Conforme o que foi extraído das doutrinas e dos textos de lei, constata-se que o processo administrativo federal deverá ser utilizado de forma subsidiária à lei previdenciária. Com isso, a Lei nº 9.784/99 somente será utilizada de forma subsidiária.
Há diversas críticas, até os tempos atuais, sob a real necessidade do procedimento administrativo para o futuro ajuizamento de demanda judicial.
Em tempos não muito remotos, anteriormente à 2014, qualquer segurado da Previdência Social, ou até mesmo os não segurados, mas que queriam requerer benefício da assistência social, faziam tais requerimentos diretamente em demanda judicial.
Ocorre que, em 2014, o Supremo Tribunal Federal, conforme será melhor elucidado pela colação do julgado mais adiante, no presente tópico, decidiu que se faz extremamente necessário recorrer às instâncias administrativas do Instituto Nacional do Seguro Social para o êxito do benefício previdenciário.
Uma vez não sendo concedido em caráter administrativo, aí sim a Corte Superior autoriza o ajuizamento de demanda judicial previdenciária, fazendo juntar nos autos, juntamente com a inicial, a carta negatória da autarquia federal, a fim de elucidar e demonstrar ao juiz o indeferimento e sua devida fundamentação.
O procedimento administrativo se inicia a partir do momento em que um segurado especial ou os dependentes elencados no artigo 16 da lei nº 8.212/91 agendam uma entrevista no Instituto Nacional do Seguro Social para se pleitear algum benefício previdenciário.
No caso dos estudos da presente peça monográfica, os empregados que laboraram na zona rural são segurados especiais conforme restou consignado em subtópico próprio, cabendo aos trabalhadores ingressar na via administrativa buscando a sua aposentadoria rural especial.
Preconiza o artigo 48 da lei nº 8.213/91:
Art. 48. A aposentadoria por idade será devida ao segurado que, cumprida a carência exigida nesta Lei, completar 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 (sessenta), se mulher.
§1º. Os limites fixados no caput são reduzidos para sessenta e cinquenta e cinco anos no caso de trabalhadores rurais, respectivamente homens e mulheres, referidos na alínea a do inciso I, na alínea g do inciso V e nos incisos VI e VII do art. 11.
§2º. Para os efeitos do disposto no §1º deste artigo, o trabalhador rural deve comprovar o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, por tempo igual ao número de meses de contribuição correspondente à carência do benefício pretendido, computado o período a que se referem os incisos III a VIII do §9º do art. 11 desta Lei.
§3º. Os trabalhadores rurais, de que trata o §1º deste artigo que não atendam ao disposto no §2º deste artigo, mas que satisfaçam essa condição, se forem considerados períodos de contribuição sob outras categorias do segurado, farão jus ao benefício ao completarem 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 (sessenta) anos, se mulher.
O segurado que laborou em zona rural, devidamente cumprindo os requisitos que determina a legislação previdenciária, deverá requerer o benefício da aposentadoria rural especial.
Após a formulação do requerimento da prestação previdenciária, o INSS irá instaurar um processo, a fim de certificar se o requerente preencheu todos os requisitos necessários para ter direito ao benefício, como por exemplo: tempo mínimo de contribuição, consoante dispõe os artigos 25 e 26 da Lei nº 8.213/1991.
No curso do processo administrativo, em caso de dúvida ou insatisfação, ou ainda precariedade das provas apresentadas pelo requerente, poderá o INSS instaurar um procedimento de justificação administrativa, por meio do qual irá realizar diligências, com a finalidade de comprovar a veracidade das provas apresentadas no requerimento administrativo.
Atualmente, não poderá o segurado ingressar diretamente no Poder Judiciário requerendo a concessão de um benefício previdenciário tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal, conforme já supramencionado, decidiu em Recurso Extraordinário nº 631.240, que é extremamente necessária que realize um procedimento administrativo anteriormente, diretamente no Instituto Nacional do Seguro Social, visando a dar oportunidade ao órgão previdenciário para se conceder tal pleito, sem necessidade de abarrotar ainda mais o Poder Judiciário.
