III – O REGIME DE APROVEITAMENTO DAS SUBSTÂNCIAS MINERAIS
O aproveitamento das substâncias minerais pode ser feito por:
a) autorização, quando depender de alvará de autorização do diretor-geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM. O título será uma via autêntica do Alvará de Pesquisa, publicado no Diário Oficial da União, e transcrito no livro próprio do DNPM. ();
b) licenciamento, quando depender de licença expedida conforme regulamentos administrativos locais e de registro da licença no DNPM;
c) regime de monopólio, quando, por lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal.
d) concessão, quando depender de portaria de concessão do ministro de Minas e Energia;
e) partilha, específico para a produção de petróleo a partir das camadas do pré-sal e áreas estratégicas;
f) permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do diretor-geral do DNPM.
Carlos Luiz Ribeiro(Direito Minerário, 2006, pág. 33) explicou:
"O art. 2º do Código de Mineração, ao relacionar esses regimes, separa o "regime" de autorização de pesquisa do "regime" de concessão de lavra. Entretanto, embora submissos à regras próprias, este último sucede ao primeiro, como sua consequencia, compondo ambos um regime único, misto, reconhecido na legislação minerária, que o cita repetidamente. Não poderia ser diferente. Afinal, o mesmo direito de prioridade que garantir a outorga do título de autorização de pesquisa garantirá, à seqüência, a outorga do título de concessão de lavra."
A autorização de pesquisa consiste em título autorizativo permissivo para as atividades de análise e estudo da área em que se pretende lavrar, sendo entendida como a "(...) execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exeqüibilidade do seu aproveitamento econômico", conforme disposto no art. 14 do Código de Mineração, sob a responsabilidade de profissional habilitado.
Dita o artigo 22 do Decreto-lei em discussão que
A Autorização será conferida nas seguintes condições, além das demais constantes deste Código:
I - O título será pessoal e sòmente transmissível no caso de herdeiros necessários ou cônjuge sobrevivente, bem como no de sucessão comercial, desde que o sucessor satisfaça os requisitos dos números I, IV e V, do Art. 16.
II - A autorização valerá por 2 (dois) anos, podendo ser renovada por mais 1 (hum) ano, mediante requerimento do interessado, protocolizado até 60 (sessenta) dias antes de expirar-se o prazo de autorização, observadas as seguintes condições:
a)do requerimento de renovação deverá constar relatório dos trabalhos realizados, com os resultados obtidos, assim como, justificativa do prosseguimento da pesquisa;
b)o titular pagará emolumentos de outorga do nôvo Alvará e da taxa de publicação.
III - Os trabalhos de pesquisa não poderão ser executados fora da área definida no Alvará de Pesquisa.
IV - A pesquisa em leitos de rios navegáveis e flutuáveis, nos lagos e na plataforma submarina, sòmente será autorizada sem prejuízo ou com ressalva dos interêsses da navegação ou flutuação, ficando sujeita, portanto, às exigências que forem impostas nesse sentido pelas autoridades competentes.
V - A pesquisa na faixa de domínio das fortificações, das estradas de ferro, das rodovias, dos manancais de água potável, das vias ou logradouros públicos, dependerá, ainda, de assentimento das autoridades sob cuja jurisdição as mesmas estiverem.
VI - Serão respeitados os direitos de terceiros, ressarcindo o titular da autorização os danos e prejuízos que ocasionar, não respondendo o Govêrno pelas limitações que daqueles direitos possam advir.
VII - As substâncias minerais extraídas durante a pesquisa, só poderão ser removidas da área para análise e ensaios industriais, podendo, no entanto, o D.N.P.M. autorizar, a alienação de quantidades comerciais destas substâncias minerais, sob as condições que especificar.
