Exclusão do fator e o déficit previdenciário.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho de monografia tem por escopo o estudo do Fator Previdenciário e o Déficit da Previdência Social, assunto atual e de grande repercussão, do qual tem gerado muitas discussões e posicionamentos divergentes. Muitos entendem que realmente existe o Déficit e é necessário conter custos, incluindo a incidência do Fator Previdenciário nas aposentadorias, visando assim manter o Equilíbrio Financeiro e Atuarial do sistema, por outro lado, muitos discordam afirmando que as fontes de custeio são suficientes para manter os benefícios sem necessidade de modificá-los.

A Seguridade Social, prevista no artigo 194 da Constituição Federal de 1988 compreende as políticas de saúde, previdência e assistência social, pautadas em importantes princípios e fundamentos, dos quais devem ser respeitados por toda a coletividade. A Previdência Social, por sua vez, surgiu com o objetivo de diminuir desigualdades sociais e proteger os trabalhadores contras as eventuais ocorrências das contingências sociais existentes na vida cotidiana de todo e qualquer cidadão.

O Fator Previdenciário foi introduzido após a Emenda Constitucional nº 20/1998, pela Lei n.º 9.876/99, para responder aos anseios do Poder Executivo, modificou a redação do artigo 29 da Lei n.º 8213/91, adotando requisitos peculiares como idade no momento da aposentadoria, tempo de contribuição e expectativa de sobrevida do segurado, obtida a partir de tábua do IBGE, tornou-se, entretanto, um redutor da renda inicial dos benefícios previdenciários considerados precoces.

A intenção com a instituição do Fator Previdenciário seria postergar os pedidos de aposentadoria e atender o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial da Previdência Social, tendo em vista a suposta situação deficitária do sistema. É aplicado, obrigatoriamente, no cálculo do salário de benefício da Aposentadoria por Tempo de Contribuição e, facultativamente, na Aposentadoria Especial para Deficientes e Aposentadoria por Idade, se mais favorável ao segurado.

Ocorre que a aplicação do fator reflete, na maioria dos casos, negativamente na renda mensal inicial do segurado, tendo em vista que o cálculo do benefício leva em consideração a expectativa de vida do segurado no momento da aposentadoria, isto é, quanto mais novo se complementam os requisitos para a aposentadoria por tempo de contribuição, menor será o valor do benefício.

Dessa forma, com a incidência do Fator o segurado que sempre contribuiu junto à Previdência Social se vê desamparado pelo instituto, não sendo devidamente cumpridos os princípios norteadores para concessão dos benefícios previdenciários, como por exemplo: Princípio da Isonomia ou da Igualdade, Princípio da Proibição do Retrocesso Social, isso sem contar a ofensa ao artigo 201, § 1° da nossa Constituição Federal da República de 1988.

Neste passo, a problemática da pesquisa é averiguar se é possível excluir o Fator Previdenciário sem que isso acarrete Déficit na Previdência Social. Para tanto, os objetivos específicos consistem em: estudar os princípios que norteiam a Seguridade Social; analisar as fontes de custeio e contribuições; apresentar os aspectos conceituais e históricos da Previdência Social e os benefícios que sofrem a incidência do Fator; e expor os impactos referentes à incidência do Instituto e de sua extinção, além de avaliar as propostas alternativas para substituir o Fator, com ênfase a recente fórmula 85/95.

Assim, a ideia geral consiste em analisar, com base na legislação previdenciária, na Constituição Federal de 1988 e em todo material jurídico que engloba o tema, os prejuízos ocasionados na renda dos aposentados com a incidência do Fator Previdenciário, bem como observar os dados econômicos e estatísticos oficiais, e definir se existe o Déficit Previdenciário ou poderá existir caso seja excluído o Fator do cálculo das aposentadorias.

O tema se mostra pertinente na medida em que afeta grande parcela da população do país e desde que o instituto foi criado, em 1999, pela lei 9.876, a discussão persiste tanto na doutrina quanto em diversos tribunais. Atualmente muitos são os posicionamentos sobre o fim do Fator Previdenciário e suas especulações sobre as novas regras que irão vigorar sobre o cálculo do salário de benefício. Portanto, objetivando aprofundar mais o debate sobre o tema e na tentativa de gerar mais uma fonte de informação que venha a contribuir para a formulação de políticas futuras, bem como a formação de opiniões sobre este tema tão importante e ao mesmo tempo tão delicado de se lidar, é que se justifica a realização deste trabalho.

Assim sendo, inicia-se o primeiro capítulo relatando os fundamentos e princípios que norteiam a Seguridade Social e consequentemente o Regime Geral da Previdência Social, tendo em vista que os princípios são as bases de todo o sistema de proteção social e devem ser resguardados por toda a sociedade. Destaca-se ainda as fontes de custeio e contribuições da Seguridade Social, enfatizando a manutenção da Previdência Social, para posterior análise da sustentabilidade e do falacioso Déficit Previdenciário.

No segundo capítulo analisa-se os aspectos conceituais e históricos da Previdência Social, fazendo um breve histórico da origem e evolução da Previdência Social no Brasil e em todo o mundo, a partir do surgimento do Bismarkismo, na Alemanha, no final do século XIX até o grande marco da previdência social no Brasil, ou seja, a Lei Eloy Chaves, também conhecida como Decreto Legislativo nº 4.682, de 24/01/1923.

Será realizado também um estudo sobre os benefícios com incidência do fator previdenciário, que basicamente abrange Aposentadoria por Tempo de Contribuição (ATC), Aposentadoria por Idade (AI) e Aposentadoria Especial para Deficientes (AED), benefícios extremamente importantes que possibilitam aos contribuintes do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) a manutenção de um padrão de vida digno, contra adversidades da vida, seja pelo cansaço, deficiência ou idade avançada.

Por fim, no terceiro capítulo será abordado o polêmico e discutido Fator Previdenciário, demonstrando de forma clara e adequada, o surgimento deste instituto, conceito, fórmula, as consequências de sua incidência e sua efetividade, fazendo-se um cotejo entre os argumentos levantados a favor e contra. Recentemente, foi aprovado e está em vigência uma alternativa quanto ao Fator, denominada fator 85/95, dessa forma, também será estudado neste capítulo a eficácia deste novo modelo de cálculo, as hipóteses alternativas e a viabilidade e necessidade de sua exclusão.

A pesquisa caracteriza-se como bibliográfica, com base na análise da legislação, doutrinas, artigos jurídicos e internet, utiliza-se o método dedutivo que parte das leis gerais e da doutrina à análise de fatos sociais. A linha de pesquisa vincula-se a Cidadania, Trabalho e Seguridade Social.

2. A SUSTENTABILIDADE E O DÉFICIT DO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Neste capítulo, primeiramente, aborda-se os fundamentos e princípios que norteiam a Seguridade Social e consequentemente o Regime Geral da Previdência Social, tendo em vista que os princípios são as bases de todo o sistema de proteção social e devem ser resguardados por toda a sociedade.

Por conseguinte, especifica-se as fontes de custeio e contribuições da Seguridade Social, enfatizando a manutenção da Previdência Social, para posterior análise da sustentabilidade e do falacioso déficit previdenciário, do qual tem gerado muitas discussões e posicionamentos divergentes.

Muitos entendem que realmente existe o déficit e é necessário conter custos, por outro lado, muitos discordam afirmando que as fontes de custeio são suficientes para manter os benefícios sem necessidade de modificá-los.

