1. INTRODUÇÃO
O Direito administrativo no Brasil tem em sua origem a partir da criação das disciplinas nos cursos de Direito na época imperial, localizados no Rio de Janeiro e Recife.
Cristalino que o Direito Administrativo tem seu surgimento com o Estado de Direito, a fim de organizar a estrutura do Estado e regular a relação entre os cidadãos e a Administração Pública, visando a garantia de direitos.
Em determinado momento histórico, a concepção do Direito Administrativo sofre influências ideológicas evolutivas em que se apresenta o Estado.
Como consequência do liberalismo, o que nos remete à Revolução Francesa, o Estado limita-se a três funções básicas para a proteção da sociedade, quais são: segurança interna, segurança externa e da justiça. Esta última pela administração adequada de serviços essenciais, em sua grande maioria de total desinteresse dos particulares.
Na metade do século XX, o Estado Social começa a ser moldado. O Estado, por consequência, passa a exercer funções inovadoras, responsabilizando-se pela garantia à saúde, educação, assistência social, previdência, entre demais atividades.
Diante das desigualdades geradas pela Revolução Industrial e pelo modo de produção capitalista, coube ao Estado a intervenção com o intuito de reduzir as desigualdades geradas. Com isto, o Estado passa a ser um agente ativo na ordem econômica e social.
Perante a influência do Estado Social, com brilhantismo nos ensina a Ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha: “[...] a Administração Pública possibilita o atingimento do objetivo que a opção pelo modelo de Estado deixa traçado em seus fundamentos”.
A partir do Estado Social, por consequência, há uma maior intensidade na atuação da Administração Pública e obviamente cabendo ao Poder Judiciário exercer um controle mais efetivo sobre o poder do Estado. Respectivo controle desempenhado pelo Judiciário no que tange a Administração Pública, acaba por influenciar as relações desta com seus administrados.
Devido a este controle jurisdicional a Administração Pública encaminha sua conduta através de diversos princípios norteadores, como o da legalidade, moralidade, eficiência e da prevalência do interesse público sobre o interesse particular.
Em meados da década de 90, sobre influência de um cenário mundial em crise, o Brasil introduz elementos a fim de reconfigurar a Administração Pública gerencial. Através da EC nº 19/98 é inserido o princípio da eficiência na Administração Pública. Neste mesmo período há a privatização de setores da economia, reformas da previdência social, processos de avaliação periódica dos servidores públicos, criação de agências reguladoras (órgãos reguladores), entre outros.
Na lição de Alexandre Mazza, no que se refere aos objetivos da Administração Pública gerencial, temos: “objetiva atribuir maior agilidade e eficiência na atuação administrativa, enfatizando a obtenção de resultados, em detrimento de processos e ritos, e estimulando a participação popular na gestão pública”[2]
O Direito Administrativo, conforme considerado pelos principais autores da matéria, trata de um conjunto de normas garantistas do cidadão, pelo fato de serem limitadoras do poder estatal frente aos direitos fundamentais.
De acordo com alguns doutrinadores podemos conceituar o Direito Administrativo, das seguintes maneiras:
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello: “o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa, e os órgãos que a desempenham”[3].
Conforme Alexandre Mazza: “Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda os princípios e normas reguladoras do exercício da função administrativa”[4].
Podemos reconhecer, portanto, que existem dois objetos principais de estudo do Direito Administrativo, a Administração Pública e o desempenho da função administrativa do Estado.
De acordo com o Ministro Alexandre de Moraes:
O Direito Administrativo, no Brasil, tem como objeto o estudo do estatuto dos órgãos públicos administrativos do Estado, bem como de toda a estruturação de suas atividades e serviços públicos, e a análise dos procedimentos tendentes ao cumprimento das tarefas do Poder Público.[5]
O Direito Administrativo brasileiro apresenta as seguintes características técnicas: ramo recente do Direito; não codificado, na medida em que sua base normativa decorre de legislação esparsa; adoção do modelo inglês de jurisdição una como forma de controle da administração; parcialmente influenciado pela jurisprudência, visto que, as manifestações dos tribunais exercem influência indicativa.
