de um sistema de arrecadação (sistema tributário) capaz de sustentar o Estado sem privar as pessoas de sua riqueza (confisco), que respeite a capacidade contributiva e, ao mesmo tempo, reduza as desigualdades sociais e regionais (redistributivo). Não é tarefa fácil. Não é o que temos.
Em tempos de crise econômica, com elevação dos níveis de endividamento do Estado e queda da arrecadação, com consequente escassez de recursos, é comum o fortalecimento de discursos que visam “solucionar o problema” por meio do aumento da arrecadação do Estado via tributo. É nesse contexto que o imposto sobre grandes fortunas (IGF) costuma ser lembrado.
Além de ser o único imposto previsto na Constituição que não foi instituído, o IGF parece se adequar a um ideal de justiça fiscal que, em sede tributária, se manifesta em uma frase: quem pode mais, deve pagar mais. Também parece ser uma alternativa mais fácil em relação a uma eventual reforma de todo o sistema tributário, que nos parece distante de ocorrer no Brasil.
A partir deste cenário este trabalho pretende analisar o imposto sobre grandes fortunas a partir da Constituição Federal de 1988, das regras gerais de direito tributário, dos projeto de lei que tentam sua instituição e sobre a experiência internacional com este imposto. Por fim, pretende-se analisar os principais argumentos favoráveis e contrários à sua instituição, bem como sua viabilidade e necessidade.
2. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL COM A TRIBUTAÇÃO DE FORTUNAS
Diversos países da Europa, e alguns da América Latina e Ásia, já tiveram experiência com tributação sobre fortunas ou wealth tax, a maioria a partir dos anos 1980, notadamente países de tradição social-democrática marcante. Segundo Carvalho (2011)
[...] todos os países da Europa Ocidental adotam ou já adotaram o Wealth Tax, com exceção da Bélgica, Portugal e Reino Unido. Na Europa, atualmente apenas a Holanda, França, Suíça, Noruega, Islândia, Luxemburgo, Hungria e Espanha possuem o imposto. A partir da década de 1990 ele foi abolido na Áustria (1994), Itália (1995), Dinamarca, Alemanha (1997), Islândia (2005), Finlândia (2006), Suécia (2007), Espanha (2008) e Grécia (2009). Devido à crise fiscal e financeira que assolou diversos países europeus a partir de 2009, ele foi reintroduzido de maneira provisória na Islândia (2010) e Espanha (2011). Na Ásia, têm-se conhecimento que o Japão o adotou por um curto período de tempo (1950-3), a Índia o possui desde a década de 1950 e há experiências no Paquistão e Indonésia. Na África do Sul houve um debate para sua implementação no período pós Apartheid. Na América Latina o imposto está em vigor na Colômbia, Argentina (desde 1972) e Uruguai (desde 1991), com grande crescimento recente da arrecadação nesses três países (CARVALHO, 2011, p. 15).
O impôt sur les grandes fortunes francês (hoje impôt de solidarité sur la fortune) foi instituído em 1981. Incide sobre riqueza líquida acima de 800 mil euros e possui seis alíquotas progressivas, de 0,55% a 1,8%. Ainda vigente, houve um aumento do número de contribuintes e da arrecadação nas últimas duas décadas, que passou dos 4 bilhões em 2010.
Na América Latina, Argentina e Uruguai tem experiências exitosas. Na Argentina, o imposto incide sobre patrimônio bruto acima de 305 mil pesos, sua principal base tributária são imóveis e ativos financeiros, conta com alíquotas progressivas entre 0,75% e 1,25%. Já no Uruguai, o Impuesto al Patrimônio incide sobre riqueza líquida acima de 2,21 milhões de pesos uruguaios e também adota alíquotas progressivas.
Nos países Europeus em que foi abolido, as principais razões apontadas são a transferência de capital para países com menor tributação ou paraísos fiscais, a conversão do patrimônio em ativos menos tributados e o alto custo administrativo.
Em geral, os países que aboliram tal imposto possuem uma elevada tributação sobre a renda e sobre rendimentos decorrentes de ativos financeiros. A experiência nos países que ainda subsiste revela que um imposto sobre fortunas possui bom potencial arrecadatório, inclusive com elevação da arrecadação e do número de contribuintes nas últimas décadas.