Dessa forma, para melhor entender a sustentabilidade e o Déficit da Previdência Social, é necessário estudar os princípios que regem a Seguridade Social.

2.1. Fundamentos e princípios da Seguridade Social

A Seguridade Social, prevista no artigo 194 da Constituição Federal de 1988 compreende as políticas de saúde, previdência e assistência social, pautadas em importantes princípios e fundamentos, dos quais devem ser respeitados por toda a coletividade.

A Constituição Federal de 1988, no Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, passou a figurar a Previdência Social como Direito Social Fundamental, protegido pelo status de “cláusula pétrea”, o que impede a apreciação ou deliberação de qualquer emenda tendente a modificá-lo ou aboli-lo, tendo em vista que a concessão das prestações sociais garante a erradicação da pobreza, a diminuição das desigualdades sociais e a garantia da dignidade da pessoa humana.

Conforme determina o artigo 6.º da Constituição Federal, são direitos sociais os direitos relativos à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à previdência social, à proteção à maternidade, à infância e à assistência aos desamparados.

Neste sentido Ibrahim destaca que:

A previdência social, em conjunto com a saúde e assistência social, são classificadas como direitos sociais pela Constituição, sendo usualmente enquadrados como direitos fundamentais de segunda geração ou dimensão, devido à natureza coletiva dos mesmos, e certamente serão mantidos em qualquer concepção a ser construída, o que não impede, naturalmente, o dimensionamento mais restrito em razão da escassez de recursos (IBRAHIM, 2010, p.5).

Considerando que a previdência social, espécie da seguridade é um direito fundamental, a partir deste momento se apresentará os princípios gerais da seguridade social, estabelecidos na Constituição Federal em vários dispositivos, dos quais servem como base para a elaboração de todas as políticas sociais.

O primeiro princípio a ser abordado é o da igualdade, previsto no artigo 5° da Constituição Federal de 1988, que estabelece que todos são iguais perante a lei, o que consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades.

Rui Barbosa afirma:

A regra da igualdade consiste senão em aquinhoar desigualmente os desiguais, na medida em que sejam desiguais. Nessa desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade. Tratar como desiguais a iguais, ou desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não igualdade real (OLIVEIRA, 1956, p.32).

Sendo assim, a igualdade exerce uma função relevante de princípio norteador das políticas públicas de inclusão social, visando à erradicação da miséria, da pobreza, da fome, do analfabetismo, objetivando por fim proporcionar a todos uma vida humana digna.

É possível vislumbrar este princípio nas relações previdenciárias, como, por exemplo, quando ocorre diferenciação na concessão de aposentadorias, isto é, nos casos em que duas pessoas com o mesmo tempo de contribuição e idade, acabam recebendo aposentadorias diferentes, com o advento de uma nova lei.

O princípio da legalidade estabelecido no inciso II do art. 5º da Constituição Federal, estabelece que ninguém é obrigado a fazer ou abster-se de fazer algo, senão em face de lei, ou seja, novas obrigações somente podem ser criadas por lei, pois se diferente for, não haverá a necessidade de cumprimento da mesma.

Diante disto, não é permitido exigir contribuição previdenciária ou conceder benefícios sem expressa previsão da lei, ocorrendo isso, como obrigar o segurado a contribuir sem estar estabelecido na legislação vigente, será caracterizado uma violação ao princípio constitucional da legalidade.

O direito adquirido é previsto constitucionalmente no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, bem como na Lei de Introdução ao Código Civil, em seu art. 6º, § 2º. Entende-se por direito adquirido do indivíduo aquele que já se incorporou ao seu patrimônio, de forma que não é dado ao Estado o direito de retirá-lo, ainda que em virtude de lei superveniente.

Martins (2010, p.48) menciona o conceito legal para direito adquirido como sendo “[...] os direitos que seu titular, ou alguém por ele, possa exercer como aqueles cujo começo de exercício tenha termo pré-fixo, ou condição preestabelecida inalterada ao arbítrio de outrem”.

Em matéria de Direito Previdenciário o direito adquirido somente se configura quando o segurado cumpre todos os requisitos para a concessão do benefício, não ocorrendo quando a lei assegura a concessão, porém o beneficiário não reúne todas as condições.

Como exemplo: Se no ano de 2015 o legislador modificasse os requisitos para a concessão da aposentadoria por tempo de contribuição, como estabelecendo uma idade mínima, os segurados que já tivessem preenchido os requisitos, terão seu direito adquirido, não tendo a lei nova influência sobre o que já se conquistou na lei anterior.

A solidariedade, por sua vez, é o princípio base da seguridade social brasileira, do qual estabelece que toda a coletividade contribuirá para o custeio da seguridade social.

Martins destaca:

Ocorre solidariedade na Seguridade Social quando várias pessoas economizam em conjunto para assegurar benefícios quando as pessoas do grupo necessitarem. As contingências são distribuídas igualmente a todas as pessoas do grupo. Quando uma pessoa é atingida pela contingência, todas as outras continuam contribuindo para cobertura do benefício do necessitado (MARTINS, 2010, p. 53).

Este princípio está implícito no inciso I do art. 3º da Constituição Federal, que determina que a República Federativa do Brasil tem como objetivo fundamental “construir uma sociedade livre, justa e solidária”.

Assim sendo, a contribuição de todas as pessoas se transforma em uma cota única, com objetivo de assegurar a concessão dos benefícios. Na assistência social a solidariedade se dá por meio da contribuição de todos em benefício dos mais necessitados, enquanto que na previdência social é a contribuição de todos os envolvidos no plano, em benefício dos que são atingidos pelos riscos determinados em lei.

Exemplificando, quando um segurado jovem de 18 anos sofre acidente de trabalho no segundo mês de atividade e fica incapacitado permanentemente para o labor, consequentemente, tem direito a benefício pecuniário até o final de sua vida, desde que a incapacidade perdure, ou seja, a contribuição de toda a coletividade manterá o benefício a ser concedido ao segurado incapacitado.

O princípio da vedação do retrocesso social visa impedir que os direitos sociais previstos sejam reduzidos. No campo da previdência tal vedação refere-se às pessoas abrangidas ou aos eventos cobertos pelo sistema, de forma que a lei não tem o condão de limitar o que já foi concedido anteriormente, oportunizando que o indivíduo tenha acesso ao mínimo existencial.

Muito embora não estar expressa de forma taxativa, encontra clara previsão constitucional na leitura do § 2º do art. 5º da Constituição, ainda, no art. 7º, caput. Tal princípio é de suma importância para garantir que os beneficiários não sejam ceifados de direitos já previstos, sendo possível tão somente a ampliação do rol de benefícios e de segurados amparados.

Sendo assim, caso o legislador excluísse a aposentadoria dos benefícios concedidos pela previdência social, seria um claro caso de retrocesso social, pois o direito de se aposentar é uma conquista histórica que não pode ser modificada de forma arbitrária.

Podemos destacar também, em um exemplo prático, que a incidência do fator previdenciário pode ser considerado como um retrocesso social, pois reduziu os valores das aposentadorias, em muitos casos de forma significativa, assunto este que será abordado no capítulo terceiro.

Já visto os princípios gerais que abrangem a Seguridade Social, passemos agora à análise dos princípios específicos da Seguridade Social, a seguir elencados:

O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento previsto no art. 194. inciso I da Constituição estabelece que todos os brasileiros, independentemente de classe econômica, cor ou raça, inclusive os estrangeiros, devem estar cobertos pela proteção social.

