RESUMO: A Administração pública gere os interesses da coletividade, através de serviços públicos, devendo guiar-se em suas atividades pelos denominados Princípios da Administração Pública, os quais à luz do caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, norteiam seus atos. É imprescindível o conhecimento dos referidos princípios, tanto por parte dos agentes públicos, como da população, pois a ela cabe o exercício do controle social sobre os atos praticados pela Administração Pública.
Palavras-chave: Princípios Constitucionais. Administração Pública. Sociedade.
1 INTRODUÇÃO
A Administração Pública gere os interesses da coletividade através de serviços públicos, direta e indiretamente, sob regime jurídico predominante público, abrangendo atividades para a sociedade que foram assumidas pelo Estado.
O Estado encontra na Administração pública uma ferramenta indispensável à execução das tarefas, ou seja, o bem-estar da coletividade depende da Administração Pública. A função pública e seus preceitos não devem ser descumpridos, e as leis impedem que os servidores públicos deixem de cumprir os deveres que a lei determina. Todos os poderes conferidos a Administração Público devem ser utilizados em benefício da sociedade.
Para que os anseios da sociedade sejam cumpridos, é necessário a transparência, o êxito do dever de fazer dos atos da Administração Pública, de tal modo que evite os excessos e abusos, para que não ocorra ilegalidade dos referidos atos.
Os princípios explícitos na Constituição Federal, constituem o intuito do presente estudo, os quais são abordados de maneira objetiva, para que haja compreensão, tendo bibliografia correlata como alvo de pesquisa.
2 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXPLÍCITOS NO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Os princípios fundamentais orientadores de toda atividade da Administração Pública encontram-se elencados no artigo 37 da Constituição Federal, sendo eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este último acrescentado pela EC 19/98), tais princípios são de grande valor para os agentes públicos, que devem ter suas ações neles embasadas para que sejam válidas e não acarretem sanções jurídicas. Seguindo esse pensamento, passa-se ao estudo de cada princípio:
2.1 Princípio da legalidade
O princípio da legalidade, também conhecido como princípio da legalidade estrita, garante que toda atuação administrativa deve estar pautada em lei. Para o doutrinador Mello (2012, p.101) “o da legalidade é específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria, por isso, considerado princípio basilar do regime jurídico-administrativo”.
Na Administração Pública não há vontade pessoal, nem liberdade. Enquanto ao particular é lícito fazer tudo o que a lei proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, assim explana Meirelles (2016, p. 93): "A lei para o particular significa “pode fazer assim”’; para o administrador público significa "deve fazer assim", caso o servidor público desvie a sua finalidade cometerá ato ilícito, e irá se expor à responsabilização administrativa, civil e criminal, conforme cada caso.”
Tal princípio tem guarida no artigo 5º, II da Constituição da República e no art. 2º, § único, I da Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), que define a legalidade como dever de atuação conforme a lei e o Direito.
O princípio da legalidade encontra fundamento nos artigos 5º, inciso II, 37, caput, e 84, inciso IV, todos da Constituição Federal de 1988, que dispõem:
“Art. 5º, II Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”
Neste dispositivo da Carta Magna, é contemplada a legalidade geral, ultrapassando o Direito Administrativo atuando em outras áreas do Direito, sob esse aspecto, a lei autolimita as liberdades individuais impostas a sociedade, para que se possa obter uma uma harmonia social.
“. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Art. 84, IV. Compete privativamente ao Presidente da República sancionar , promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.”
Na parte final deste dispositivo, podemos constatar os atos administrativos, sendo que tais atos podem pressupor que existe uma lei a ser por eles regulamentada.
Para Mello (2012, p.106), a atividade administrativa tem caráter subalterno, vejamos:
“compete ao Presidente da República “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”, Evidencia-se, destarte, que mesmo os atos mais conspícuos do Chefe do Poder Executivo, isto é, os decretos, inclusive quando expedem regulamentos, só podem ser produzidos para ensejar execução fiel da lei. Ou seja: pressupõem sempre uma dada lei da qual sejam os fiéis executores.”
Podemos constatar que o princípio da legalidade representa a subordinação da Administração Pública perante à lei, e sua incumbência é cumprir a lei preexistente.
2.2 Princípio da impessoalidade
Nele o administrador deve orientar-se por critérios objetivos, sendo que toda a atividade da Administração Pública deve ser praticada tendo uma finalidade pública, ficando o agente público impedido de considerar interesses pessoais ou de terceiros.
Mello (2012, p. 117) neste prisma, leciona que o princípio da impessoalidade:
“traduz a ideia de que a Administração tem de tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo, nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa”.
E completa: “o princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia”
Marinela (2016, p. 89), preleciona importante reflexão:
“O princípio da impessoalidade também pode ser analisado sob dois aspectos diferentes: primeiro, quanto ao dever de atendimento ao interesse público, tendo o administrador a obrigação de agir de forma impessoal, abstrata, genérica, protegendo sempre a coletividade; segundo, que a atividade administrativa exercida por um agente público seja imputada ao órgão ou entidade, e não ao próprio agente.”
Por outra óptica, é possível verificar que o princípio da impessoalidade tenta impedir o favorecimento pessoal daqueles investidos em cargos públicos. A Carta Maior em seu artigo 37, § 1º estabelece:
“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
De forma clara Meirelles (2016, p. 98) explana:
"O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes públicos constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder."
Constata-se que o princípio em tela estabelece que o agente público deve basear-se na ausência de interesse pessoal.
2.3 Princípio da moralidade
Esse princípio representa uma novidade da Constituição de 1988, em seu artigo 37, caput, pois exige que a Administração atue com princípios socialmente aceitáveis, trazendo a ideia de honestidade, boa fé.
Marinela (2016, p. 94) discorre da seguinte maneira:
"O princípio da moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Enquanto a última preocupa-se com a distinção entre o bem e o mal, a primeira é composta não só por correção de atitudes, mas também por regras de boa administração, pela ideia de função administrativa, interesse do povo, de bem comum. Moralidade administrativa está ligada ao conceito de bom administrador.”
A Constituição Federal, consagrou em alguns artigos a necessidade de impedir atos de imoralidade, como podemos verificar, como, por exemplo, no artigo 85, onde demonstra os crimes de responsabilidade do Presidente da República, e no inciso V do referido artigo descreve a probidade na administração. Noutra vertente, o artigo 37, § 4º, discorre sobre as penalidades de improbidade administrativa, a qual será objeto de análise em item específico sobre a previsão do legislador de punir atos de servidores públicos que violarem contra os princípios da Administração Pública.
2.4 Princípio da publicidade
O Princípio da Publicidade confere ao gestor público credibilidade perante a sociedade em virtude da publicações de atos administrativos na imprensa oficial, os quais a sociedade irá ter conhecimento das atividades executadas da Administração Pública. Tais atos podem ser de controle interno ou externo, o primeiro é realizado pelo próprio órgão sobre seus agentes e órgãos, o segundo é realizado por um órgão estranho à sua estrutura.
Importa assinalar Carvalho Filho (2016, p. 78) “Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.”
Por conseguinte, Gomes (2006, p. 12):
“Na hipótese de inexistência do respectivo órgão da imprensa oficial local (por exemplo, não são todos os municípios que possuem diários oficiais próprios), a Administração Pública responsável deverá promover a divulgação do ato administrativo respectivo em jornal de grande circulação da localidade.
A publicidade de que se trata aqui, como se percebe, resulta de uma presunção de conhecimento público, por parte dos administrados, dos atos praticados pela Administração Pública, caracterizando-se, em princípio, como essencial à validade e eficácia dos atos administrativos.”
A Administração Pública tem o dever de manter a transparência de seus atos. O princípio em tela esta exposto em outro dispositivo da Carta Maior, como podemos constatar em seu Artigo 5º, XXXIII.
“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
2.5 Princípio da Eficiência
O nome do princípio em tela já demonstra o que ele significa, isto é, que a atividade administrativa seja exercida com rendimento funcional e produtividade.
Este princípio, ficou expresso através da Emenda Constitucional nº 19/98. O artigo 37, § 3º, da Suprema Legislação passou a ser um instrumento para que o cidadão exija eficiência e conferiu participações na Administração Pública direta e indireta, regulando as reclamações referentes às prestações de serviços públicos em geral, garantindo o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos do governo, bem como, a representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. Evidencia-se desta maneira, os melhores instrumentos para a efetividade do princípio da eficiência.
Di Pietro (2014, p. 84), define a importância do Princípio da Eficiência especificando que:
“O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.”
Segundo apontamentos de Carvalho Filho (2016, p. 84). "A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes."
3 O CONTROLE DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS DOS ENTES FEDERATIVOS
Neste ponto, importa salientar que não existe um diploma único que discipline o controle da atuação administrativa, nem a Carta Magna tratou em um específico capítulo ou título.
Almejando assegurar que a Administração Pública atue em conformidade com os princípios que lhe são impostos, é necessário que haja um controle por parte da mesma. O controle da Administração fiscaliza a atuação dos órgãos, a atuação dos agentes e entidades que compõem a Administração Pública.
Apontando o conceito de controle administrativo, Carvalho Filho (2016, p. 1183) dispõe que:
“Podemos denominar de controle da Administração Pública o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.”
O controle é essencial para dar legitimidade ao desempenho do poder público, visando garantir que as ações dos servidores públicos atendam às necessidades da sociedade, permitindo assim eficiência no cumprimento das atividades públicas.
Neste sentido, Di Pietro (2014, p. 808), estabelece que:
“A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.”
Com base no conceito da consagrada Di Pietro, é possível constatar que o controle da atuação estatal divide-se em duas vertentes distintas.
Primeiramente, trata-se de controle de legalidade dos atos, onde toda a atuação administrativa deve estar estipulada em lei, e qualquer conduta praticada, mesmo que seja do interesse publico se não estiver baseada por normas jurídicas irá ser considerada ilícita.
Noutra vertente, é possível verificar o controle de mérito da atuação estatal, a qual não se discute a legalidade da conduta, mas sim a oportunidade e conveniência de sua manutenção. Neste sentido, Carvalho (2015, p. 377), afirma que este controle:
“poderá ser efetivado pelos cidadãos, mediante provocação dos órgãos administrativos e jurisdicionais, não somente visando seus interesses individuais, mas também para evitar prejuízos aos interesses da coletividade, sendo o controle popular a maior manifestação da democracia.”
Apesar do controle ser da alçada estatal, o administrado pode e deve participar dele na medida provoca o procedimento de controle, não somente na defesa do seu interesse particular, mas também na preservação do interesse coletivo.
O Controle do Estado pode ser direcionado através de duas formas distintas: o Controle da Atividade Política, também denominado Controle Político do Estado e o Controle da Atividade Administrativa.
O Controle Político do Estado decorre de disposição no texto constitucional, e o Controle da Atividade Administrativa é a resultância da Carta Magna e da previsão legal.