Por tal prática forense, se faz necessário fazer a análise de tal procedimento é de forma obrigatória e como se faz para se realizar o pedido de aposentadoria rural especial.
Frederico Amado, sob o estudo da real necessidade do estudo do procedimento administrativa, exorta:
Cuida-se de uma indagação que poderá inibir a instauração de milhões de processos judicial contra a Previdência Social. Se é certo que não se afastará lesão ou ameaça a direito do crivo do Poder Judiciário, também existe a premissa de que é curial que a Previdência Social se manifesta previamente sobre o deferimento ou não de um benefício previdenciário, a fim de configurar uma lide.
É um tema que desafia até o Princípio da Separação dos Poderes, núcleo intangível da Constituição Federal de 1988, apesar de se saber que a separação de funções é relativa, havendo um sistema de freios e contrapesos, vez que o poder só é limitado pelo próprio poder.
Com efeito, compete ao Poder Judiciário controlar a legalidade dos atos comissivos e omissivos da Administração Pública, excluída a margem discricionária, nos atos não vinculados, em que existe conveniência e oportunidade na valoração do melhor caminho e momento da prática do ato administrativo.
Logo, a partir do momento que os beneficiários da previdência passam a requerer diretamente os benefícios ao Poder Judiciário, de mero controlador de legitimidade dos atos administrativos, os juízes passam a exercer diretamente a função administrativa, o que não se coaduna com o Princípio da Separação dos Poderes. (AMADO, 2016, p. 562).
De efeito, o caráter substitutivo da jurisdição apenas deverá se operar quando houver litígio, ou seja, pretensão dos beneficiários do RGPS resistida pelo INSS, a fim de que os atos da Administração Pública sejam validados ou revistos pelo Poder Judiciário.
Apenas nos casos em que inexista dilação probatória, no qual o segurado ou dependente é previamente sabedor do indeferimento do pedido pelo INSS, é que o requerimento administrativo deverá ser dispensado para a propositura da ação judicial, a exemplo da desaposentação.
Em termos de políticas públicas, os números falam por si. De acordo com o SUIB – Sistema Único de Informações de Benefícios, a esmagadora maioria dos benefícios previdenciários ativos é paga administrativamente pelo INSS, independentemente de ordem judicial.
Dos benefícios ativos, pouco mais de 90% foram implantados administrativamente, ao passo que menos de 10% foram instituídos por determinação judicial, o que demonstra que uma pequena parcela dos segurados e dependentes precisam recorrer ao Poder Judiciário.
Neste tema andou muito bem o FONAJEF. De acordo com o seu enunciado nº 77, o ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo.
Corretamente, o FONAJEF concluiu que apenas o ajuizamento da ação revisional de benefício da seguridade social que não envolva matéria de fato dispensa o prévio requerimento administrativo, nos termos do enunciado nº 78, exigência que também foi flexibilizada para os juizados itinerantes.
Assim sendo, caberá ao INSS apenas argüir em contestação a ausência de interesse-necessidade de agir, devendo o juiz extinguir o processo sem o julgamento do mérito.
Ademais, em caráter excepcional, não deverá o representante judicial da autarquia previdenciária aplicar o princípio da eventualidade, não devendo entrar no mérito da causa, vez que resistir à pretensão do autor derrubará a tese da carência de ação.
Finalmente, a questão fora decidida pelo Supremo Tribunal Federal no dia 27 de Abril de 2.014, quando o Plenário julgou o Recurso Extraordinário nº 631.240. Adotou-se a mesma linha de raciocínio sustentada nesta obra a fim de exigir, em regra, o prévio requerimento administrativo como condição de procedibilidade da ação judicial, sob pena de carência de interesse de agir e extinção do processo sem o julgamento do mérito.