VIII - Na conclusão dos trabalhos, dentro do prazo de vigência da autorização, e sem prejuízo de quaisquer informações pedidas pelo D.N.P.M., titular apresentará Relatório circunstanciado, elaborado por profissional legalmente habilitado, com dados informativos sôbre a reserva mineral a jazida, a qualidade do minério ou substância mineral útil e a exeqüibilidade de lavra, nomeadamente sôbre seguintes tópicos:
a)situação, vias de acesso e de comunicação;
b)planta de levantamento geológico da área pesquisada, em escala adequada;
c)descrição detalhada dos afloramentos naturais da jazida e daqueles criados pelos trabalhos de pesquisa;
d)qualidade do minério ou substância mineral útil e definição do corpo mineral;
e)gênese da jazida, sua classificação e comparação com outras da mesma natureza;
f)tabulação dos volumes e teores necessários ao cálculo das reservas medidas, indicada e inferida;
g)relatório dos ensaios de beneficiamento; e,
h)demonstração da exeqüibilidade econômica da lavra.
Consoante orientação do Departamento Nacional de Produção Mineral, em seu Portal de Outorga, a autorização de pesquisa é um regime de aproveitamento mineral em que são executados os trabalhos voltados à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade de seu aproveitamento econômico.
De acordo com o Código de Mineração, a pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório: levantamentos geológicos pormenorizados da área a pesquisar, em escala conveniente, estudos dos afloramentos e suas correlações, levantamentos geofísicos e geoquímicos; abertura de escavações visitáveis e execução de sondagens no corpo mineral; amostragens sistemáticas; análises físicas e químicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaios de beneficiamento dos minérios ou das substâncias minerais úteis, para obtenção de concentrados de acordo com as especificações do mercado ou aproveitamento industrial.
O título autorizativo é o Alvará de Pesquisa, outorgado pelo Diretor Geral do DNPM e publicado no DOU - Diário Oficial da União. O prazo para efetuar a pesquisa será de 02 ou 03 anos, dependendo das características especiais de localização da área e a natureza da substância mineral.
As áreas máximas concedidas variam de 50 a 2.000 hectares, dependendo da substância mineral e seu uso, onde se incluem todas as substâncias. Somente na Amazônia legal, cuja área é considerada de difícil acesso, que a área máxima é de 10.000 hectares. As substâncias classificadas como monopólio (petróleo, gás e elementos radioativos, como urânio) não podem ser requeridas no DNPM.
Neste regime o requerente não precisa ser proprietário do solo, mas ter a sua autorização para adentrar na propriedade e cumprir com o plano de pesquisa estabelecido no requerimento. Para áreas situadas na chamada “faixa de fronteira” (150 km ao longo da mesma), as pessoas físicas e jurídicas necessitarão do assentimento do CDN.
A cessão ou transferência de direitos, parcial ou total, é admitida, apenas, após a outorga do Alvará de Pesquisa.
Se uma pessoa acredita (ou tem certeza) de que, em um determinado local, existem substâncias minerais valiosas, como minério de ferro, chumbo ou cobre; pedras preciosas; rochas ornamentais como mármores e granitos; combustíveis fósseis, como carvão; etc., e ela desejam extrair essas substâncias, o primeiro passo é verificar se os direitos sobre aquela área já não foram requeridos por alguém. O interessado não precisa comprar a terra, pois, como já foi dito, o superficiário não é dono das riquezas minerais que existem em sua propriedade. .
Esse requerimento deve vir acompanhado de alguns documentos importantes. Um deles é o mapa de delimitação da área que o interessado quer requerer, mapa que deve ser delimitado por linhas de direção Norte-Sul e Este - Oeste, de modo que será sempre um polígono.
O interessado deve se informar também sobre qual é a extensão máxima que ele pode requerer. Podem ser de 50, 1.000 ou 2.000 hectares (1 hectare = 10.000 m2), dependendo do tipo de substância mineral. Para substâncias metálicas, fertilizantes, carvão, diamantes, rochas betuminosas e pirobetuminosas, turfa e sal-gema, a área é de 2.000 hectares, mas, sobe para 10.000 se se situar na Amazônia Legal.
Nessa fase, a documentação pode ser encaminhada por qualquer cidadão brasileiro, não necessariamente por uma empresa.
Outro documento fundamental, nessa etapa, é o Plano de Pesquisa. Por mais certeza que o interessado tenha da existência do bem mineral desejado na área, ele tem que fazer uma pesquisa que prove isso ao DNPM. Por isso é que, nessa fase, o que se faz é requerer um alvará de autorização de pesquisa.
