1. INTRODUÇÃO.
É sabido que a Constituição Federal Brasileira se utilizou do método da tripartição dos poderes, sendo estes: O Poder Executivo, Judiciário e Legislativo, este último, o qual vamos abordar neste trabalho.
Sendo este, um mecanismo de exercício da vontade popular, de representação dos diversos interesses e atores sociais legítimos, por isso o Poder Legislativo é eleito de forma proporcional, para garantir a pluralidade das vozes no espaço democrático do qual se deve surgir as ideias para melhoria das condições de vida da população, qual seja, o Parlamento.
O Parlamento no Brasil, pode ser exemplificado por intermédio de suas instituições, quais sejam o Senado e a Câmara dos Deputados, a nível federal, as Assembleias Legislativas em nível estadual e Distrito Federal e as Câmaras Municipais, nas cidades de nosso país.
É fundamental, neste momento de crise de confiança política, o fortalecimento das instituições parlamentares, com instrumentos de participação social, para devolver o credito institucional à estas casas do povo.
Se por um lado, é necessário devolver a confiança institucional dos parlamentos e recuperar o apoio popular, por outro é fundamental que estes sigam exercendo o Controle Externo dos atos da Administração Pública, devendo realizar esta missão em cooperação com os Tribunais de Contas, para o bom exercício do Estado de Direito.
2. DO TRIBUNAL DE CONTAS ALIADO AO PARLAMENTO PARA APURAÇÃO DE POSSÍVEIS ILEGALIDADES.
Por isto, a intenção deste trabalho é colocar o Poder Legislativo ao lado do Tribunal de Contas, para exercer o Controle Externo das Administrações Públicas, na análise e acompanhamento das contas dos Chefes de Executivo, e o Poder Legislativo, assumir a função de fiscalizar e apontar eventuais equívocos e a regularidade das contas.
Os Tribunais de Contas têm como função fundamental realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos federativos e federados da Administração Pública direta e indireta, estando sujeitas a esta fiscalização as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Sendo certo que a Constituição Federal, conforme a tripartição clássica das competências estatais, atribui-se precipuamente ao Poder Legislativo, além da atividade legislativa, o exercício de fiscalização e controle dos atos da administração pública. Senão vejamos: (art. 49, inciso X): “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta” (BRASIL, 1988).
Sendo esta, a função típica do Poder Legislativo, devendo proteger a sociedade e o sistema democrático de eventuais arbítrios do Poder Executivo, sendo esta uma representação da tripartição dos poderes de Montesquieu.
Conforme ensina Paulo e Alexandrino[1], Charles Montesquieu, em sua obra “Do Espírito das Leis” datada de 1748, consolidou o entendimento da separação dos poderes como doutrina política, caracterizando cada uma das três funções – administrativa, legislativa e judiciária, as quais deveriam ser exercidas separadamente e não pelo mesmo órgão, uma vez que, o poder disposto de forma ilimitada é tendente de corromper a quem governa. Ressaltando a consolidação desta teoria na Revolução Francesa com a inclusão na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão “Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen”, da qual se extraiu o entendimento de que um Estado que a Constituição não consagre essa tripartição, seria um Estado sem Constituição válida.
No exercício de sua função típica de controle, cabe ao Legislativo impor que a administração pública exerça suas atribuições de modo transparente e sem arbitrariedades, exigindo a correção de eventuais desvios que levem à violação de direitos individuais ou do interesse público. O controle parlamentar deve ultrapassar os limites legais dos atos administrativos, mas vasculhar, também, a conveniência e a oportunidade de sua execução, sempre levando em consideração quais são os resultados esperados, a fim de induzir à melhoria da gestão pública. Sem dúvida, o efetivo funcionamento dos mecanismos de controle é imprescindível para que a administração pública corresponda aos interesses da população, no caminho da moralidade, da legalidade, da eficiência e do correto uso de recursos públicos.[2]
A multiplicidade de demandas inerentes à função de representação, além da necessidade de se concentrarem nos aspectos estratégicos de liderança política, acarreta o risco de os parlamentares priorizarem seus esforços para a resolução de casos pontuais e urgentes, que atraem atenção popular a curto prazo, em detrimento de questões de mais longo prazo e problemas de maior repercussão coletiva, mas sem bastante visibilidade imediata. Além disso, sabe-se que a possibilidade de o Poder Executivo determinar, por via da ascendência sobre os partidos, a atuação subordinada dos membros do Legislativo também reflete diretamente na omissão legislativa em controlar os atos da administração pública (BITTENCOURT, 2009).[3]
Restando claro que cabe ao Poder Legislativo fiscalizar o executivo e operar o Controle Externo, é sabido que pode/deve fazer em regime de cooperação com o Tribunal de Contas, pois vejamos o artigo 71 da Constituição Federal, que prevê que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, e elenca as competências deste Tribunal. Desta forma a própria Constituição dispõe que a atividade dos Tribunais de Contas é auxiliar à do Poder Legislativo. Estarão atuando, como dito, em regime de cooperação.