De efeito, excluiu-se, da exigência do prévio requerimento administrativo, pedidos em que seja notório o indeferimento pelo INSS (tese jurídica), pois nestes casos é certo que a autarquia previdenciária vai indeferir o pedido.
Outrossim, as ações de revisão de benefício previdenciário também dispensam o prévio requerimento, pois cabe ao INSS promover a revisão de ofício no exercício do dever-poder de autotutela, salvo quando haja a necessidade de alguma apreciação fática que seja ônus do segurado ou do seu dependente, a exemplo de revisão com base em decisão da Justiça do Trabalho.
Por sua vez, na sessão do dia 03 de setembro de 2.014, definiu-se uma regra de transição para as ações judiciais já ajuizadas sem o prévio requerimento administrativo até o dia deste julgamento, fruto de acordo entre a Defensoria Pública da União e a Procuradoria Geral Federal.
Deveras, dispensou-se o prévio requerimento nas ações intentadas em Juizados Itinerantes, justamente porque buscam segurados e dependentes em localidades mais distantes e que não possuem agência do Instituto Nacional do Seguro Social.
Ademais, nas hipóteses em que o INSS apresentou contestação resistindo à pretensão posta em juízo, negando o direito do autor, dispensou-se o prévio requerimento administrativo, devendo as ações judiciais tramitar normalmente.
Nos demais casos, à exceção de teses notoriamente negadas pelo INSS e ações revisionais, o processo judicial será suspenso, sendo intimado o segurado ou dependente para requerer na via administrativa no prazo de trinta dias, sob pena de extinção do processo judicial sem julgamento do mérito.
Uma vez formulado o pedido administrativo em trinta dias, o INSS terá noventa dias para julgá-lo, devendo este prazo ser suspenso se o segurado for notificado para juntar documentação, também chamado de carta de exigências.
Se negado o pleito pela autarquia previdenciária, a ação judicial voltará a correr. Caso concedido o benefício, a ação judicial será extinta sem a análise do mérito.
Na hipótese de o Instituto Nacional de Previdência Social, administrativamente, conceder parcialmente a prestação previdenciária, a ação judicial voltará a correr apenas no que concerne ao pedido controverso, devendo ser extinta sem o julgamento do mérito da parte incontroversa.
Vale frisar que será considerada como data de início do benefício à data do processo judicial, existindo controvérsia não apreciada pelo Supremo Tribunal Federal se será a data do ajuizamento da ação ou a data da citação.
Com a pacificação do tema pelo Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça unificou o seu entendimento para se alinhar à Suprema Corte (1ª Turma, AgRg no AREsp nº 299351, de 18 de novembro de 2.014 – 2ª Turma, reSP Nº 1488940, de 18 de novembro de 2.014.
Deveras, dispensou-se o prévio requerimento nas ações intentadas em Juizados Itinerantes, justamente porque buscam segurados e dependentes em localidades mais distantes e que não possuem agência do INSS.
Ademais, nas hipóteses em que o Instituto Nacional de Previdência Social apresentou contestação resistindo à pretensão posta em juízo, negando o direito do autor, dispensou-se o prévio requerimento administrativo, devendo as ações judiciais tramitar normalmente.
Nos demais casos, à exceção de teses notoriamente negadas pelo INSS e ações revisionais, o processo judicial será suspenso, sendo intimado o segurado ou dependente para requerer na vida administrativa no prazo de trinta dias, sob pena de extinção do processo judicial sem julgamento do mérito.
Uma vez formulado o pedido administrativo em trinta dias, o Instituto Nacional de Previdência Social terá noventa dias para julgá-lo, devendo este prazo ser suspenso se o segurado for notificado para juntar documentação (carta de exigências).