Nas palavras de Castro e Lazzari:

Por universalidade da cobertura entende-se que a proteção social deve alcançar todos os eventos cuja reparação seja premente, a fim de manter a subsistência de quem dela necessite. A universalidade do atendimento significa, por seu turno, a entrega das ações, prestações e serviços de seguridade social a todos os que necessitem, tanto em termos de previdência social – obedecido o princípio contributivo – como no caso da saúde e da assistência social (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.89).

Por oportuno, todos os indivíduos devem ser socialmente amparados de modo que a proteção dos riscos sociais alcance progressivamente um maior número de indivíduos de maneira cada vez mais completa.

Em decorrência deste princípio é que na maioria dos municípios instituíram-se agências da Previdência Social, com objetivo de atender a todos os segurados, assim sendo, nenhum indivíduo pode estar desamparado pela previdência social, se ele contribui e mantém a qualidade de segurado merece fazer jus ao benefício previdenciário.

A uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços entre as populações urbanas e rurais está previsto no art. 194. inciso II da Constituição e na Lei nº 8.213/91, do qual estabelece que foram instituídos benefícios aos trabalhadores urbanos e rurais, sem qualquer distinção, cujas prestações são divididas em benefícios e serviços.

Sendo assim, as mesmas contingências como morte, velhice, maternidade, doença, acidente, invalidez e reclusão, serão cobertas tanto para os trabalhadores urbanos como rurais, bem como os serviços de habilitação e reabilitação profissional.

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Neste liame, a Lei 8.213/91 prevê, em seu artigo 55, tratamento diferenciado e mais benéfico àqueles que laboraram na lida campesina, o que decorre da desigualdade entre o trabalho urbano e o rural, diante disto, esse princípio justifica o tratamento diferente entre essas classes de indivíduos. Como exemplo, cita-se as contribuições diferenciadas para o pequeno produtor rural e a aposentadoria por idade com redução de 5 (cinco) anos concedida ao trabalhador rural.

O princípio da seletividade e distributividade expresso no art. 194. inciso III estabelece que os benefícios da previdência social apenas devem ser concedidos aqueles que realmente necessitem. A seguridade social é a responsável pela classificação, estabelecendo os critérios para concessão dos benefícios.

Neste sentido Castro e Lazzari conceituam:

O princípio da seletividade pressupõe que os benefícios são concedidos a quem deles efetivamente necessite, razão pela qual a Seguridade Social deve apontar os requisitos para a concessão de benefícios e serviços. Vale dizer, para um trabalhador que não possua dependentes, o salário família não será concedido, para aquele que se encontre incapaz temporariamente para o trabalho, por motivo de doença, não será concedida aposentadoria por invalidez, mas o auxílio-doença. Não há um único benefício ou serviço, mas vários, que serão concedidos e mantidos de forma seletiva, conforme a necessidade da pessoa. Por distributividade, entende-se o caráter do regime por repartição, típico do sistema brasileiro, embora o princípio seja da seguridade e não da previdência. O princípio da distributividade, inserido na ordem social, é de ser interpretado em seu sentido de distribuição de renda e bem estar social, ou seja, pela concessão de benefícios e serviços visa-se ao bem estar e à justiça social (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.89-90).

O princípio da distributividade é a divisão dos recursos. Após cada um ter contribuído conforme a legislação pertinente procede-se à divisão dos benefícios.

Se assim é, o legislador possui autorização constitucional para definir as pessoas que serão beneficiadas com os recursos do sistema, o que leva à conclusão de que nem todas as pessoas terão benefícios: algumas o terão, outras não, sendo certo que a distribuição deve ser feita aos mais necessitados, em detrimento dos menos necessitados.

Como exemplo, um segurado que está com uma doença temporária não fará jus à aposentadoria por invalidez, mas sim ao auxílio doença, considerando que cada benefício possui seus requisitos específicos.

A diversidade da base de financiamento encontra fundamento no art. 194. inciso VI, do qual implica na diversificação dos fatos geradores de contribuições sociais. Do ponto de vista subjetivo, existe o comando de que tanto o poder público como empresas e trabalhadores contribuam com o sistema de seguridade social.

Ibrahim (2010, p.87) aponta que diversificar a base de financiamento é uma forma de garantir a segurança monetária dos fundos da seguridade social, pois o advento de algum desequilíbrio financeiro que afete algum fato gerador não irá comprometer significativamente a arrecadação de contribuições.

Assim sendo, a Seguridade Social será financiada ou custeada por toda a sociedade, por meio da empresa, dos trabalhadores, dos entes públicos e concursos de prognósticos, se caso alguma das fontes de custeio deixar de repassar a contribuição ao sistema, como exemplo, caso as empresas deixem de repassar as contribuições previdenciárias de seus empregados, o Regime Geral da Previdência Social não será afetado de maneira significativa, pois existem outras fontes de custeio.

A Equidade na forma de participação no custeio estabelecido no art. 194. inciso V da Constituição, determina que será exigido de cada um conforme a sua capacidade contributiva, ainda que o sistema estabeleça, como ocorre na previdência, um teto relativo à sua proteção como também com relação à contribuição.

Castro e Lazzari ensinam:

Trata-se de norma principiológica em sua essência, visto que a participação equitativa de trabalhadores, empregadores e Poder Público no custeio da seguridade social é meta, objetivo, e não regra concreta. Com adoção deste princípio, busca-se garantir que aos hipossuficientes seja garantida a proteção social, exigindo-se dos mesmos, quando possível, contribuição equivalente a seu poder aquisitivo, enquanto a contribuição empresarial tende a ter maior importância em termos de valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade contributiva (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.90).

Sendo assim, cada pessoa contribui na medida de suas possibilidades, isto é, quem tem maior capacidade econômica deve contribuir com mais e os que tiverem menos capacidade econômica, com menos, ou seja, todos devem contribuir na medida de sua capacidade, e aqueles que demonstrarem miserabilidade devem ser dispensados, assegurando-lhes, porém, que tenham acesso ao mínimo para subsistência.

Exemplificando, um segurado que recebe apenas 1 (um) salário mínimo, irá contribuir para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) com o percentual correspondente ao salário mínimo, enquanto que o segurado que recebe valor superior, consequentemente, contribuirá com valores superiores.

O princípio da precedência da fonte de custeio disposto do art. 195, §5 º da Constituição, estabelece que não se pode gastar mais do que se ganha, ou no caso da previdência não deve gastar mais do que arrecada.

Com base neste princípio, veda-se que sejam criados, majorados ou estendidos os benefícios da seguridade social sem que, previamente, se estabeleça qual será a fonte de custeio total, objetivando resguardar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.

Desta forma, será inconstitucional a lei que criar um benefício previdenciário, sem antes também criar a fonte de custeio.

A compulsoriedade da contribuição prevista no caput do art. 149. da Constituição, determina que as contribuições sociais devem ser instituídas através de cobrança compulsória, sendo que a seguridade será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta.

O financiamento direto é aquele proveniente das contribuições dos trabalhadores e empregadores, enquanto o indireto provém de toda a sociedade, mediante pagamento de impostos criados com essa finalidade.

Podemos exemplificar, um empregado que assina a carteira é obrigado a verter contribuições, quer queira, quer não queira, os valores correspondentes são automaticamente descontados de sua folha de pagamento.