3. DOS TRIBUTOS E DO IMPOSTO SOBRE FORTUNAS
No Brasil, a definição de tributo é legal e consta no art. 3° do Código Tributário Nacional (CTN) da seguinte forma: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Prestação pecuniária é a obrigação de prestar dinheiro ao Estado. Por compulsória tem-se aquela prestação coercitiva, que independe da vontade do sujeito. O tributo nunca é uma sanção. É obrigação ex lege, ou seja, instituída por lei. Sua cobrança se dará por lançamento, que é um precedimento administrativo vinculado à lei e não comporta discricionariedade do agente fiscalizador.
Em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribuna Federal (STF), extraem-se, do texto constitucional, cinco espécies tributárias (teoria pentapartida): impostos (art. 145, I); taxas (art. 145, II); contribuições de melhoria (art. 145, II); empréstimo compulsório (art. 148) e as contribuições especiais (art. 149).
Por fim, em relação à espécie tributária imposto, o CTN o define como “tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (art. 16). Nesse sentido, para que seja devido um imposto basta que ocorra a situação que lei defina como seu fato gerador.
3.1. Aspectos tributários do IGF
Uma das classificações dos impostos diz respeito a qual aspecto o imposto leva em consideração: o sujeito ou os bens. Assim, tem-se os impostos pessoais, que levam em conta as condições particulares do contribuinte, e os impostos reais, que levam em conta o(s) bem(ns) sobre o qual incidirá. No grupo dos impostos reais está o imposto sobre a riqueza ou fortuna, que gravam o patrimônio de uma pessoa física ou jurídica.
Conforme art. 153 inciso VII da Constituição, “compete à União instituir imposto sobre grandes fortunas, nos termos de lei complementar”. Embora prescinda de lei instituidora, decorre do texto constitucional que: a competência, ou seja, aptidão para instituir o IGF, é da União; sua hipótese de incidência será a titularidade sobre grande fortuna (critério material) localizada no território brasileiro (critério espacial); o sujeito ativo – pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir seu cumprimento (art. 119, CTN) – deverá ser definido pela lei que o instituir, sendo presumível que será a União, e o sujeito passivo – pessoa obrigada ao pagamento do tributo (art. 121, CTN) - será o titular de grande fortuna.
Por fim, caberá à lei instituidora definir os critérios quantitativos do IGF, quais sejam a base de cálculo que é o valor do conjunto de bens que compõe grande fortuna, e as alíquotas, percentuais aplicados à base de cálculo para aferição do valor devido a título de tributo.
4. PROJETOS DE LEI EM TRAMITAÇÃO
O Brasil possui atualmente vinte e três projetos de lei em tramitação na Câmara dos Deputados, cujo objeto é a tributação sobre grandes fortunas2, seja por meio da instituição propriamente dita do imposto sobre grandes fortunas ou pela criação de uma contribuição social sobre grandes fortunas. De acordo com Carvalho (2011, p. 32) os principais projetos de leis para instituição do IGF podem ser resumidos da seguinte forma:
Das vinte e três proposições, a mais avançada é proposta de lei complementar (PLP) 277/2008, de autoria dos Deputados Luciana Genro, Chico Alencar e Ivan Valente, todos do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), que consolida treze outros projetos de lei apensados ao seu texto e se encontra pronto para análise no plenário desde 20/09/20123.
De acordo com o projeto, o fato gerador do IGF é a titularidade de fortuna em valor superior a dois milhões de reais (art. 1°), e entende como fortuna “[...] o conjunto de todos os bens e direitos, situados no país ou no exterior, que integrem o patrimônio do contribuinte, com as exclusões de que trata o § 2° deste artigo”. O parágrafo em questão exclui do patrimônio, para fins de fortuna, os instrumentos utilizados em atividades de que decorram rendimentos do trabalho, os objetos de antiguidade, arte ou coleção.
A base de cálculo do imposto seria o valor do conjunto dos bens que compõem a fortuna, diminuído das obrigações pecuniárias do contribuinte, exceto as contraídas para a aquisição de bens excluídos nos termos do § 2° do artigo anterior. As alíquotas seriam progressivas, de um a cinco por cento, e o seu lançamento seria semelhante ao do imposto de renda, por declaração do contribuinte. O PLP ainda determina a responsabilidade solidária pelo pagamento do imposto quando houver indícios de dissimulação.