O Código de Mineração define pesquisa mineral como a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico. O plano de pesquisa deve ser feito por um geólogo ou engenheiro de minas. Uma vez pronto este documento, o mapa de localização da área e preenchido requerimento, esse processo, com mais alguns documentos, é entregue ao DNPM, onde recebe um número de protocolo, com um carimbo que informa o dia e a hora em que os documentos foram recebidos. Se alguém requereu a mesma a área e entregou a documentação minutos antes, esta pessoa terá prioridade sobre ela. É o principio da prioridade.
A teor do artigo 14, parágrafo primeiro do Decreto-lei 227/67, a pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório: levantamentos geológicos pormenorizados da área a pesquisar, em escala conveniente; estudos dos afloramentos e suas correlações; levantamentos geofísicos e geoquímicos; aberturas de escavações visitáveis e execução de sondagens no corpo mineral; amostragens sistemáticas; análises físicas químicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaio de beneficiamento dos minérios ou das substâncias minerais úteis, para obtenção de concentrados de acôrdo com as especificações do mercado ou aproveitamento industrial.
A autorização de pesquisa só poderá ser outorgada a brasileiro, pessoa natural ou jurídica, ou a empresa de mineração, mediante expressa autorização do Ministro das Minas Energia proferida em processo regularmente examinado e informado pelo D.N.P.M. Os trabalhos necessários à pesquisa serão exercitados sob a responsabilidade profissional de engenheiro de minas, ou de geólogo habilitado ao exercício da profissão.
A teor do artigo 16, do Decreto-lei 227, a autorização de pesquisa será pleiteada em requerimento dirigido ao Ministro das Minas e Energia, entregue mediante recibo no Protocolo do D.N.P.M., onde será mecânicamente numerado e registrado devendo ser apresentado em duas vias e conter os seguintes elementos de informação e prova:
I - nome, nacionalidade, estado civil, profissão e domicilio do requerente; em se tratando de pessoa jurídica, cópia do Alvará de Autorização para funcionar como Emprêsa de Mineração e, também, prova de registro dêsse título no Departamento Nacional do Registro do Comércio;
II - Designação das substâncias a pesquisar, a área em hectares, denominação e descrição da localização da área pretendida em relação aos principais acidentes topográficos da região, o nome dos proprietários das terras abrangidas pelo perímetro delimitador da área, Distrito, Município, Comarca e Estado;
III - Planta, em duas vias, figurando os principais elementos de reconhecimento, tais como, estradas de ferro, rodovias, pontes, túneis, marcos quilométricos, rios, córregos lagos, vilas, divisas das propriedades atingidas e confrontantes, bem assim a definição gráfica da área, em escala adequada, por figura geométrica, obrigatòriamente formada por segmentos de retas com orientação Norte-Sul e Leste-Oeste verdadeiros com 2 (dois) de seus vértices, ou, excepcionalmente, 1 (um), amarrado a ponto fixo e inconfundível do terreno e os lados definidos por comprimentos e rumos verdadeiros, além de planta de situação da área.
IV - Prova de nacionalidade brasileira.
V - Plano dos trabalhos de pesquisa, convenientemente locados em esbôço geológico, de responsabilidade de técnico legalmente habilitado com orçamento previsto para a sua execução, e indicação da fonte de recursos para o seu custeio, ou da disponibilidade dos fundos:
a)o requerente e o técnico poderão ser interpelados conjuntamente pelo D.N.P.M., para justificarem o plano de pesquisa e respectivo orçamento, assim como quanto à garantia do suprimento de recursos necessários ao custeio dos trabalhos;
b)o D.N.P.M. poderá aceitar que o requerente abra conta em estabelecimento de crédito, mediante depósito vinculado, paulatinamente liberado à medida da execução dos trabalhos de pesquisa;
c)o plano de pesquisa, com orçamento aprovado pelo D.N.P.M., servirá de base para a avaliação judicial de indenização ao proprietário ou posseiro do solo.
Parágrafo único. Quando a autorização de pesquisa fôr requerida em terreno de terceiros, o plano de pesquisa deverá incluir, obrigatòriamente, o cronograma de sua realização.