Se negado o pleito pela autarquia previdenciária, a ação judicial voltará a correr. Caso concedido o benefício, a ação judicial será extinta sem a análise do mérito. Na hipótese de o INSS, administrativamente, conceder parcialmente a prestação previdenciária, a ação judicial voltará a correr apenas no que concerne ao pedido controverso, devendo ser extinta sem o julgamento do mérito da parte incontroversa.
Vale frisar que será considerada como data de início do benefício à data do processo judicial, existindo controvérsia não apreciada pelo Supremo Tribunal Federal se será a data do ajuizamento da ação ou a data da citação.
Por todo o exposto, pacificou-se o tema no sentido de exigir, em regra, o prévio requerimento administrativo como condição para a propositura da ação judicial contra o INSS, sob pena de extinção do processo sem o julgamento do mérito por carência de interesse-necessidade de agir.
Vale destacar que, apesar de o Supremo Tribunal Federal ter pacificado a questão da necessidade de requerimento de procedimento administrativo previamente ao ingresso de uma demanda judicial, há doutrinadores que não concordam com tal posicionamento alegando que fere frontalmente o princípio do livre acesso ao Poder Judiciário.
O que de fato é verdade, tendo em vista que qualquer cidadão não poderá buscar o Poder Judiciário imediatamente em ações previdenciárias, sem passar pelo crivo do Instituto Nacional do Seguro Social.
A título melhor elucidativo, colaciona-se a decisão do Supremo Tribunal Federal sob o Recurso Extraordinário nº 631240[1]:
O Supremo Tribunal Federal (STF), em sessão plenária nesta quarta-feira (27/08/2014), deu parcial provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 631240, com repercussão geral reconhecida, em que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) defendia a exigência de prévio requerimento administrativo antes de o segurado recorrer à Justiça para a concessão de benefício previdenciário. Por maioria de votos, o Plenário acompanhou o relator, ministro Luís Roberto Barroso, no entendimento de que a exigência não fere a garantia de livre acesso ao Judiciário, previsto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, pois sem pedido administrativo anterior, não fica caracterizada lesão ou ameaça de direito.
Em seu voto, o ministro Barroso considerou não haver interesse de agir do segurado que não tenha inicialmente protocolado seu requerimento junto ao INSS, pois a obtenção de um benefício depende de uma postulação ativa. Segundo ele, nos casos em que o pedido for negado, total ou parcialmente, ou em que não houver resposta no prazo legal de 45 dias, fica caracterizada ameaça a direito.
"Não há como caracterizar lesão ou ameaça de direito sem que tenha havido um prévio requerimento do segurado. O INSS não tem o dever de conceder o benefício de ofício. Para que a parte possa alegar que seu direito foi desrespeitado é preciso que o segurado vá ao INSS e apresente seu pedido", afirmou o ministro.
O relator observou que prévio requerimento administrativo não significa o exaurimento de todas as instâncias administrativas. Negado o benefício, não há impedimento ao segurado para que ingresse no Judiciário antes que eventual recurso seja examinado pela autarquia. Contudo, ressaltou não haver necessidade de formulação de pedido administrativo prévio para que o segurado ingresse judicialmente com pedidos de revisão de benefícios, a não ser nos casos em que seja necessária a apreciação de matéria de fato. Acrescentou ainda que a exigência de requerimento prévio também não se aplica nos casos em que a posição do INSS seja notoriamente contrária ao direito postulado.
No caso concreto, uma trabalhadora ingressou na Justiça pedindo a concessão de aposentadoria rural por invalidez alegando preencher os requisitos legais exigidos para se obter a concessão do benefício. O processo foi extinto, sem exame do mérito, porque o juiz entendeu que havia necessidade de requerimento inicial junto ao INSS. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) reformou a decisão, o que motivou a interposição do recurso extraordinário pelo INSS.
Ficaram vencidos o ministro Marco Aurélio, que abriu a divergência, e a ministra Cármem Lúcia, que entenderam que a exigência de prévio requerimento junto ao INSS para o ajuizamento de ação representa restrição à garantia de acesso universal à Justiça.
Na tribuna, representante da Procuradoria-Geral Federal apresentou sustentação em nome do INSS e argumentou haver ofensa aos artigos 2º e 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, porque no caso teria sido garantido o acesso ao Judiciário, independentemente de ter sido demonstrado o indeferimento da pretensão no âmbito administrativo. Representantes da Defensoria Pública Geral da União e do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP), admitidos no processo como amicicuriae, bem como o advogado da recorrida manifestaram-se pelo desprovimento do recurso e enfatizaram, entre outros pontos, que as dificuldades de acesso ao INSS para uma parcela dos trabalhadores, especialmente os rurais, tornam desnecessário o prévio requerimento administrativo do benefício para o ajuizamento de ação previdenciária.
Uma vez o cidadão ingressando administrativamente com o pedido previdenciário e, sendo negado pela autarquia previdenciária, poderá fazer a procura de um advogado, um defensor de sua confiança para o ingresso judicial com o pedido previdenciário, fazendo juntar a carta negatória do Instituto Nacional do Seguro Social, demonstrando que passou-se pelo crivo administrativo e que lhe foi negado, o que busca, a partir de então, o deferimento do pleito judicialmente.
Por todo o exposto, não se pode concordar, apesar de todo o crédito da Corte Suprema, com a decisão supra prolatada, tendo em vista que a Constituição Federal de 1.988 não obriga nenhum cidadão brasileiro, devidamente segurado pela Previdência Social, a percorrer todas as instâncias da via administrativa para somente posteriormente ingressar com demanda judicial.
Impende salientar que no julgamento do Recurso Extraordinário, já exaltado, tal decisão não fora proferida de forma unânime, sendo que os Ministros Marco Aurélio e Carmén Lucia entenderam de forma diversa dos demais ministros, afirmando que não existe na Carta Magna atual brasileira, cláusulas exemplificativas e sim taxativas, pois todas as hipóteses em que o legislador quis ao brasileiro que percorresse às instâncias administrativas, assim o fez em seu texto, não deixando a mercê dos aplicadores do direito fazer tal modificação.
Frisa-se ainda que tal situação ofende fidedignamente o princípio da inafastabilidade da jurisdição, tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal faz entender que o segurado que visa a requerer um benefício previdenciário não possa adentrar ao Poder Judiciário diretamente e sim necessitando passar em via administrativa no Instituto Nacional do Seguro Social.
Apesar de o Poder Judiciário brasileiro estar abarrotado de ações judiciais, tendo milhares de demandas judiciais adstritas à somente um juiz decidir, não se olvidar, retirando dos segurados da Previdência Social o poder de ingressar diretamente com ação judicial requerendo seu benefício.
Com todo o máxime respeito à decisão da Corte Suprema, faz com tal posicionamento que o Instituto Nacional do Seguro Social retarde os pagamentos devidos, pois um benefício que deveria estar sendo pago, será atrasado pois na maioria dos casos práticos, a autarquia federal faz um indeferimento administrativo com as mais absurdas e descabidas fundamentações.
Algumas vezes fundamentando, alegando que o cidadão não é segurado nos termos das legislações previdenciárias, e, outras vezes, até afirmando que não há indícios de prova que comprovem as alegações suscitadas pelo requerente.
Vale ainda ressaltar que o benefício previdenciário à ser pago em prol do segurado não é uma “mera esmola” do poder público e sim direito subjetivo do cidadão brasileiro, que paga e contribui mensalmente para o funcionamento do órgão, visando receber a contraprestação quando da sua necessidade.
Outrossim, que a verba é considerada de caráter alimentar tendo em vista que o cidadão brasileiro necessita e utiliza do recebimento mensal da prestação beneficiária para o intuito de alimentação.