Em linhas gerais, seriam estas as características do imposto sobre grandes fortunas, com base no que está mais avançado, em termos e votação no Congresso. Os pontos de maior divergência são: a definição de grandes fortunas, quais bens e direitos devem integrar o patrimônio para fins de aferição do tributo e, quais alíquotas e faixas de progressividade devem incidir.
5. ARGUMENTOS PRÓ E CONTRA A TRIBUTAÇÃO DE FORTUNAS
Além do aspecto jurídico, a questão sobre a instituição ou não de um tributo é um assunto político e econômico em sua essência. Nesse contexto, cabe ao direito orientar o processo de tomada da decisão, por meio do devido processo legislativo, e estabelecer os limites mínimos, representados pelos princípios tributários, para que a decisão atenda ao pacto político vigente instituído pela Constituição Federal de 1988, que abriga os defensores e opositores do IGF. Vejamos:
5.1. a favor: IGF como instrumento de justiça tributária e distribuição de riquezas
A construção de uma sociedade justa e solidária é objetivo da República Federativa do Brasil (art. 3°, I) e deve sempre orientar as ações dos poderes da União. A Constituição também traz consignados princípios tributários, dentre os quais a capacidade contributiva, ao determinar que “sempre que possível os impostos terão caráter pessoal e serão graduados de acordo com a capacidade econômica do contribuinte[...]” (art. 145, § 1°). Nesse sentido, segundo Coutinho Eloi e Lopes (2016),
[…] entende-se que a justiça tributária é guiada por princípios tributários, que norteiam atualmente nosso ordenamento – opções positivadas no texto constitucional. Então, para que um tributo atual seja justo, ele não pode contrariar – e, mais que isso, ele deve seguir – a linha dos princípios tributários vértices de nosso ordenamento.
Nesse sentido, segundo Torres (2016), deve-se sempre observar os princípios da capacidade contributiva, da generalidade, da não discriminação e da vedação de privilégios. Os tributos devem ser distribuídos de modo uniforme e, claro, com vistas à proporcionalidade, progressividade e não confisco. Enfim, o tributo legitima-se como justo a partir de quando aplica o inteiro sistema de princípios e regras constitucionais (COUTINHO ELOI e LOPES, 2016, p. 112).
Assim, a instituição do IGF seria uma questão de justiça. Justiça tributária ou fiscal porque sua tributação, acima de todos princípios, potencializaria o respeito a capacidade contributiva.
Lado outro, deve-se ter em mente que um dos objetivos da República Federativa do Brasil é a erradicação da pobreza e a marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais (ar. 3°, III – CF) e que o Brasil é internacionalmente reconhecido como um país desigual, cuja concentração de renda é uma das mais altas do mundo. Segundo Róber Iturriet Avila, professor de economia da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS/RS) “Em 2013, o 1% mais rico apropriou-se de 26,6% da renda nacional, já o 0,01% mais rico absorveu 4,8% do total. Trata-se do maior nível de desigualdade já registrado[...]4”. Ainda segundo o Róber, esse nível de concentração só é encontrado nos 0,01% mais ricos dos Estados Unidos.
Especificamente nesse ponto, a tributação sobre grandes fortunas aumentaria a participação dos mais afortunados no custeio dos serviços públicos e na garantia de direitos fundamentais, cuja prestação decorre da arredação dos impostos. O IGF tem potencial para auxiliar na redistribuição de riquezas e redução das desigualdades.
5.2. Contrários
5.2.1. Desestímulo a aquisição de patrimônio e evasão patrimonial
Partindo da premissa de que pessoas reagem a incentivos e que a norma jurídica cria uma estrutura de incentivos, segundo Bernardes e Florenzano (2008, p. 145), “Ao definir direitos e deveres, a norma jurídica coloca para os indivíduos uma estrutura de incentivos que vai influenciar de forma determinante suas escolhas e decisões econômicas”.