Para ilustrar, trazemos à baila, o artigo 31, §1°, CR/88, que dispõe que:
O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
Vejamos entendimento de Odete Medauar[4], em relação a existência dos Tribunais de Contas:
"Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (CF, art. 73, §3°). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes."
Sendo certo que o Poder Legislativo pode/deve ser um ente de cooperação na realização de inspetorias e auditorias em órgãos e entes da administração direta e indireta dos Municípios, por exemplo, podendo Vereador fiscalizar o bom funcionamento dos entes estatais dentro dos limites da cidade, como por exemplo, também o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente no que se refere à despesa com pessoal, do endividamento da cidade e ainda os editais de licitação, atos de dispensa e inexigibilidade.
Sendo que o Legislativo, pode também auxiliar o papel de ouvidoria do Tribunal de Contas o qual seja cooperado, pois pode fazer denúncias de supostas irregularidades.
3. DAS FUNÇÕES E PROCEDIMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS.
E a partir daí o Tribunal adota quatro possíveis procedimentos: tomada de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos.
A tomada de contas se dá no momento em que uma pessoa física, órgão ou entidade tomar ciência de extravio, perda, ou qualquer irregularidade que resulte em dano ao poder público. Ocorre, de igual maneira, nas situações em que a lei não obrigar o responsável a prestar contas, ou quando a legislação exigir e o mesmo não realizar.
A Tomada de Contas Especial (TCE) é um processo devidamente formalizado, com rito próprio que visa à apuração de responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal e à obtenção do respectivo ressarcimento.[5]
Ou seja, Tomada de Contas Especial é um processo de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário.[6]
Conforme prescreve Dellagnezze[7], a fiscalização é a forma de atuação pela qual são alocados recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a gestão dos recursos públicos. Esse processo consiste, basicamente, em capturar dados e informações, analisar, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor. Há 5 (cinco) instrumentos por meio dos quais se realiza a fiscalização:
(a) levantamento: instrumento utilizado para conhecer a organização e funcionamento de órgão ou entidade pública, de sistema, programa, projeto ou atividade governamental, identificar objetos e instrumentos de fiscalização e avaliar a viabilidade da sua realização;
(b) auditoria: por meio desse instrumento verifica-se in loco a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, assim como o desempenho operacional e os resultados alcançados de órgãos, entidades, programas e projetos governamentais;
(c) inspeção: serve para a obtenção de informações não disponíveis no Tribunal, ou para esclarecer dúvidas; também é utilizada para apurar fatos trazidos ao conhecimento do Tribunal por meio de denúncias ou representações;
(d) acompanhamento: destina-se a monitorar e a avaliar a gestão de órgão, entidade ou programa governamental por período de tempo predeterminado;
(e) monitoramento: é utilizado para aferir o cumprimento das deliberações do Tribunal e dos resultados delas advindos.
Ou seja, o Tribunal de Contas tem a função de zelar pela correta administração de bens e valores públicos, exercendo assim, uma atividade de suma importância para o Estado Democrático de Direito, o de garantidor dos interesses sociais. As competências concedidas ao Tribunal de Contas pela Constituição Federal são dotadas de poder de polícia para fazer valer sua função constitucional de controle da Administração Pública.
4) DO PODER LEGISLATIVO E SUAS FUNÇÕES.
Tem-se mostrado no presente trabalho a necessidade de o Poder Legislativo ser um aliado do Tribunal de Contas no processo de fiscalização do Gestor Público, sendo que esta atribuição de ser um fiscal da correta aplicação dos recursos públicos sempre foi inerente aos legisladores, tendo também como função a legislativa, constituinte, de juízo político, legitimação governamental, e de fiscalização e controle.
A função legislativa é exercida preponderantemente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, atos dos demais poderes só tem efeitos concretos. Exceto as medidas provisórias e as leis delegadas que, a despeito de serem editados pelo Executivo, são imediatamente subordinados à Constituição. Os regulamentos, que também são normas gerais e editadas pelo Poder Executivo, não estão compreendidos nessa função, pois encontram-se subordinados às leis e não têm autonomia para criar obrigações.
Vejamos as funções legislativas expressas na Constituição Federal, artigo 59[8]:
“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.”
Já a função constituinte se dá por meio da criação de Emendas Constitucionais elaborados pelo Congresso Nacional, conforme dispõe o artigo 60 da Constituição Federal, a função de criar normas constitucionais e conforme expõe Gustavo Gomes, tem-se a inciativa parlamentar nas propostas de leis, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções (GOMES:2012)[9], tal qual se extrai da Carta Constitucional em seu artigo 59 e incisos.
Quanto a função de Juízo Político, entendemos tal qual José Afonso da Silva[10], ou seja, a função de juízo político é um processo pelo qual se apura a responsabilidade do Governo (...) ontologicamente, se trata do exercício da legitimação governamental com efeito de controle.