Fato ainda que merece ser exaltado, é que poderia na prática forense, os juízes fazerem aplicar a condenação de litigância de má-fé à autarquia federal naqueles casos previdenciários que restava veemente ao Instituto Nacional do Seguro Social conceder o benefício em caráter administrativo.
Pois se há determinação jurisprudencial determinando que os segurados se façam recorrer às instâncias administrativas preliminarmente, justamente pelo fato do excesso de ações judiciais em curso no Judiciário brasileiro, também deveria punir o Instituto Nacional do Seguro Social, mediante as cominações da litigância de má-fé que restam preconizadas nos artigos do Novo Código de Processo Civil, àqueles casos que não havia dúvida sob o direito da benesse a ser concedida, que conforme já exortado, considerado de caráter alimentar.
Uma vez a autarquia federal sendo condenada à litigância de má-fé pelo indeferimento de pleno da concessão do benefício, mesmo se tratando de direito aos olhares de todos, tal condenação se alastrará por todas as comarcas brasileiras, o que se poderá chegar tal análise ao Supremo Tribunal Federal.
A Corte Suprema, uma vez verificando tais condenações de litigância à autarquia federal, poderá unificar o entendimento, passando a ser observado e obedecido a todos.
A condenação por litigância de má-fé ajudaria, em muito, nas análises dos requerimentos previdenciários haja vista que o Instituto Nacional do Seguro Social, “pensariam duas vezes” antes de prolatar um indeferimento padrão, sem a devida análise do caso prático apresentado.
Apesar dos brilhantes Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se pode concordar que fora a decisão supramencionada, de boa sorte pois na prática, muitas vezes o Instituto da Previdência negam benefícios com qualquer fundamentação descabida, prejudicando os segurados, fazendo retardar direitos consagrados na Constituição Federal, tratando-se inclusive de verba alimentar haja vista que usam do benefício previdenciário para a devida mantença familiar.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por todo o exposto, em que fora estudado, através de todas as doutrinas exempladas e pelos colendos entendimentos jurisprudenciais, denota-se que o trabalhador que laborou por um certo período temporal em zona rural ou estabelecimento similar, terá direito ao benefício da aposentadoria rural, tendo que pleitear junto ao Instituto Nacional do Seguro Social, para a devida concessão.
Todavia, desde o ano supramencionado, com a decisão polêmica da Corte Suprema, cabe ao segurado especial fazer o requerimento prévio do benefício da aposentadoria rural junto a autarquia federal da Previdência Social, em posse de todos os documentos exigidos pela mesma.
Poderá o Instituto Nacional da Previdência Nacional deferir o requerimento, concedendo a aposentadoria, bem como indeferir, cabendo, a partir de então, ao segurado especial, através de um causídico, ingressar com demanda judicial visando a concessão do benefício em comento.
Por todos os estudos realizados e aprofundamento no tema em questão, não se pode fazer a concordância do entendimento do Supremo Tribunal Federal, pois, além de retardar a concessão dos benefícios previdenciários, deixa totalmente os segurados a mercê de decisões meramente administrativas.
REFERÊNCIAS
AMADO, Frederico. Direito Previdenciário. 7 ed. Salvador: Juspodivm, 2016.
AMADO, Frederico. Curso de Direito e Processo Previdenciário. Salvador: Juspodivm, 2014.
BRASIL, Ministério da Previdência Social. Panorama da Previdência Social brasileira, 3 ed. Brasília: MPS, 2008.
BRASIL, Ministério da Previdência Social. Previdência Social: Reflexões e desafios. Brasília: MPS, 2009.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; KRAVCHYCHYN, Gisele Lemos; KRAVCHYCHYN, Jefferson Luis; LAZZARI, João Batista. Prática Processual Previdenciária – Administrativa e Judicial. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016.
GOES, Hugo. Manual de Direito Previdenciário – teoria e questões. 11 ed. Rio de Janeiro: Ferreira, 2016.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2003.