Recebida a documentação, os técnicos do DNPM farão análise técnica da documentação, de modo a verificar se o plano é tecnicamente correto, etc. Havendo aprovação, o requerimento é aprovado e o Diretor-Geral do DNPM emite o alvará de autorização de pesquisa, documento que permite ao interessado entrar na área e começar a pesquisar. Ele terá um prazo de um ano(prazo decadencial) para fazer essa pesquisa; se esse período se mostrar insuficiente, poderá requerer ao DNPM prorrogação por mais dois anos, justificando-a devidamente.
Mister que com a poligonal definida, recomenda-se uma consulta ao SIGMINE - Sistema de Informações Geográficas da Mineração, disponível na página do DNPM na internet, a fim de obter informações espaciais de possíveis processos minerários incidentes na área de interesse.
O resultado positivo desta pesquisa não garante que a área esteja livre, tendo em vista que a atualização do Sistema não é em tempo real.
O SIGMINE possui caráter meramente informativo, portanto, não dispensa o uso dos instrumentos oficiais pertinentes para produção de efeitos legais. Todas as informações disponibilizadas no SIGMINE pelo DNPM e pelos órgãos públicos são oficiais e atualizadas conforme a periodicidade disponibilizada por cada instituição, sendo que, pelo fato da base do DNPM ser dinâmica, os dados dos processos minerários são atualizados diariamente às 24h, apresentando em sua visualização a defasagem de um dia.
A lavra não pode ser realizada em área de preservação ambiental e ainda em áreas chamadas de bloqueio.
São consideradas áreas de bloqueio:
1. Gasodutos, linhas de transmissão e hidrelétricas: Nestes casos admite-se a outorga do título, por prazo determinado e a juízo do DNPM, devendo o interessado no processo minerário interferente com a área de objeto do pedido de bloqueio apresentar “termo de renúncia”.
2. Reserva extrativista, caverna, sítio paleontológico, conselho nuclear, sítios arqueológicos, área militar, unidade de conservação integral e países limítrofes: Caso a área de interesse esteja localizada em apenas uma porção das áreas referidas, será dado o procedimento de retirada de interferência, caso contrário, o requerimento será indeferido.
3. Áreas urbanas: No caso da poligonal de interesse estar localizada em áreas urbanas é necessário o assentimento do Município, através da Prefeitura local.
Necessário o acordo com o proprietário do solo. Se não se chegar a um acordo entre o que fará a extração e o proprietário, a questão é levada pelo DNPM à Justiça Estadual, que decidirá o valor da indenização a pagar. Sobre a matéria disse bem Filipe Augusto Sales Lima Bezerra(A indenização ao superficiário da mina pelo espaço impactado na pesquisa mineral):
"O Código de Mineração, salvo casos específicos, limita a indenização a ser paga ao proprietário ou possuidor do imóvel onde se localiza a substância mineral ao valor venal da propriedade, na extensão da área efetivamente ocupada pelos trabalhos de pesquisa.
Tal diploma também prevê a possibilidade de que eventual controvérsia a respeito da apuração de valores quanto a renda pela ocupação e a indenização por danos causados seja levada ao Poder Judiciário para arbitramento. O Código de Mineração, todavia, deixou lacunas que não foram preenchidas nas legislações supervenientes.
Atualmente, os conflitos que exigem a aplicação do artigo 27 do Código de Mineração se referem, principalmente, à eventual existência de algum empreendimento já projetado, ou em vias de realização no imóvel, que influa na apuração do seu valor venal presente, de forma a aumentá-lo substancialmente. Há também casos em que se vislumbra a existência do valor comercial que a preservação ambiental de certa área proporcione a determinados tipos de negócios ali instalados, como aqueles relacionados ao turismo ecológico.
Constata-se, pois, que o Código de Mineração não contempla as respostas às questões acerca de que fatores devem ser utilizados, e como, para definição de limites e critérios da indenização em referência.
A estrutura atual da legislação aplicável não oferece parâmetros exatos para a fixação da indenização mencionada, de forma que sua definição deve se dar não só em atenção ao disposto nos incisos do artigo 27 do Código de Mineração, mas também por procedimentos próprios adotados entre as partes ou em Juízo. Também devem ser consideradas, além das condições atuais do imóvel, as potenciais circunstâncias de valorização da área para aferição do seu real valor de negócio.