Já a legitimação governamental é o poder emanado do povo e atribuído aos legisladores por meio do voto popular, tal como se dispõe no artigo 1º da Constituição Federal, senão vejamos a doutrina de José Afonso da Silva[11], “A legitimidade é um atributo que confere adequação do exercício do poder com o esperado por seus destinatários [...]”. Sendo esta função, uma das precípuas do Poder Legislativo e que tal função não existe no presidencialismo, mas tão somente no tocante da elaboração das leis que são revestidas de uma função de ação governamental.
A última das funções abordadas neste trabalho em relação ao Poder Legislativo é a de Fiscalização e Controle, que é justamente a realizada pelo Congresso Nacional – em nível federal – juntamente com o Tribunal de Contas da União, sendo assim, um Controle Externo do Poder Executivo, realizado pelos parlamentares.
Sendo que o artigo 71, inciso II da Constituição Federal estabelece que o TCU exercerá essa função em auxílio ao Congresso Nacional, julgando as contas dos administradores e responsabilidade destes sobres os bens públicos.
Ainda no tocante a fiscalização, o Poder Legislativo tem a prerrogativa de, no exercício de suas atribuições, formalizar as comissões parlamentares, as quais têm-se (a tomar de exemplo o Congresso Nacional): Comissão temática ou em razão da matéria (permanente) – art. 58, § 2º da CF/88; Comissão especial ou temporária; Comissão parlamentar de inquérito – art. 58, § 3º da CF/88; Comissão mista; e Comissão representativa (que ocorre durante o recesso) – art. 58, § 4º da CF/88, sendo que as Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais terão seu próprio regimento interno que irão prever estas atividades parlamentares de fiscalização e controle.
5) CONCLUSÃO.
Diante disto, resta claro que o Poder Legislativo é fundamental para equilibrar os poderes da república, devendo ele legislar, exercer legitimação governamental, constituinte, de juízo político, e de fiscalizar, podendo exercer tal função em Controle Externo da Administração Pública junto aos Tribunais de Contas, sendo primordial que isto ocorra nos Municípios e Estados por meio das Câmaras Municipais e Assembleias Legislativas junto aos TCM, TCE´S, e no Distrito Federal por meio da Assembleia Legislativa do Distrito Federal junto ao TCDF e no caso do Congresso Nacional, junto ao TCU.
Bem como a existência dos Tribunais de Contas são essenciais para conter eventuais arbítrios com o uso do dinheiro público, é corte elementar para o bom andamento do direito administrativo e coisa pública. São “Cortes" especializadas em análise das contas públicas dos diversos órgãos da Administração Pública do Estado ou União, fundamentais para exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos federativos e federados da Administração Pública direta e indireta.
Devendo tais órgãos, Poder Legislativo e Tribunal de Contas exercerem com autonomia e de forma harmônica, em um trabalho conjunto e de cooperação, a fiscalização e controle da correta aplicação dos recursos público por parte dos ocupantes de cargos executivos, de modo a unirem forças dentro de suas atribuições constitucionais para fazer a República avançar.
Se espera assim, que legisladores possam tomar conta das suas atribuições e de fato investigar e trabalhar em conjunto com os Tribunais de Contas para exercer sua função de fiscalização e controle de forma precípua e assim recuperar os créditos do Poder Legislativo junto à sociedade.
[1] PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 3. ed., rev., atual e ampl. Rio de Janeiro: Editora Método. 2007. p. 379.
[2] OLIVEIRA, Luiza Homem. AVANÇOS DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS NO CONTROLE SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMAS DE DIREITO PARLAMENTAR. Disponível em: https://www.almg.gov.br/export/sites/default/consulte/publicacoes_assembleia/obras_referencia/arquivos/pdfs/direito_parlamentar/05_luiza_homem.pdf
[3] BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. O controle e a construção de capacidade técnica institucional no parlamento: elementos para um marco conceitual. Brasília: Senado Federal, Centro de Estudos de Consultoria do Senado Federal, 2009. (Textos para discussão, 57). Disponível em: Acesso em: 14 ago. 2016.
[4]MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. São Paulo: RT, 2003, p. 421.
[5] Art. 2º da Instrução Normativa TCU 71/2012: Tomada de contas especial é um processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento
[6] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de contas especial: processo e procedimento nos tribunais de contas e na administração pública. 3ª edição, p. 31.
[7] Deleagnezze, René. O Tribunal de Contas e a Fiscalização dos Órgãos e Agentes do Estado. Revista Online: Âmbito Jurídico.
[8] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>.
[9] GOMES, Gustavo Henrique Comparim. Funções do Poder Legislativo. Conteúdo Jurídico, Brasilia-DF: 30 jun. 2012.
[10] SILVA, José Afonso da. Estrutura e funcionamento do Poder Legislativo. Revista de informação legislativa.
[11] SILVA, José Afonso da. Estrutura e funcionamento do Poder Legislativo. Revista de informação legislativa. Disponível em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/198698>. p. 148. Acesso em 24/06/2012.