A Garantia do benefício mínimo expresso na Constituição Federal art. 201. §2°, garante que os segurados não podem receber renda mensal inferior ao salário mínimo, tratando-se de benefícios substitutivos da renda oriunda do trabalho, tais como as aposentadorias, auxílio-reclusão, auxílio-doença, pensão por morte e salário maternidade.

Tal determinação visa à garantia da manutenção de um padrão de vida digno, partindo do pressuposto que a concessão de um benefício com o valor inferior ao salário mínimo não supre as despesas básicas. Isto é, um segurado do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) que necessite usufruir de um benefício decorrente de doença ocupacional temporária não poderá receber valores inferiores ao salário mínimo.

O caráter democrático e descentralizado na gestão administrativa disposto no inciso VII do art. 194. da Constituição visa assegurar aos trabalhadores e aos empregados, bem como aos aposentados, juntamente com o governo, a participação nos colegiados dos órgãos em que os seus interesses profissionais e previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.

Para tanto, instituíram-se os conselhos nacionais, estaduais e municipais da Seguridade Social, Previdência Social e Assistência Social, possibilitando a participação democrática com a descentralização, visando com isso resguardar a administração do sistema com qualidade, segurança e moralidade, por tratar-se de interesses coletivos.

Ademais, a Constituição Federal/88 assegura a gestão quadripartite da Seguridade Social, isso significa que, das deliberações dos órgãos integrantes do sistema (Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, etc.), deverão, necessariamente, participar representantes dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo.

Desta forma, quando está em discussão um benefício previdenciário, como mudanças nos requisitos da aposentadoria por tempo de contribuição, é assegurada a participação de todos, tendo em vista que as possíveis mudanças afetarão os direitos de todos os envolvidos.

Após a análise dos princípios gerais da seguridade social, dos princípios específicos da seguridade e daqueles inerentes ao custeio, importante se faz a análise dos princípios específicos da Previdência Social, ponto central deste trabalho, o que se passa a expor.

O equilíbrio financeiro e atuarial expresso no art. 40, caput e art. 201, caput, da Constituição Federal consiste na equivalência entre as receitas e as despesas. É atendido pelas fontes de receita, estabelecidas para cobrir os gastos. Ele ganha forma com o orçamento da seguridade social (art. 165, § 5°, III, da CRFB), o qual abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público, cujos recursos ficam alocados para atender, especificamente, às respectivas necessidades, salvo se houver lei específica em sentido contrário (art. 167, VIII, da CRFB).

Já a harmonia atuarial é, sinteticamente, a correlação entre o tempo de contribuição para o sistema e o lapso em que o segurado estará aposentado, recebendo seus proventos.

Castro e Lazzari explicam:

Significa que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estes variáveis (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.96).

Foi com base neste princípio que se passou a aplicar o fator previdenciário, resultante de variáveis demográficas e atuariais relacionadas com a expectativa de vida, nos cálculos das aposentadorias por idade e por tempo de contribuição.

Por oportuno, um exemplo deste princípio é exatamente a incidência do fator previdenciário nas aposentadorias, do qual será abordado especificamente no terceiro capítulo, como já citado.

O princípio da filiação obrigatória, previsto no art. 201, caput da Constituição Federal, em consonância com o princípio da contribuição compulsória, determina a obrigatoriedade de filiação, de forma que, praticada a ação considerada suficiente pela lei, o indivíduo estará filiado ao sistema.

Sendo assim, uma vez filiado, o segurado pratica o fato gerador da obrigação previdenciária, devendo, portanto, verter a sua parcela de contribuição para a Previdência Social. Sendo importante frisar que a forma de filiação à previdência social pode ser obrigatória ou facultativa.

No primeiro caso, a determinação resulta de lei, quando o indivíduo exerce atividade remunerada com carteira assinada, enquanto que a do segurado facultativo define-se como aquele que se filia espontaneamente à Previdência Social, pelo exercício de atividade que não se enquadrada como segurado obrigatório.

Neste passo, segundo o art. 12. da Lei 8.212/91, são segurados obrigatórios da Previdência Social: o empregado, o empregado doméstico, o contribuinte individual, o trabalhador avulso e os segurados especiais, por sua vez, o conceito de segurado facultativo é apresentado pelo art. 14. da Lei nº 8.212/91 e pelo artigo 11 do Decreto nº 3048/99, como exemplo podemos citar o estudante, a dona de casa, o bolsista e o estagiário.

O caráter contributivo positivado no art. 40, caput e art. 201, caput da Constituição, estabelece que a Previdência Social, em qualquer de seus regimes, terá caráter contributivo, ou seja, será custeada por contribuições sociais.

Diferentemente do que acontece com a assistência social que independe de contribuição de seus beneficiários, na Previdência Social inexiste regime que admita a percepção de benefícios sem a contribuição específica para o benefício perseguido.

Desta feita, para o segurado ter direito a receber a aposentadoria por tempo de contribuição precisa primeiramente contribuir para depois quando passado o período de carência, neste caso 180 (cento e oitenta) contribuições mensais, este segurado usufruir do benefício.

O princípio da correção monetária dos salários de contribuição previsto no art. 40, § 17 e no art. 201. § 3 da Constituição, garante que os salários de contribuição considerados no cálculo dos benefícios sejam corrigidos monetariamente, objetivando assim preservar o valor real dos benefícios.

Atualmente utiliza-se o Índice Nacional de Preços ao Consumidor para a correção monetária dos salários de contribuição, mês a mês, conforme a variação integral. Tal índice é calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de acordo com as regras vigentes, o valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo.

Por exemplo, um segurado que se aposentou no ano de 2013, terá o valor de seu benefício reajustado, tendo em vista que se diferente for o valor irá sofrer reduções significativas, sendo assim ao calcular a média de salários de contribuição do trabalhador inativo, serão obtidos valores reais de rendimentos alcançados por ele quando ainda trabalhava, evitando um achatamento no valor do benefício previdenciário.

O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios, previsto no § 4º, do artigo 201 da Constituição Federal, visa garantir a preservação do valor real, conforme critérios definidos em lei. Considerando o fato de que nada adiantaria corrigir monetariamente os salários de contribuição e ignorar os reajustamentos de preços sem repassar qualquer aumento aos benefícios.

A irredutibilidade pode se apresentar de duas formas distintas: nominal ou real. A primeira refere-se ao valor expresso em números, como exemplo pode-se destacar quando um segurado que recebe um benefício no valor de R$ 700,00 (setecentos reais) este valor não pode ser reduzido para R$ 680,00 (seiscentos e oitenta reais). Já a segunda, mais complexa e justa, relaciona-se não apenas com o valor expresso em números, mas sim com o poder aquisitivo do segurado, que deve ser preservado.

O Princípio da indisponibilidade dos direitos dos beneficiários disposto no art. 102, § 1° da Lei 8.213/91 estabelece que não se admite que o segurado perca o direito ao benefício ao qual faz jus e cumpriu todos os requisitos apenas pelo decurso do prazo, tendo em vista se tratar de direitos inalienáveis, irrenunciáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.

Desta forma, um segurado homem que completou a idade de 65 (sessenta e cinco) anos e verteu 180 (cento e oitenta) contribuições mensais, implementou todos os requisitos da aposentadoria por idade e irá receber o benefício, não perderá o direito caso deixe de solicita-lo no ano que preencheu os requisitos.

