8. FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO
Pela tripartição dos poderes (Poder Executivo, Legislativo e Judiciário), temos como função típica do Poder Executivo a função administrativa. Todavia existem funções atípicas ou secundárias nos três poderes: Poder Executivo - Legislar (Medida Provisória) e Julgar (Processo Administrativo); Poder Legislativo – Administrar e Julgar; Poder Judiciário – (Administrar e Legislar “sumula vinculante”).
9. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
O Direito brasileiro adotou a Teoria do órgão, atribuída ao jurista alemão Otto Gierke, que comparou o Estado ao corpo humano. Sendo que cada repartição funciona como uma parte do corpo, como os órgãos humanos, proveniente desta a origem da nomenclatura “órgão público”.
Os órgãos podem ser classificados da seguinte forma: quanto a sua posição estatal ou quanto a hierarquia; quanto à estrutura do órgão; quanto à esfera de atuação dos órgãos públicos; quanto à composição ou atuação funcional dos órgãos.
Quanto a sua posição estatal ou quanto a hierarquia: podem ser independentes, localizando-se no topo da organização política administrativa, p.ex., Casa do Congresso Nacional; Presidência da República; Tribunais Superiores, entres outros. Também podem ser órgãos autônomos localizando-se logo abaixo dos órgãos independentes, p.ex., Ministérios; Advocacia Geral da União, entre outros. Existem os órgãos superiores que são órgãos de direção, sem autonomia administrativa e financeira, sujeitando-se a outros órgãos, p.ex., gabinetes de Ministros; Secretarias Gerais; entre outros. Os órgãos subalternos localizados na base da estrutura orgânica da Administração Pública, exercem atividades materiais ou de execução, p.ex., setor de protocolo; almoxarifado; entre outros.
Quanto a estrutura do órgão, estes podem ser simples ou unitários, ou seja, caracterizados por um único centro de competência, sem subdivisão interna, p.ex., delegacia de polícia; escolas públicas; entre outros. Já os órgãos compostos são integrados por diversos centros de competência, p.ex., Secretaria da Educação; Secretaria da Saúde, entre outros.
Em relação à esfera de atuação dos órgãos públicos, podem ser centrais que coincidem com o domínio político da entidade estatal, p.ex., Ministério dos Transportes; Secretaria Municipal de Saúde de Praia Grade; entre outros. Ocorre também a possibilidade de serem locais, com atuação somente em parte do território da entidade federativa, p.ex., Delegacia da Policia Civil de Mongaguá, Aduana localizada no Porto de Santos; entre outros.
Quanto à composição ou atuação funcional dos órgãos, leva em consideração a quantidade de agentes públicos responsáveis pela formação da vontade do órgão, podem ser singulares ou unipessoais, ou seja, um único agente público responsável, p.ex., Presidência da República; Prefeituras Municipais; entre outros. Podem ser também colegiados ou pluripessoais onde há mais de uma agente responsável pela formação da vontade do órgão, p.ex., Mesa da Câmara de Vereadores; Órgão Administrativo do Tribunal de Justiça; entre outros.
10. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
Desconcentração e descentralização referem-se a técnicas empregadas pelo Estado com o intuito de racionalizar o desenvolvimento e a prestação das atividades que lhe são atribuídas, procurando, desta forma, atender com maior eficiência o interesse público.
A desconcentração se caracteriza na distribuição de competências da estrutura da Administração Direta, pressupondo hierarquia e subordinação entre os órgãos, de acordo com a posição ocupada na estrutura organizacional.
A desconcentração pode ocorrer em razão da matéria, com a criação de órgãos para tratar de determinados assunto, p.ex., Ministério da Saúde, Ministério da Defesa; entre outros. Também pode ser realizada em razão do grau, ou seja, do nível de responsabilidade decisória nos referidos escalões correspondentes nos diversos patamares de autoridades, p.ex., Ministro do Trabalho; Secretaria de Fiscalização do Trabalho; Departamento de Fiscalização do Trabalho; e Divisão de Fiscalização para Erradicação do Trabalho Escravo. Por seu turno, há a divisão em razão do critério territorial, ou seja, a divisão das respectivas atividades de acordo com a localização da repartição, p.ex., Superintendência Regional do Trabalho em São Paulo; Gerência Regional do Trabalho em Santos; Subprefeituras do Município de São Paulo.
Em contrapartida, a descentralização ocorre quando a função administrativa ocorre não diretamente, ou seja, indiretamente através de entidades administrativas criadas para este fim específico, p.ex., autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista. Desta forma estamos tratando da Administração Pública Indireta.
Para explicitar de maneira ainda mais cristalina os conceitos de descentralização e desconcentração, cabe apresentar o ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello:
[...]a descentralização pressupõe pessoas jurídicas diversas: aquela que originariamente tem ou teria a titulação sobre certa atividade e aqueloutra ou aqueloutras às quais foi atribuído o desempenho das atividades em causa. A desconcentração está sempre referida a uma só pessoa, pois se cogita da distribuição de competências na intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame unificador da hierarquia. Pela descentralização rompe-se uma unidade personalizada e não há vínculo entre a Administração Central e a pessoa estatal descentralizada. Assim, a segunda é ‘subordinada’ à primeira. O que passa a existir, na relação entre ambas, é um poder chamado controle.[8]
11. ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
A Administração Pública, através do Decreto-lei nº 200, de 1967, foi dividida em Administração Direta e Indireta.
Em relação a Administração Direta é a que compreende a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e os órgãos que integram estes por desconcentração. Os Entes Federativos, por possuírem personalidade jurídica de direito público, a lei os confere o exercício de funções administrativas.
No que tange a Administração Indireta, esta é formada pelas entidades criadas por lei, ou autorizadas a criação por lei, possuindo personalidade jurídica própria. A criação dessas pessoas jurídicas se dá pela descentralização, como visto no tópico anterior.
12. INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E ENTIDADES PARALELAS
Conforme exposto anteriormente quanto a Administração Indireta, temos que esta compreende as seguintes categorias de entidades, as quais são dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias; fundações públicas; empresas públicas e sociedades de economia mista. Complemento as entidades apontadas, cabe destacar a Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, que dispôs sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos, prescrevendo deste modo que: “[...]o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.
Apontaremos as informações características das autarquias, que é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira (descentralizada). Possuem prerrogativas idênticas as dos entes estatais, com exceção da autonomia política. Incluindo, também, as prerrogativas processuais. Os bens das autarquias possuem natureza de bens públicos, portanto são inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis. São exemplos de autarquias: INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social); BACEN (Banco Central do Brasil); entre outros.
Espécies de autarquias em regime especial são as agências reguladoras. Criadas e extintas por lei possuem a função de regular a prestação de determinados serviços públicos, que geralmente, foram transferidos à iniciativa privada por autorização, concessão ou permissão. São exemplos de agências reguladoras: ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações); ANAC (Agencia Nacional de Aviacao Civil); entre outras.
Fundação pública, por alguns doutrinadores denominadas também de fundações autárquicas, são dotadas de personalidade jurídica de direito público ou privado, sem fins lucrativos. Criadas em virtude de autorização legislativa, com o fim de desenvolverem atividades que não exijam execução por entidades ou órgãos do direito público, possuem autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos órgãos de direção, e seu funcionamento é custeado por recursos da União e outras fontes.
Cabe atenção que a fundação pública de direito público ou privado, é um patrimônio público personalizado e afetado a um determinado fim (sempre público). Gozam das mesmas prerrogativas das autarquias. São exemplos de fundações públicas o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística); FUNAI (Fundação Nacional do Índio); entre outras.
Por sua vez, a Empresa Pública é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com capital próprio e capital exclusivo público, criado mediante autorização legal para a prestação de serviço público ou a exploração de atividade econômica, podendo se revestir de qualquer forma de organização empresarial admitida em direito. A partir da Lei nº 13.3030/2016 passou a ser definida como entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. Exemplos de empresas públicas: CEF (Caixa Econômica Federal); EBCT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos); entre outras.
Sociedade de Economia Mista é a entidade com personalidade jurídica de direito privado, com capital parcialmente público e parcialmente privado. É criada mediante autorização legal a fim de explorar determinada atividade econômica ou para prestar serviços públicos. Organizada sob a forma de sociedade anônima, sendo o Poder Público detentor da maioria do capital volante. Exemplos de sociedade de economia mista: Banco do Brasil; Petrobrás; entre outras.
Consórcios Públicos possui personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, instituída pelas entidades da Federação, através de contrato celebrado se houver prévia subscrição de protocolo de intenções devidamente ratificado por lei de cada uma das entidades federadas instituidoras, para a gestão associada de serviços públicos de interesse comum.