O Código de Mineração prescreve em seu artigo 27 que a realização dos trabalhos de pesquisa de recursos minerais em determinada área está adstrita ao pagamento, pelo titular da autorização, ao proprietário do solo superficial de indenização pelos eventuais danos e prejuízos que sejam causados, observados os critérios dispostos nos dezesseis incisos que seguem ao caput do artigo.
Estes dezesseis incisos discriminam certos parâmetros que devem ser observados para a fixação da indenização a que se refere o caput do artigo, de forma que sua importância é vital para o setor minerário, já que a primeira e crucial fase de toda a cadeia produtiva da atividade está adstrita aos comandos ali incrustados.
Daí o porquê da relevância deste trabalho enquanto análise pontual de uma regra disposta na mais basilar norma de aplicação imediata no setor minerário, o Código de Mineração.
As fontes de literatura dedicadas ao estudo do direito minerário ainda são muito precárias no Brasil. Anteriormente reservada a círculos quase herméticos de estudiosos, somente hoje o tema começa a se tornar mais acessível à maior gama de acadêmicos do direito. Por essa razão, a produção literária na área ainda é incipiente.
Thiago Thomaz Pessoa trata do tema em relação a algumas de suas controvérsias. Reiterando o disposto no Código de Mineração a respeito da apuração dos valores devidos ao proprietário do terreno, afirma que o valor da renda a ser paga não pode superar os rendimentos líquidos máximos que o proprietário aproveita da área a ser ocupada pelo minerador.
Em relação à indenização, sustenta o impedimento de ela superar o valor venal da área impactada, exceto na hipótese de se inutilizar, para fins agro-pastoris, toda a propriedade onde está a área objeto dos trabalhos de pesquisa, quando então a indenização atingirá o valor venal de todo o imóvel.
Quanto à impossibilidade de surgir divergências a respeito da apuração dos valores, o mesmo autor defende que a superveniente ação judicial de avaliação tem natureza de jurisdição voluntária, o que permitiria certa flexibilidade quanto à legalidade estrita no processo[iii].
Pedro de Salomé, a seu turno, ao tratar da renda e indenização devidas ao proprietário do imóvel onde se localiza a jazida, argumenta que enquanto a primeira é relativa à produtividade do imóvel, a segunda, à sua venalidade, levantando dúvidas a respeito da aplicação literal e indiscriminada do primeiro inciso do artigo 27 do Código de Mineração.
Contrastando diretamente com a limitação que impõe a lei, Carlos Luiz Ribeiro argumenta que o Código de Mineração limita a utilização do valor venal de toda a propriedade para avaliação da indenização apenas a eventuais prejuízos a atividades agro-pastoris. Todavia, discorda ao expor que a propriedade pode ser utilizada para outros fins que não agrícolas ou pastoris e que não existe impedimento legal para que lhe seja destinada outra finalidade. Neste caso, entende que a atividade ali exercida deve sim ser incorporada aos métodos de cálculo da indenização."
Acordo feito, realiza-se a pesquisa, que não pode ser interrompida sem justa causa por mais de três meses consecutivos ou 120 dias acumulados. Se, durante os trabalhos for descoberta a existência de uma substância mineral útil diferente daquela que se pretendia procurar, isso deve ser informado ao DNPM. O titular do alvará de autorização de pesquisa poderá, se for de seu interesse, requerer ao DNPM que passe a considerar esta nova substância o objeto principal, ou mesmo único, da pesquisa.
Terminada a pesquisa, de duas uma: ou ela comprovou a existência da substância mineral economicamente aproveitável ou não. No primeiro caso, o relatório é aprovado; no segundo, ele é arquivado.
Há ainda a possibilidade de o DNPM entender que o aproveitamento da jazida é temporariamente inviável por razões técnicas ou econômicas. Nesse caso, ele recebe o relatório, mas sua decisão sobre fica suspensa temporariamente, até que o interessado apresente novo estudo da exequibilidade técnico-econômica da lavra. Sem ele, o relatório será arquivado.