A facultatividade da previdência complementar previsto na Constituição Federal no art. 40. § 14 a 16, no âmbito dos regimes próprios de agentes públicos, bem como no art. 202, no âmbito do RGPS, estabelece que muito embora o regime geral de Previdência Social ser obrigatório, é admitida a participação dos segurados obrigatórios em regime de previdência privada, desde que em caráter complementar.

Sendo que a filiação ao regime privado não é obrigatória, tampouco isenta o segurado da obrigação de participação no regime geral. Um exemplo prático ocorre quando o segurado que trabalha em uma determinada empresa, contribuinte do RGPS, adere à previdência complementar, com objetivo de complementar sua renda quando necessitar de benefício previdenciário.

Vislumbrando os princípios é possível concluir que estes são os alicerces que dão sentido às ordens da Constituição e no campo da Previdência Social atuam de forma significativa garantindo aos segurados a obtenção de benefícios que lhe garantem uma vida humana digna.

A análise principiológica realizada servirá de base para a sequência do estudo, pois impossível entender um sistema jurídico sem antes compreender seus princípios e finalidades. A seguir aborda-se as fontes de custeio e contribuições da seguridade social.

2.1.1. Custeio da seguridade social

As fontes de custeio da seguridade social estão previstas no artigo 195 da Constituição Federal, estabelecendo-se que será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das contribuições sociais.

Para melhor compreender importante se faz transcrever o que determina o artigo 195 da Constituição Federal de 1988, vejamos:

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou faturamento; c) o lucro; II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III – sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

Com base em tal dispositivo, diz-se que o custeio será direto e indireto, pois na primeira forma quem financia a seguridade é o empregado, o empregador doméstico, a empresa, o trabalhador, os concursos de prognósticos, o importador de bens e serviços e a quem a ele for equiparado de forma direta, ou seja, diretamente para manutenção da seguridade social. Enquanto que, na segunda forma, fala-se em custeio indireto, pois a sociedade contribui por meio de diversos tributos para a arrecadação de recursos que serão destinados para os demais orçamentos públicos.

O custeio da seguridade social, portanto, imputará responsabilidades a toda sociedade, solidariamente. Todos participam do seu financiamento. No passo que, a legislação estabelece que as pessoas que têm capacidade contributiva deverão contribuir para a seguridade social diretamente via tributo do tipo contribuição social, e os que não têm capacidade contributiva estarão participando indiretamente do custeio, via orçamentos fiscais das unidades federadas.

Ibrahim destaca:

O financiamento direto é feito pelas contribuições sociais, enquanto o indireto é realizado por meio de dotações orçamentárias fixadas no orçamento fiscal. As contribuições sociais não são a única fonte de custeio da seguridade social- embora sejam as principais-, os recursos necessários também virão de dotações orçamentárias de todos os entes federativos. Obviamente, tanto em um como no outro caso, os recursos são sempre oriundos da sociedade, a qual arca direta e indiretamente com os custos sociais (IBRAHIM, 2010, p. 92).

Neste liame, extrai-se que no Brasil, o custeio da seguridade social dar-se-á tanto através de contribuições sociais especialmente criadas para tal finalidade, quanto mediante comprometimento de parte do orçamento fiscal da União, por tal razão é um sistema misto.

A Lei nº 8.212/91 de 24 de Julho de 1991 dispõe sobre a organização da Seguridade Social, instituindo o “Plano de Custeio”, em seu artigo 11 estabelece que o orçamento será composto das receitas da União; receitas das contribuições sociais e receitas de outras fontes.

Conforme estabelece o artigo 20 da Lei nº 8.212/91, a contribuição do empregado, empregado doméstico e avulso é calculado mediante a aplicação da correspondente alíquota sobre o seu salário de contribuição mensal, de forma não cumulativa.

Os valores são atualizados anualmente, sendo que através da Portaria Interministerial MPS/MF nº 13 do INSS a partir de 01/01/2015, a tabela de contribuição destes segurados é a seguinte:

Tabela 1 – Contribuição Mensal

Fonte: Tabela de contribuição mensal disponível em <https://agencia.previdencia.gov.br/e-aps/servico/147>. Acesso em 10 mai.2015.

A contribuição dos demais segurados (autônomos, empresários, equiparados a autônomo e segurado facultativo) é calculada à razão de 20% sobre a remuneração ou remuneração declarada, de acordo com o artigo 21 da mencionada lei.

O salário de contribuição relativo ao contribuinte individual é a remuneração auferida em uma ou mais empresas ou pelo exercício de sua atividade por contra própria, durante o mês, observados os limites mínimo e máximo do salário de contribuição. Com base no artigo 1º § 2º I da Lei 12.470/2011 a alíquota prevista é de 11%.

Os segurados contribuintes individuais e facultativos estão obrigados a recolher a contribuição ao INSS por iniciativa própria até o dia 15 do mês seguinte ao da competência, conforme ensina o artigo 30, II da Lei nº 8.212/91.

As contribuições das empresas estão previstas no inciso I do artigo 195 da Constituição Federal, bem como no artigo 22 da Lei 8.212/91, podem ter por base de cálculo a folha de pagamentos, o faturamento ou o lucro, tais contribuições poderão ter alíquotas diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, nos termos do § 9º do artigo 195 da Constituição.

Assim sendo, o empregador irá recolher a contribuição de 20% sobre a remuneração paga ao empregado, sem qualquer teto. Recolherá ainda a contribuição de acidente do trabalho de 1 a 3%, dependendo do risco de sua atividade (leve, médio e grave).

A contribuição do empregador doméstico está prevista no artigo 24 da Lei 8.212/91, estabelecendo a porcentagem de 12% sobre a remuneração do empregado doméstico.

Todavia, recentemente, no dia 06 de maio do corrente ano, o Senado aprovou mudanças significativas nas contribuições devidas pelo empregador doméstico, modificou a alíquota de 12% para 8%, estabeleceu que o empregador pagará 3,2% para um fundo que será responsável por arcar com a indenização de 40% sobre o saldo do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e mais 0,8% para indenizações por acidente de trabalho. O texto foi elaborado para regulamentar a Emenda Constitucional 72, promulgada em abril de 2013, resultante da denominada PEC das Domésticas.

Desta forma, o empregador pagará mensalmente 20% de alíquota incidente no salário pago (8% FGTS + 8% INSS + 0,8% seguro contra acidente + 3,2% relativos à rescisão contratual).

Após a vigência da Lei 12.470/2011 para o microempreendedor individual (MEI) e a dona de casa de baixa renda é prevista a redução da alíquota de 11% para apenas 5% aplicada sobre o salário mínimo. Nestes casos, a legislação veda a possibilidade dos períodos contribuídos serem considerados para fins de aposentadoria por tempo de contribuição.

A contribuição do empregador rural pessoa física e a do segurado especial está previsto no artigo 25 da mesma lei, onde se estabelece a porcentagem de 2% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção e 0,1% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para financiamento das prestações por acidente de trabalho.

Conforme ensina Ibrahim (2010, p.58) as contribuições dos trabalhadores e das empresas (cota patronal), chamadas de contribuições previdenciárias, devem ser destinadas exclusivamente ao custeio do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Tendo em vista que tais contribuições possuem destinação constitucional e serão utilizadas unicamente para o financiamento dos benefícios previdenciários, não podem ser utilizadas para manutenção e concessão de outros benefícios e serviços da seguridade social, tais como Benefício de Prestação Continuada (BPC), devem ser direcionados para os benefícios da Previdência Social, que ao contrário da Assistência Social é um sistema contributivo, só tem direito de receber quem efetivamente contribui e mantém a qualidade de segurado.

Conforme o § 6º do artigo 22 da Lei nº 8.212/91, a contribuição empresarial devida da associação desportiva que mantém equipe de futebol profissional é de 5% sobre a receita bruta, decorrente da renda dos espetáculos desportivos de que participe no território nacional e de qualquer forma de patrocínio, licenciamento de uso de marcas e símbolos, de publicidade ou propaganda e transmissão dos espetáculos desportivos, isto em substituição à contribuição de 20% sobre a remuneração dos segurados empregados e a contribuição do Seguro de Acidente de Trabalho (SAT).

A legislação também prevê a incidência de contribuições sobre a receita de concursos de prognósticos que de acordo com o artigo 26 da lei 8.212/91 constitui receita da Seguridade Social a renda líquida dos concursos de prognósticos, excetuando-se os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo.

Valendo esclarecer que, consideram-se concursos de prognósticos todos e quaisquer concursos de sorteios de números, loterias e apostas e a renda líquida é entendida como o total da arrecadação, deduzidos os valores destinados ao pagamento de prêmios, de impostos e de despesas com a administração, conforme previsto em lei, estipulará também o valor dos direitos a serem pagos às entidades desportivas pelo uso de suas denominações e símbolos.

Ainda, a Lei Complementar n. 70. de 30.12.91, instituiu a contribuição para o financiamento da seguridade social, denominada COFINS, revogando o artigo 23, I, da Lei n. 8.212/91, que tratava do FINSOCIAL. O COFINS, por sua vez, é devido pelas pessoas jurídicas, inclusive entidades a elas equiparadas, instituída com uma alíquota de 2%, tendo como base de cálculo o faturamento mensal, a receita bruta das vendas de mercadorias e serviços de qualquer natureza, tal contribuição é destinada exclusivamente ás despesas com atividade fim das áreas de saúde, previdência e assistência social. A Constituição prevê sobre a mesma base de cálculo, o faturamento, a contribuição destinada ao Programa de Integração Social (PIS).

Castro e Lazzari (2014) ensinam que o Programa de Integração Social (PIS) foi criado pela Lei Complementar n. 7, de 7 de setembro de 1970 e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) pela Lei Complementar n. 8. de 03 de dezembro de 1970. Estas contribuições estão reguladas, também, pelas Leis 9.715 de 25 de Novembro de 1998 e 9.718 de 27 de novembro de 1998.

A alíquota do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) é de 0,65% sobre o faturamento. Sendo que, nos casos em que é aplicável sobre a folha de salários a alíquota é de 1%, e para as empresas tributadas pelo lucro real a alíquota é de 1,65%.

A contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) foi instituída pela Lei 7.689 de 15 de dezembro de 1988, a alíquota desta contribuição é de 9% incidentes sobre o resultado ajustado, presumido ou arbitrado.

Os Estados, Municípios e o Distrito Federal contribuem para o financiamento da seguridade com recursos oriundos de seus respectivos orçamentos, além destes valores, a União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras oriundas do pagamento dos benefícios assistenciais.

Castro e Lazzari explicam:

Em verdade, a União não tem, efetivamente, uma contribuição social. Ela participa atribuindo dotações do seu orçamento à Seguridade Social, fixados obrigatoriamente na Lei Orçamentária Anual, além de ser responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da Seguridade, em razão do pagamento de benefícios de prestação continuada pela previdência social (art.16 da Lei n. 8.212/91). Não há um percentual mínimo definido para ser destinada a Seguridade Social, tal como ocorre com a educação (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 223-224).

Ademais, o artigo 27 da Lei 8.212/91 estabelece outras receitas que compreendem: a) as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; b) a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros, no caso das contribuições destinadas ao sistema “S” (SESI, SENAI, SENAC...), em que a Previdência recebe 3,5% do montante arrecadado c) as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens; d) as demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras; e) as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; f) 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do artigo 243 da Constituição Federal, valores estes oriundos do tráfico de entorpecentes e drogas; g) 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal e; h) outras receitas previstas em legislação específica.

Cabe acrescentar ainda que o art. 68. da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) instituiu o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral de previdência social (RGPS). Esse fundo, administrado pelo INSS, é constituído de: a) bens móveis e imóveis, valores e rendas do INSS não utilizados na operacionalidade deste; b) bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; c) receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea “a” do inciso I e no inciso II do art. 195. da Constituição; d) produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social; e) resultado da aplicação financeira de seus ativos; e f) recursos provenientes do orçamento da União.

Além destas fontes de custeio, com objetivo de preservar o sistema e de lhe garantir segurança jurídica, prevê a Constituição Federal, no artigo 195, § 4º, a possibilidade de instituição de novas fontes de recursos, destinadas a garantir a manutenção ou a expansão da seguridade social, desde que obedecido o disposto no artigo 154, I, no que se refere ao exercício da competência residual da União e suas limitações. A instituição de novas contribuições deverá rigorosamente atender as limitações e as efetivas necessidades do sistema quanto a novos recursos para continuidade da proteção social.

Dessa forma, sempre que for criada nova fonte de custeio, é preciso que a fundamentação da nova fonte comprove a efetiva necessidade do sistema e que os recursos atendam realmente os objetivos da seguridade social.

Diante disso, observa-se que diversas são as fontes de custeio e contribuições devidas à seguridade social, muito embora nem todas sejam devidamente contabilizadas e destinadas efetivamente ao pagamento de benefícios e serviços da seguridade social. Visto isto, a seguir será averiguada a natureza jurídica das contribuições sociais.

2.1.1.1. Natureza jurídica das contribuições sociais

A natureza jurídica das contribuições sociais é um assunto que sempre gerou entendimentos diversos, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, o Código Tributário Nacional, em sua redação primitiva, não contemplava a figura das contribuições, o que gerava dúvidas se era tributo, taxa ou imposto.

A Constituição Federal de 1967 também não estabelecia a natureza das contribuições, contudo, com a Emenda Constitucional nº 01/69 passaram a ter sua instituição autorizada pelo art. 21, § 2º, item I, juntamente com a de outros tributos, o que levou a doutrina majoritária a considerar as contribuições sociais como tributo.

A Constituição de 1988, com a finalidade de eliminar do sistema qualquer dúvida quanto à natureza destes tributos, acolheu as contribuições no capítulo “Da Tributação e do Orçamento”, impedindo que se continuasse aplicando a esta espécie o entendimento anterior, de que contribuições não eram tributos, inclusive em razão da distribuição das mesmas no sistema constitucional.

Assim sendo, as contribuições não foram apenas incluídas no capítulo tributário, como também se submeteram as contribuições para o financiamento da seguridade (art. 195, CF, no título da “Ordem Social”) ao disposto no art. 146, III e ao art. 154, I, sujeitando às normas gerais de direito tributário, bem como às regras de exercício da competência residual da União, previstas no capítulo do sistema tributário.

Ibrahim (2010, p.93) considera que de modo amplamente majoritário, tanto perante a doutrina como pela jurisprudência, as contribuições sociais são tratadas como tributo.

Vislumbrando também a legislação ordinária, chegaremos à conclusão de que as contribuições, em especial as destinadas à seguridade social, têm sim natureza tributária, pois conforme entendimento do art. 3º do Código Tributário Nacional, tributo é “ toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Por conseguinte, nosso ordenamento jurídico estabelece três espécies tributárias: impostos, taxas e contribuições, neste estudo limita-se a analise das contribuições que são estabelecidas como tributos vinculados, com destinação especifica objetivando promover na sociedade uma melhora significativa, na área social ou mesmo de intervenção no domínio econômico e no interesse das próprias categorias profissionais e da sociedade.

As contribuições sociais, por sua vez, têm fundamento no art. 149. da Constituição, sendo divididas em três subespécies, a saber: contribuições sociais em sentido estrito, contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE), e contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas. As primeiras são aquelas destinadas ao custeio da seguridade social, as segundas são as instituídas com o objetivo de regular determinado mercado e as terceiras são destinadas ao financiamento das categorias econômicas ou profissionais como exemplo OAB e SENAI.

Nesse sentido, Kertzman ensina:

As contribuições sociais são, então, espécies autônomas de tributo. Em sentido amplo, as contribuições sociais são mencionadas nos artigos 149 e 149-A, da Constituição: Contribuições Sociais em Sentido Estrito, Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas e Contribuições para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (KERTZMAN, 2012, p. 73-74).

O artigo 195 da Constituição Federal estabelece que as contribuições sociais para a Seguridade Social têm como característica básica e imprescindível à destinação especifica de sua receita ao custeio da Seguridade Social, isto é, a receita dessas contribuições é vinculada diretamente ao custeio da Seguridade Social. Assim sendo, a União somente cria contribuição para a Seguridade Social quando destina a sua receita de arrecadação ao custeio do sistema de saúde, assistência social ou previdência social.

Dentre as contribuições da Seguridade Social, a Constituição Federal sabidamente define algumas para serem destinadas especialmente ao custeio da Previdência Social, é o que diz o inciso XI do artigo 167. Nesse artigo, a Constituição veda expressamente a utilização dos recursos provenientes das contribuições dos empregadores sobre a folha de salários e demais rendimentos e dos trabalhadores para outros fins que não sejam o custeio do RGPS.

Desta forma, essas contribuições, que recebem o nome de Contribuições Previdenciárias, devem ser destinadas ao pagamento dos benefícios do RGPS, como aposentadorias e auxílios doenças.

Do exposto, pode-se afirmar que, diante do conceito de tributo e da análise sistemática do sistema não há como negar a natureza tributária das contribuições sociais devidas à Seguridade Social, das quais têm como característica principal a vinculação de sua arrecadação para o pagamento de benefícios e serviços da Seguridade Social.

Ante a natureza tributária das Contribuições sociais que mantêm o custeio da Seguridade Social, será estudado no próximo tópico a sustentabilidade e o déficit do sistema, que são fundamentais ao desenvolvimento da presente pesquisa monográfica.

2.1.1.1.1. A sustentabilidade e o déficit do sistema

Após averiguar os princípios, as fontes de custeio, as contribuições e a natureza jurídica das contribuições da seguridade social, é possível com maior propriedade estudar a real situação do sistema previdenciário nacional, bem como melhor analisar as premissas dos dois grupos divergentes.

Existe no debate sobre o déficit da Previdência Social uma grande controvérsia. De um lado, alguns defendem que o total arrecadado pela previdência é inferior ao total gasto em benefícios, de outro lado existem os que argumentam não existir qualquer déficit, tendo em vista que os valores arrecadados superam os valores gastos.

Cada lado apresenta seus argumentos, o primeiro grupo acredita que o aumento da expectativa de vida do brasileiro, que conforme dados disponíveis no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), atualmente é de 74,9, onera excessivamente os rendimentos da Previdência Social, e que quanto mais cedo o brasileiro se aposenta maior é o rombo com a concessão desses benefícios, tendo em vista que o aposentado irá receber o benefício por um período de vida superior.

O segundo grupo afirma que conforme dados disponibilizados pela Previdência Social, a população urbana arrecada dinheiro suficiente para manter e conceder seus benefícios sem necessidade de modificá-los.

Os órgãos estatais e a mídia reproduzem tais posicionamentos e a sociedade não chega a nenhuma conclusão. A questão é saber o que faz cada lado se posicionar de tal maneira, uma vez que a questão é matemática, ou seja, é gasto mais do que se arrecada ou não?

A sustentabilidade da Previdência Social, por sua vez, é analisada sob a ótica da dinâmica demográfica e do crescimento da produtividade, para que o sistema seja considerado sustentável os recursos disponíveis devem ser suficientes para garantir a manutenção e concessão dos benefícios, quando isto não ocorre, pode caracterizar-se o déficit previdenciário.

O Poder Executivo tem afirmado que, no confronto entre a receita e as despesas com os benefícios pagos pelo INSS, o resultado é deficitário e que esse déficit vem crescendo a cada ano, e caso houvesse a exclusão do fator previdenciário seria elevado dos atuais 7% para 13,5% do PIB em 2060.

Ibrahim (2010, p.237) ensina que “Atualmente, a União tem manifestado, com frequência, suposto déficit previdenciário, o que tem gerado pesados encargos para o orçamento federal, inclusive excluindo recursos de outras áreas, como saúde e educação.”

No entanto, tais afirmativas são contestadas por especialistas, por entidades representativas dos auditores previdenciários e pelo próprio Tribunal de Contas da União- (TCU).

O economista Raul Velloso ressalta que “o desequilíbrio não é da previdência, porque há a mistura de benefícios assistenciais com os benefícios previdenciários, que na Europa ninguém faz, nem nos Estados Unidos. Lá eles separam Previdência Social da Assistência Social”. (Folha de S. Paulo, 07.07.2003, p. A-6).

A mistura dos benefícios previdenciários e assistenciais tem feito que o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) sofra pesados encargos financeiros, pois são os contribuintes que financiam estes benefícios, as outras fontes de custeio são raramente contabilizadas.

Nesse sentido os déficits apontados na Previdência Social, é decorrência de um cálculo incorreto, “no qual se considera uma única receita - a obtida a partir da folha de pagamentos a qual é comparada com as despesas com o pagamento de benefícios a aposentados e pensionistas”. O saldo negativo daí resultante, não considerou outras receitas da Seguridade Social. (POSSA, 2008, s/n).

Corroborando com as ideias, Tommasi ensina:

Não existe déficit na Previdência Social. Em verdade, os números são maquiados para gerarem o déficit anunciado pelo Governo Federal. O que ocorre é que, como dito, a Previdência Social faz parte da Seguridade Social e os recursos destinados a ela provêm de muitas fontes e não somente das contribuições previdenciárias diretas. Por exemplo, parte da arrecadação com concursos de prognóstico e parte da renda dos clubes com a venda de ingressos para as partidas de futebol devem ser revertidas para a arrecadação da Seguridade Social, além da COFINS, CPMF (quando existia) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (TOMMASI, 2011, p.11).

Ressalta-se que prevalece em nosso ordenamento à desvinculação de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, o que tem como objetivo desonerar receitas, permitindo ao gestor aperfeiçoar a alocação dos recursos orçamentários da maneira que melhor parecer ao Estado, ajustando os gastos às disponibilidades reais.

A Desvinculação das Receitas da União (DRU) teve início com a Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1º de março de 1994, posteriormente, este foi alterado pela EC nº 10, de 4 de março de 1996, passando a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal - FEF. A intenção era criar um mecanismo temporário de auxílio ao Governo no período inicial de queda da inflação, enquanto as reformas fiscais não fossem aprovadas. Mais a frente, com a EC nº 56, de 20 de dezembro de 2007, nova prorrogação com validade até 2011. E por fim, com a recente EC 68/2011, a DRU foi aprovada com vigência prorrogada até o exercício de dezembro de 2015.