2. RELAÇÕES DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO
Ramo didaticamente autônomo do Direito, o Direito Administrativo, pertence ao ramo do Direito Público. Apesar de sua autonomia possui relação com diversos ramos do direito, como podemos citar: Direito Constitucional; Direito Tributário e Financeiro; Direito Penal; Direito da Seguridade Social; Direito Econômico; Direito Ambiental; Direito do Trabalho; Direito Civil e Empresarial; Direito Processual; dentre outros ramos do Direito.
Para fins de exemplificação, temos o lançamento, instituto típico do Direito Tributário. O lançamento tem sua conceituação dada como procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência de determinado fator gerador.
3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Os princípios possuem natureza de normas jurídicas, com elevada carga valorativa. Destarte, atribuindo-se normatividade aos princípios, p.ex., utilização do princípio da moralidade administrativa no julgamento de questões de nepotismo cruzado.
Desta feita, cabe evidenciar que a norma jurídica é gênero e os princípios e regras são suas respectivas espécies.
De acordo com citação de Alexandre Mazza quanto à brilhante definição exposta por Celso Antônio Bandeira de Mello, princípio é por definição:
[...]mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico.
Não há consenso, da doutrina especializada, quanto a enumeração dos princípios do Direito Administrativo. Alguns destes princípios estão expressos na Constituição Federal de 1988 e em legislação esparsa. Todavia, existem princípios que, a partir da análise do regime jurídico administrativo, são enumerados e, portanto, considerados implícitos.
Podemos agrupar os princípios explícitos em dois grupos: princípios constitucionais gerais e princípios legais setoriais. Os princípios constitucionais gerais estão previstos no art. 37, caput, CF/88 e se aplicam ao direito administrativo. Por seu turno, os princípios legais setoriais estão previstos na legislação infraconstitucional, referindo-se a determinado setor do direito administrativo, p.ex., caso dos princípios que regem os serviços públicos.
A Administração Pública, de qualquer esfera ou Poder dos entes federativos, deve se atentar aos cinco princípios constitucionais que são: legalidade; impessoalidade; moralidade; publicidade e eficiência.
O princípio da legalidade acarreta que a administração ao atuar deve ser vinculada aos limites estabelecidos na legislação vigente. Cabendo na atuação do administrador a observância da moralidade e finalidade. Sendo assim, o administrador deve se vincular aos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico. Vale ressaltar, que a Administração está sujeita a seus próprios atos normativos, expedidos a fim de cumprir as leis de forma fidedigna. Portanto, o agente público deve observar não só as leis, mas, também os atos administrativos para cada caso concreto.
O princípio da impessoalidade se relaciona ao princípio da isonomia que deve ser dado a Administração Pública aos seus administrados. Deve ocorrer em dois aspectos: atendimento do interesse público e imputação do ato administrativo praticado à Administração Pública e não ao agente que o praticou.
Moralidade, este princípio refere-se a atuação da administração pública pautada pela ética e respeito aos valores morais e jurídicos. Fundamental na atuação da Administração Pública que deve atuar tanto de acordo com a lei, mas, também, com legitimidade e segundo padrões de eticidade. Um ato contrário a moral administrativa é passível de anulação ou invalidação. A moral administrativa tem como um dos meios de controle judicial a ação popular, prevista no art. 5, LXXIII, CF/88. A atuação com moralidade abrange tanto o agente público, quanto os particulares que mantêm relação com o Poder Público.
O princípio da publicidade corresponde com o dever de transparência da Administração Pública, tornando as informações acessíveis a sociedade. Toda publicidade veiculada pelo Poder Público deve ter caráter informativo, educativo, e de orientação social. Não podendo nesta publicidade conter nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos, caso contrário violaria o princípio da impessoalidade.