Caso o DNPM conclua que não foram suficientes os trabalhos de pesquisa ou que houve deficiência técnica na sua elaboração, o relatório não será aprovado, seja qual for a conclusão nele contida. Se o relatório foi aprovado, isso significa que o DNPM reconhece que o titular da área delimitou uma jazida, isso é, uma massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra, e que tem valor econômico (Código de Mineração).
O interessado tem agora um ano para requerer ao ministro de Minas e Energia a autorização de lavra, prazo esse prorrogável por mais um ano se justificado. Com o requerimento ao ministro, devem ser apresentados, entre outros documentos, plano de aproveitamento econômico da jazida, com descrição das instalações de beneficiamento, e prova de disponibilidade dos recursos financeiros, necessários para execução do plano de aproveitamento econômico e operação da mina.
É admitida, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais ainda durante a fase de pesquisa, mediante prévia autorização do DNPM, como forma de custear essa pesquisa.
Satisfeitas as exigências legais, o ministro de Minas e Energia assinará a portaria de lavra, e o interessado terá seis meses para iniciar os trabalhos de extração do bem mineral descoberto. Mas, dentro deste prazo, ele poderá negociar seu direito a essa concessão, na forma estabelecida pelo Código de Mineração.
Vem agora a fase de lavra, que é o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração de substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas.
Nessa fase, se faz a aquisição de equipamentos para a extração e tratamento do minério, construção de depósitos e de instalações para alojamento das equipes que trabalharão no empreendimento, compra de veículos e/ou animais para o transporte, etc. A jazida e estas instalações todas constituem uma mina. Vê-se, portanto que mina não é a mesma coisa que jazida, é algo maior. Não se descobre uma mina; descobre-se uma jazida.
A partir da emissão da portaria lavra, o interessado tem que criar uma empresa brasileira (se ele já não é uma), ou seja, o relacionamento com o governo federal passa a se dar na condição de pessoa jurídica, não mais de pessoa física. A nova empresa deverá, todos os anos, apresentar um relatório anual de lavra. Caso não cumpra essas exigências, a autorização de lavra poderá ser revogada. Com o início da produção, o proprietário do solo, que até então nada ganhou, pelo contrário, talvez tenha tidos incômodos e prejuízos, passa a ter sua recompensa. Ele começa a receber 50% do valor total devido pelo minerador ao governo a título de compensação financeira pela exploração de recursos minerais. Isso sem ter que investir nada no negócio.
Iniciada a produção, não há prazo definido para sua conclusão. Ela acabará quando ocorrer a exaustão da jazida, isso é, quando não houver mais minério a extrair e quando o minerador houver feita a recuperação da área minerada.
Se, no decorrer da lavra, se verificar a existência de minerais radioativos ou apropriados ao aproveitamento de energia nuclear, que são, portanto, objeto de monopólio, isso deverá ser comunicado ao DNPM. Nesses casos, a concessão de lavra será mantida se o valor econômico da substância mineral a que ser refere o decreto de lavra for superior ao dos minerais nucleares encontrados. Caso contrário, a mina poderá ser desapropriada.
Quando se trata de material para uso imediato na construção civil, como areia, argila, saibro, cascalho, etc., o procedimento é bem mais simples e obedece a regras determinadas pelas leis do município onde se encontra a jazida a ser lavrada.
A extração mineral por esse regime é direito exclusivo do proprietário do solo ou de quem ele autorizar, exceto se a jazida situar-se em imóveis públicos. O requerente deverá entregar no DNPM um requerimento elaborado em formulário padronizado, e a área máxima permitida é de cinquenta hectares.
Ensinou William Freire(Natureza jurídica dio consentimento para pesquisa mineral; do consentimento para pesquisa mineral, do consentimento para lavra e do manifesto de mina de mina no direito brasileiro, pág. 127) que "o ato administrativo denominado concessão da lavra(...) é um ato administrativo negocial que incorpora um direito real, através do qual a União consente ao minerador o direito de aproveitar industrialmente seus recursos minerais. Como ato administrativo de natureza negocial, gera efeitos e direitos subjetivos para o minerador e para a União, de um lado, o direito de lavrar; de outro, o direito de exigir a atividade da lavra e a obrigação de criar mecanismos que possibilitem a atividade mineral sem embaraços. Ambos - União e minerador - estão vinculados ao Código de Mineração, que outorga direitos e fixa as obrigações de cada parte".
Como toda concessão, a de lavra é um ato unilateral pelo qual o Presidente da República confere ao concessionário o direito de lavrar determinada jazida ou mina. O título de concessão de lavra é um bem jurídico de valor econômico que se integra no patrimônio de seu titular, ficando a União obrigada a indenizar o concessionário da lavra toda vez que suprimir ou restringir a concessão.
A mina que detenha valor econômico "passará a integrar imediamente o patrimônio do concessionário como produtor da lavra, desvinculando-se da propriedade minéria mediante o pagamento da compensação financeira pela exploração de recursos minerais", como explicou Carlos Luiz RIbeiro(Direito minerário, pág. 65), Estamos diante de um verdadeiro preço público.
Alguns especialistas criticam a forma como é tratada, no Brasil, a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) — espécie de royalty pago pelas empresas mineradoras a municípios, estados e à União pela exploração de jazidas.
Segundo eles, a contribuição não deveria ser pensada somente com uma "lógica arrecadatória", mas sim como estratégia de desenvolvimento nacional. Assim seria injusto que a exação seja cobrada com alíquotas iguais, independente do local a ser explorado pelos grupos empresariais. Assim o país deveria incentivar a empresa interessada em extrair terras raras em locais com acesso mais difícil.
De modo, os especialistas falam na necessidade de se pensar na necessidade de investimentos em mineração nas faixas de fronteiras, uma vez que o Brasil estaria deixando de aproveitar recursos que os países vizinhos exploram.
O regime de monopólio é disciplinado por leis especiais e compreende, a pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como a pesquisa, a lavra o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
Os dois mais expressivos tipos de jazidas, pela importância estratégica e econômica, são as de petróleo e de minerais nucleares, não se podendo deixar de citar todos os minerais de alto valor econômico, os metais nobres, os raros e aqueles indispensáveis ao desenvolvimento de qualquer nação (ouro, prata, ferro, tungstênio, manganês, etc.).
Ficam sujeitas às servidões de solo e subsolo, para os fins de pesquisa ou lavra, não só a propriedade onde se localiza a jazida, como as limítrofes(artigo 60 do Decreto-lei 227/67).
Na definição de José Cretella Júnior(Tratado de direito administrativo, volume V, pág. 183) servidão pública é o direito público real constituído por pessoa jurídica de direito público sobre imóvel de domínio privado para que este, como prolongamento do domino público, possa atender os interesses coletivos.Por sua vez, Fernando Andrade de Oliveira(Limitações administrativas à propriedade privada imobiliária, pág. 235) considera que a servidão administrativa, portanto, necessariamente, supõe um imóvel serviente, mas dispensa o imóvel dominante. Realmente o que tem relevância, para caracterizá-la, é a vinculação da propriedade onerada a um uso público específico.
A servidão administrativa, desta forma, afetando o caráter de exclusividade da propriedade, obriga o titular do direito a compartilhar o uso privado da coisa, com o uso público, o que consiste numa obrigação de suportar esse uso público(um pati).
As servidões públicas possuem um caráter permanente, afastando-se do que a doutrina administrativa chama de ocupação temporária, prevista no artigo 36 do Decreto-lei 3.365/41, onde se diz que é permitida a ocupação temporária, que será indenizada por ação própria, de terrenos não-edificados, vizinhos às obras e necessárias à sua realização.
Afasta-se ainda a servidão administrativa da limitação administrativa, onde impõem-se aos proprietários obrigações de não fazer, de abstenção, quanto aos direitos elementares eventualmente subtraídos do domínio ou quanto ao exercício daqueles ainda subsistentes, lembrando que ainda comportam obrigações de fazer porque ligadas à própria conservação da propriedade. Afasta-se a servidão administrativa da desapropriação, onde se retira a propriedade de alguém(particular ou ainda entidade pública menor), transferindo-a para o expropriante, compensando-o com indenização.
Segundo a Constituição Federal, são monopólio da União:
- a pesquisa e a lavra de jazidas de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
- a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
- a importação e exportação de produtos e derivados básicos resultantes da lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos e da refinação de petróleo;
- o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem como o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
- a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
Estabelece também a Constituição que as atividades econômicas relativas ao monopólio de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos poderão ser exercidas por empresa constituída sob as leis brasileiras, com sede e administração no país, mediante contrato com a União.
Após a descoberta do petróleo nas camadas do pré-sal, foi adotado um novo regime, chamado de partilha (lei 12.351/2010). Por ele, a Petrobras é operadora única no pré-sal, a União tem a posse do petróleo e, após a produção, remunera a operadora com parte do óleo produzido. É diferente da concessão, em que o operador é o dono do petróleo.
Quando, porém, foi adotado o regime de partilha, 40% da área do pré-sal já estavam sob o regime de concessão. Nos leilões sob o regime de partilha, a Petrobras tem sempre participação obrigatória de 30% em cada área. Essa fórmula, concebida para favorecer a estatal no aproveitamento de jazidas ricas e de menor risco de insucesso, mostrou-se uma arma de dois gumes: a Petrobras tem direito a 30% de cada área, mas, por outro lado, tem a obrigação de investir 30% também. Por isso, em 2016 foi apresentada proposta desobrigando a Petrobras dessa participação.
O regime de extração de bens minerais por garimpeiros chama-se de permissão de lavra garimpeira e está regulamentado pelo Decreto Nº 98.812, de 9 de janeiro de 1990. Garimpeiro é toda pessoa física de nacionalidade brasileira que, individualmente ou em forma associativa, atue diretamente no processo da extração de substâncias minerais garimpáveis. (Artigo 2º do Estatuto do Garimpeiro). Para ser garimpeiro, é preciso ter mais de dezoito anos de idade.
O mesmo artigo define que minerais garimpáveis são ouro, diamante, cassiterita, columbita, tantalita, volframita, nas formas aluvionar, eluvional e coluvial, scheelita, demais gemas, rutilo, quartzo, berilo, moscovita, espodumênio, lepidolita, feldspato, mica e outros tipos de ocorrência que vierem a ser indicados a critério do DNPM.
Garimpo é a localidade onde é desenvolvida a atividade de extração de substâncias minerais garimpáveis, com aproveitamento imediato do jazimento mineral que, por sua natureza, dimensão, localização e utilização econômica, possam ser lavradas, independentemente de prévios trabalhos de pesquisa, segundo critérios técnicos do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM.
Vê-se, portanto, que os minerais garimpáveis podem dispensar trabalho de pesquisa. A natureza desses depósitos, sobretudo seu pequeno volume e a distribuição irregular do bem mineral não justificam, muitas vezes, investimento em pesquisa e maquinaria pesada, tornando-se, assim, a lavra garimpeira a mais indicada.
A Permissão de Lavra Garimpeira é concedida pelo Diretor-Geral do DNPM, a brasileiro ou a cooperativa de garimpeiros autorizada a funcionar como empresa de mineração, pelo prazo de até cinco anos, sempre renovável por mais cinco, a critério do DNPM. Ela abrangerá uma área de cinquenta hectares, exceto quando outorgada a uma cooperativa de garimpeiros, quando poderá ser maior, sempre a critério do DNPM.
Se julgar necessários, o DNPM poderá exigir trabalhos de pesquisa, e o permissionário terá 90 dias para apresentar projeto nesse sentido. Atendida essa exigência, será expedido o Alvará de Autorização de Pesquisa. Com este documento, o interessado tem 90 dias para iniciar os trabalhos de lavra, que não podem ser interrompidos por mais de 120 dias, salvo motivo justificado. Outras exigências previstas no Código de Mineração também se aplicam aqui, como o relatório anual de lavra.
A criação de uma área de permissão de lavra garimpeira depende de licença prévia do Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) e não pode se dar em terras indígenas. O garimpeiro pode trabalhar de cinco maneiras diferentes: como autônomo, em regime de economia familiar, como empregado, como parceiro de outra pessoa (mediante contrato particular de parceria registrado em cartório) ou na forma de sócio de uma cooperativa de garimpeiros.