Portanto, de tudo o que a Previdência Social arrecada 20% é redirecionado para pagamento de outras contas do Governo Federal, o que nos leva a crer que não procede a informação de que o sistema previdenciário esta em crise, pois não seria possível desvincular esta porcentagem, quando supostamente o sistema previdenciário não possui condições de manter seus próprios gastos.

Ainda, Tommasi afirma:

Sem qualquer análise de números, basta invocar a DRU para percebermos que não há déficit na Previdência Social, pois se assim fosse, seria a mesma situação de uma pessoa já devedora oferecendo empréstimo para outra, ou seja, uma pessoa que já tem suas contas no vermelho empresta dinheiro para outra. Isso não faz sentido e só acontece porque existem recursos suficientes na Previdência Social (TOMMASI, 2011, p.14).

Outro fator que contribui para o aumento das despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) é o gasto com o pagamento dos benefícios rurais, estes beneficiários na maioria das vezes não contribuem para o custeio e quando contribuem as alíquotas são diferenciadas.

Ibrahim (2010) destaca que os benefícios da área rural foram aumentados até o valor do salário mínimo, por determinação da Constituição. No entanto, os trabalhadores rurais, na grande maioria, quando contribuem para a previdência, o fazem sobre base de cálculo inferior ao salário mínimo.

As concessões desses benefícios por conta da previdência não poderiam ser aceitos, deveriam ser considerados benefícios assistenciais, pois na maioria das vezes independem de contribuição.

É sabido que as contribuições dos trabalhadores e das empresas, denominadas de contribuições previdenciárias, devem ser destinadas exclusivamente ao custeio do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o que na realidade não ocorre, pois quem mantém os benefícios rurais e assistenciais são as contribuições dos trabalhadores e empresários.

Ibrahim destaca:

Em primeiro lugar, não se pode sequer afirmar de modo categórico a realidade do déficit, pois é patente o desvio de recursos da seguridade social para outras áreas, em segundo lugar, há muito tempo o cálculo atuarial é ficção na previdência brasileira, aplicando a Administração Pública, no máximo, a análise financeira de receitas e despesas. Ainda mais: a previdência tem sofrido com renúncias fiscais indevidas, como a das entidades filantrópicas, que deveriam ser restritas às entidades beneficentes de assistência social (IBRAHIM, 2010, p. 238).

Para melhor ilucidar as despesas previdenciárias é disponibilizado para consulta no site do Ministério da Previdência Social o anuário estatístico, Informe de Previdência Social, do qual demonstra os rendimentos e os gastos com o pagamento dos benefícios. Em janeiro de 2015, a arrecadação líquida urbana, incluída a arrecadação da Compensação Previdenciária (Comprev), foi de R$ 25,4 bilhões, redução de 1,4% (-R$ 369,7 milhões) em relação a janeiro de 2014. A arrecadação líquida rural foi de R$ 492,1 milhões, aumento de 1,7% (+R$ 8,2 milhões) em relação ao mesmo mês de 2014.

A despesa com o pagamento de benefícios urbanos, incluídas as sentenças judiciais urbanas e Comprev, somou R$ 24,4 bilhões, crescimento de 1,1% (+R$ 253,2 milhões) em relação a janeiro de 2014, o que resultou no superávit de R$ 1,1 bilhão. A despesa com pagamento de benefícios rural, incluindo a despesa com passivo judicial, foi de R$ 7,2 bilhões, aumento de 1,6% (+R$ 114,2 milhões), entre janeiro de 2015 e o mês correspondente de 2014, o que resultou em uma necessidade de financiamento rural de R$ 6,7 bilhões.

Com base nos dados apresentados, verifica-se que o resultado das contas dos segurados urbanos são superavitárias, por outro lado, a arrecadação dos segurados especiais não é suficiente para cobrir nem a metade do valor total dos benefícios pagos.

Dessa forma, na atualidade, as principais causas do suposto déficit é o pagamento de benefícios a segurados que não contribuíram ou que a contribuição é insignificante em relação ao pagamento dos benefícios, como é o caso do segurado especial, o aumento desproporcional dos contribuintes em relação aos beneficiários do sistema é outro fator determinante, bem como a Desvinculação das Receitas da União (DRU) que autoriza o Governo transferir recursos do orçamento da Seguridade Social, conforme exposto acima.

Sendo válido esclarecer que a sustentabilidade do sistema previdenciário consiste em seu custeio permanecer dentro da capacidade de arrecadação do governo, não depende de superávits contábeis, mas da manutenção da trajetória temporal do custo dentro da capacidade de financiamento do governo, sendo que o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), coforme dados expostos acima, possui sim condições de manter os benefícios sem necessidade de modifica-los e reduzir os valores concedidos.

Como visto, o governo desvia parte do orçamento público com a finalidade de efetuar o pagamento de outras despesas, quando deveria ser utilizado unicamente para o pagamento dos benefícios previdenciários, pois os benefícios assistenciais não devem ser mantidos com os recursos provenientes dos trabalhadores e empregadores.

Tal situação causa em tese, um déficit na previdência em que o governo afirma não obter recursos para supri-lo por haver insuficiência de arrecadação dos proventos dos beneficiários do sistema. Informação errônea que deve ser repensada com o efetivo cumprimento dos dispositivos elencados na Constituição Federal de 1988.

Diante de tais informações é possível afirmar que o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) é superávit, as fontes de custeio são suficientes para manter e conceder os benefícios previdenciários, desta forma, não existem fundamentos plausíveis para sustentar o déficit previdenciário, o que pode ser usado como justificativa para a retirada do fator previdenciário dos benefícios de aposentadoria.

Neste capítulo foi possível analisar os princípios da Seguridade Social e extrair que são importantes e devem ser observados pelo legislador e pela sociedade, pois são bases que garantem direitos essenciais ao indivíduo, do qual necessita ser protegido pelo Estado de maneira eficaz, devendo ser preservada a dignidade do ser humano em qualquer situação de vulnerabilidade social.

O sistema previdenciário brasileiro tem uma excelente cobertura, felizmente a maior parte dos riscos sociais do trabalhador são cobertos pelo sistema. Muito embora os problemas suscitados, a Previdência Social desempenha muito bem o seu papel de cobrir os riscos sociais como velhice, acidente, doença, maternidade, reclusão e invalidez.

Também ficou claro que diversas são as fontes de custeio e contribuições devidas a seguridade social, bem como a natureza jurídica das contribuições sociais que de modo amplamente majoritário são enquadradas como tributo, tendo em vista a destinação específica de seus recursos, que é o pagamento e disponibilidade de benefícios e serviços assistenciais, previdenciários e a garantia do acesso à saúde de qualidade.

Por fim, se demonstrou através de dados disponibilizados pela Previdência Social e posicionamentos doutrinários que inexiste o déficit previdenciário, que tais argumentos são utilizados com objetivo de apenas modificar e limitar direitos previdenciários, tais como o gozo de uma aposentadoria integral.

Afinal, a sustentabilidade da Previdência Social não deve ser avaliada pela arrecadação tão somente das contribuições previdenciárias, mas pelo seu recolhimento e custo total.

Visto isto, no próximo capítulo será analisado os aspectos conceituais e históricos da Previdência Social no Brasil, bem como os benefícios com a incidência do Fator Previdenciário.