Nesse sentido, opositores à tese da tributação sobre grandes fortunas entendem que tal tributação promoverá um desestímulo a formação de patrimônio, bem como estimulará os detentores de fortunas a movimentá-las para países cuja tributação seja mais branda. Segundo Carvalho (2011),
Os contrários à tributação sobre heranças e riqueza argumentam que há um desincentivo a formação de poupança entre as gerações e um incentivo a mobilidade de capitais para locais onde há menor tributação. Também argumentam que os impostos sobre a riqueza líquida têm sido considerados impraticáveis, particularmente nos países em desenvolvimento. Problemas como cadastrar as propriedades, descobrir o seu real proprietário, determinar com precisão o seu valor líquido, podem tornar o imposto difícil de aplicar (p. 10).
Um exemplo dessa mobilidade de capitais é o caso do ator Gérard Dépardieu. No ano de 2012, ele decidiu deixar a França em razão das políticas tributárias sobre a renda adotadas naquele país. Os contrários à tributação sobre fortunas asseguram que o seu efeito é semelhante.
5.2.2. Baixo potencial arrecadatório e elevado custo de arrecadação
Para não incidir em confisco, que consiste na tributação que vai além da capacidade contributiva do contribuinte, prática vedada pela Constituição (art. 150, IV), um tributo sobre fortunas deveria ter alíquotas baixas, somado ao fato de que incidiria sobre um reduzido número de contribuintes, diz-se que sua arrecadação seria baixa e, portanto, o IGF seria um tributo com baixo potencial arrecadatório.
Nesse sentido, segundo o Estudo nº 463 de 2015 elaborado pela Consultoria Legislativa do Senado Federal:
Seria desejável que a RFB divulgasse a distribuição do patrimônio entre os 4,32 milhões de declarantes de renda mais alta [dados de 2012], mas não há detalhamento nesse sentido. É até estranho que um grupo tão extenso tenha sido juntado no topo da pirâmide. Mesmo assim, pode-se afirmar que o patrimônio líquido médio de R$ 581 mil dos mais ricos não é um número que sugira ser elevado o potencial de arrecadação do IGF. Pode haver uma ou duas centenas de milhares de contribuintes com mais de R$ 5 milhões de patrimônio líquido. Se dentro desse contingente 200 mil contribuintes tiverem patrimônio de R$ 5 milhões, os 4,12 milhões restantes teriam patrimônio médio de R$ 320 mil. Ainda que R$ 3 milhões fossem considerados grande fortuna e, por isso, taxados com alíquota de 1,5% sobre o excedente, os 200 mil contribuintes mais ricos renderiam aos cofres públicos R$ 6 bilhões (SENADO FEDERAL, 2015, p. 11).
Junto a isso, alega-se que os custos para aferição do patrimônio que compõe as grandes fortunas seria elevado, isso porque muitos desses ativos têm alta liquidez ou mesmo exigiriam avaliações de especialistas, tais como obras de arte, joias ou antiguidades. Além disso, seria um imposto declaratório o que favoreceria a sonegação e dificultaria a fiscalização.
Ou seja, diante dos possíveis elevados custos administrativos para fiscalização e arrecadação do IGF, somado ao seu baixo potencial de arrecadação, tal tributo seria economicamente inviável. Este argumento, de que o IGF é um imposto caro e de pouco potencial arrecadatório, prevaleceu nas derrotas nas Comissões de Tributação e Finanças na Câmara e de Assuntos Econômicos no Senado.
5.2.3. Pluritributação
Em regra, no Brasil, tributa-se a renda (IR), o patrimônio móvel (IPVA) e imóvel (IPTU e ITR), a herança e as doações (ITCMD). Segundo Carvalho (2011)
A base de cálculo do Wealth Tax é bastante abrangente e geralmente incide sobre o patrimônio acumulado em ações, em depósitos bancários e de poupança, em seguros, em investimento em ativos reais e empresas de capital fechado, em títulos financeiros, em imóveis urbanos e rurais (inclusive o de residência), em automóveis, obras de arte, jóias, barcos, aeronaves e outros bens de uso pessoal (p. 9).
Nesse sentido, defendem alguns que instituição de um tributo também sobre as fortunas, em verdade, representa uma nova tributação sobre as mesmas bases de cálculo de outros impostos, já que o fato gerador “grandes fortunas” se compõe de todos estes ativos.