A Lei de Acesso a Informacao – LAI assegura o direito fundamental de acesso à informação, os quais deverão ser executados de acordo com os princípios da administração pública, respeitando as seguintes diretrizes: observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; divulgação de informações de interesse público, independente de solicitações; utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; desenvolvimento do controle social da administração pública.
Subordinam-se a LAI os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público; as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Aplica-se, também, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações do interesse público, recursos públicos.
Eficiência, este princípio direciona que a Administração Pública deve buscar a melhor e mais adequada solução para os problemas administrativos, tendo como parâmetro o interesse público e a legalidade. Está estritamente ligado ao gerenciamento de recursos e atividades financeiras.
4. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello: “o regime jurídico administrativo se baseia em dois princípios magnos (ou supra princípios): supremacia do interesse público sobre o interesse privado; indisponibilidade, pela Administração, do interesse público”[6]
O conceito de interesse público envolve duas concepções: interesse público primário e interesse público secundário. O primeiro refere-se ao interesse da coletividade, já o segundo, por seu turno, é o interesse do Estado, enquanto sujeito de direitos.
Estas duas concepções são explicadas brilhantemente por Irene Patrício Nohara, como segue:
Interesses públicos primários são aqueles que a Administração deve perseguir no desempenho genuíno da função administrativa, uma vez que abarcam os interesses da coletividade como um todo (o bem-estar geral ou comum); os interesses secundários são os interesses imediatos do aparato administrativo, independentemente dos interesses da coletividade; geralmente são interesses fazendários, relacionados com o incremento do erário[7]
Como exposto anteriormente, a Administração Pública deve observar outros princípios positivados em determinadas leis que versam sobre a atuação do Estado, p.ex., Lei nº 9.784/99 que estabelece como princípios a serem observados, dentre outros, os da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Por seu turno, existem princípios expressos na Lei nº 8.666/93 que regula as licitações e contratos administrativos, bem como, a Lei nº 8.987/95 que dispões obre o regime de concessão e permissão de serviços públicos, além destes, existem outros diplomas legais.
Devemos ressaltar que a Administração Pública ostenta de alguns privilégios diante dos particulares, como exemplo, nos prazos dilatados dos processos judiciais em que é ré (quádruplo para contestar e em dobro para recorrer).
5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
As fontes podem ser classificadas em fontes de conhecimento e fontes materiais (de produção). As primeiras são as formas pelas quais o direito se manifesta, as segundas são os fatos sociais que influenciam na produção normativa.
As fontes de conhecimento (fontes formais) são bipartidas em fonte imediata (leis) e fonte mediata (costumes, jurisprudência e a doutrina).
A fonte primária do Direito Administrativo é a lei. O Direito Administrativo não se apresenta codificado, inexiste um Código organizado estruturalmente, desta forma, as leis administrativas são esparsas, não codificadas em um único instrumento.
A jurisprudência ocupa lugar de fonte secundária, porém de conforme art. 103-A da CF/88 as sumulas, aprovadas mediante dois terços dos membros do STF, terão força vinculante se equiparando as leis, sendo assim, tornando-se fonte formal primária.
6. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
No que tange a interpretação do Direito Administrativo são utilizados os métodos clássicos de interpretação: gramatical, lógica, histórica, sistemática, teleológica.
Na interpretação do Direito Administrativo deve se considerar três pressupostos: a desigualdade jurídica entre a Administração Pública e administrados; a presunção de legitimidade dos atos da Administração; e a necessidade de poderes discricionários para atender ao interesse público.
7. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração pública pode ser vista de dois aspectos: subjetivo, formal ou orgânico; e objetivo, material ou funcional.
Aspecto subjetivo, formal ou orgânico: conjunto de entidades jurídicas (de direito público ou privado), de órgãos públicos e de agentes públicos, que formam a estrutura orgânica formal da Administração.
O aspecto objetivo, material ou funcional: é o conjunto de funções ou atividades de caráter essencial administrativo, no sentido de realização concreta, direta e indiretamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado.