13. ENTES DE COOPERAÇÃO OU ENTIDADES PARAESTATAIS
Pessoas jurídicas, que apesar de não integrarem a Administração Indireta, cooperam com o Estado na prestação de serviços de utilidade pública, sujeitados ao controle direto e indireto do Poder Público.
Segunda a doutrina os entes de cooperação são classificados em três grupos distintos: serviços sociais autônomos; entidades de apoio; e terceiro setor.
Os Serviços Sociais Autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por autorização da lei, que prestam atividades de interesse público em favor de certas categorias sociais ou profissionais. Recebem fomento do Estado, podendo ser mantidas por recursos orçamentários, bem como serem destinatárias de recursos oriundos de contribuições pagas, compulsoriamente, pelos contribuintes. Integram o denominado “Sistema S”, p. ex., Sesi (Serviço Social da Indústria); Senac (Serviço nacional de aprendizagem comercial); entre outros.
Entidades de apoio é a pessoa jurídica de natureza privada que exerce, sem fins lucrativos, atividade social, serviços sociais não exclusivos do Estado, relacionados à ciência, pesquisa, saúde e educação. Criadas com a finalidade de apoiarem projetos de pesquisa, ensino de extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse das instituições contratantes. São exemplos de entidades de apoio: Fundação de Desenvolvimento da Unicamp e a Fundação de Apoio à Universidade de São Paulo.
Terceiro Setor integrado por organizações de origem privada, autônomas e altruístas, sem finalidade lucrativa e com o objetivo de promover o bem-estar coletivo. São exemplos: ONG’s; Entidades beneficentes; entre outras.
14. SERVIDORES PÚBLICOS / AGENTES PÚBLICOS
Servidor público, em sentido estrito, é toda pessoa física que mantém vínculo de caráter profissional com o Estado.
Todavia tal conceituação se demonstra muito restrita, visto que, a conceituação de agente público se dá pelas pessoas físicas que exercem função pública, quer permanente ou transitória, quer remunerada ou não remunerada. Dessa forma, temos que os servidores públicos são uma espécie de agentes públicos.
Desta feita, podemos classificar os agentes públicos em três espécies distintas: agente político; servidores públicos; particulares em colaboração com o poder público.
Os agentes políticos são agentes públicos responsáveis pela formação da vontade política do Estado, ou seja, são os titulares de mandado eletivo (Presidente da República, Vice-Presidente da República, Governador de Estado, entre outros), além destes se enquadram nesta tipificação os integrantes de primeiro escalão do governo (Ministros de Estado, Secretários Estaduais e Municipais). Em relevância a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (SRF), enquadram-se como agentes políticos os Membros da Magistratura e do Ministério Público. Se ampliarmos nossa visão, conforme jurisprudência, enquadraríamos como agentes políticos, também, os Membros dos Tribunais de Contas e os agentes diplomáticos.
Servidores Públicos são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Pública Indireta, através de vínculos profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico da entidade estatal à qual está vinculado. Os servidores públicos podem ser divididos em quatro classes distintas: servidores estatutários; empregados públicos; servidores temporários; e militares.
Os servidores estatutários são servidores ocupantes de cargos públicos providos por concurso público e que são regidos por um estatuto, estabelecido em lei, definidor de direitos e obrigações.
Empregados públicos: ocupantes de emprego público provido por concurso público, contratados sob o regime da CLT.
Servidores temporários: exercem função pública, porém não há vinculação a cargo ou emprego público, contratados por tempo determinado a fim de atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, CF/88).
Os militares são pessoas físicas que prestam serviços as Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica) e às Policias Militares aos Corpos de Bombeiros Militares. São regidos pelo estatuto próprio da corporação militar que integram.
Particulares em colaboração com o Poder Público são as pessoas físicas que prestam serviço ao Estado, sem vínculo de trabalho profissional, com ou sem remuneração. Embora particulares, exercem função pública. Podem ser divididos em três grupos distintos:
a) Particulares em colaboração com o Poder Público por delegação: desempenham função pública em nome próprio, submetidos a fiscalização do Poder Público delegante, são remunerados pelos usuários dos serviços, p.ex., notários e tabeliães;
b) Particulares em colaboração com o Poder Público por requisição, nomeação ou designação: desempenham função pública de forma transitória e, via de regra, sem remuneração, p.ex., jurados, mesários;
c) Particulares em colaboração com o Poder Público como gestores de negócios: pessoa que assume, de forma espontânea, o desempenho de funções públicas em situações de emergência, tais como, inundações, incêndios, entre outros.
15. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO
Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas ao servidor. Os cargos públicos são criados por lei, com denominação própria e remuneração oriunda do erário público.
Os titulares de cargo público são submetidos a um regime especificamente estabelecido a fim de reger a relação da sua categoria frente a entidade para qual exercem suas funções, o qual denomina-se estatuto. Desta forma, o regime ao qual se vinculam é institucional ou estatutário, de natureza não contratual.
Os cargos públicos são divididos em três categorias: cargos efetivos; cargos em comissão; e cargos vitalícios.
Em relação aos cargos vitalícios são atribuídos pela Constituição Federal para determinada categoria de agentes públicos, como é o caso dos magistrados e membros do Ministério Público.
Cargos efetivos, os servidores nomeados para cargo efetivo são estáveis após três anos de efetivo exercício (art. 41, CF/88), além desta condição, há também, para a aquisição de estabilidade, a obrigatoriedade de avaliação especial de desempenho por comissão constituída para essa finalidade.
Função Pública é a atribuição ou o conjunto de atribuições conferidas aos cargos isolados ou organizados em carreira ou, ainda, aos que desempenham função pública em caráter excepcional e transitório (funções temporárias).
Funções de confiança são exercidas apenas e exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo. Não podendo ser exercidas por pessoas que não tenham sido aprovadas em concurso público.
Cargos de comissão podem ser ocupados por pessoas que não integram os quadros da Administração Pública. Não se adquire estabilidade nos cargos de comissão, sendo estes livres de nomeação e exoneração.
Tanto as funções de confiança quanto os cargos em comissão, se destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
16. DIREITOS E DEVERES
Os direitos e deveres dos servidores públicos encontram-se dispostos em diversas fontes: Constituição Federal de 1988, estatutos (para servidores estatutários e militares), nas leis trabalhistas para os servidores sob o regime CLT e na Consolidação das Leis Temporárias (para os empregados públicos).
Os seguintes deveres do servidor público são apontados pelos doutrinadores: lealdade (para o ente estatal e o usuário do serviço público); obediência (acatar ordens superiores e as prescrições estabelecidas na legislação); conduta ética (honestidade, moralidade, decoro, zelo, eficiência e eficácia).
Para os servidores públicos civis federais, os deveres encontram-se estabelecidos nos art. 116 da Lei nº 8.112/92.
17.RESPONSABILIDADE CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA
Os servidores públicos, no desempenho das suas funções, submetem-se a três esferas de responsabilidade: civil; penal e administrativa. Sendo assim, podem praticar ilícitos civis, causando prejuízos aos administrados e à própria Administração Pública, ilícitos penais e ilícitos administrativos.
A responsabilidade civil imposta ao servidor público, impõe a obrigação de reparar dano causado a Administração Pública ou ao particular, em decorrência de conduta tanto culposa quanto dolosa, praticada de forma omissiva ou comissiva.
Desta feita, temos que a responsabilidade do servidor público é subjetiva, não se confundindo com a responsabilidade da própria Administração Pública que é objetiva.
A responsabilidade penal decorre da conduta ilícita praticada pelo servidor público que a lei penal tipifica como infração penal. Os principais crimes contra a Administração Pública encontram-se tipificados nos artigos 312 a 326do CP.
Por encerramento, a responsabilidade administrativa ocorre quando o servidor comete um ilícito administrativo ou deixa de cumprir com seus deveres funcionais. Tais condutas ensejar o reconhecimento da responsabilidade administrativa do servidor público e, portanto, ser apurada através de processo administrativo disciplinar, ou sindicância, de acordo com a penalidade prevista no estatuto.
18. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os poderes da Administração Pública devem ser exercidos dentro dos ditames estabelecidos no ordenamento jurídico e sempre com a finalidade de atender ao interesse público, sob pena de haver abuso de poder.
De acordo com o ensinamento de Fernando Baltazar e Ronny Charles Torres:
[...]abuso de poder é gênero do qual são espécies o desvio de poder e o excesso de poder. O desvio de poder ocorre quando o agente público, embora agindo dentro de sua competência, desvia-se dos fins previstos pelo legislador, enquanto o excesso de poder ocorrerá quando o agente público agir fora dos limites de sua competência.[9]
São poderes da Administração Pública: poder vinculado e discricionário; poder normativo ou regulamentar; poder disciplinar; poder hierárquico; poder de polícia.
Poder vinculado é o poder conferido pela lei à Administração para a prática dos atos administrativos de sua competência, determinando elementos e requisitos para sua formalização.
Por seu turno, o poder discricionário é revelado pela liberdade de escolha da conveniência, conteúdo e oportunidade do ato administrativo. Todavia, não deve extrapolar a lei, pois seria tido como arbitrário.
O poder regulamentar é privativo do chefe do Poder Executivo que se manifesta através dos decretos expedidos quando a lei deixa aspectos a serem disciplinados pela Administração (art. 84, IV, CF/88).
Conferido a Administração Pública o poder disciplinar é exercido para apurar as infrações dos agentes públicos e das demais pessoas que estão sujeitas à disciplina administrativa (como é o caso de alunos de uma universidade pública).
Em relação ao poder hierárquico é aquele que se manifesta pela distribuição e escalonamento das funções de seus órgãos, na ordenação e revisão da atuação de seus agentes, estabelecendo assim uma relação de subordinação entre seus servidores.
O poder de polícia tem conceito legal especificado no art. 78 do Código Tributário Nacional. Todavia, para fins acadêmicos utilizaremos o conceito postulado pelo Dr. Alexandre Mazza, que conceitua o poder de polícia como:
[...]atividade da Administração Pública, baseada em lei e na supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, manifestando-se por meio de atos normativos ou concretos, em benefício do detrimento público.[10]
Destarte, a polícia administrativa tem como finalidade a adequação dos interesses individuais com o interesse coletivo. Neste sentido, de policia administrativa, cabe citar a polícia sanitária, das construções, das águas, entre outras.
Cristalino que o exercício do poder de polícia limita-se aos direitos individuais, devendo respeitá-los e observar certos parâmetros: necessidade da medida; proporcionalidade; e eficácia (adequação).
As características do poder de polícia são: discricionariedade; autoexecutoriedade; e coercibilidade.
A discricionariedade significa que a atuação da Administração Pública possui determinado parâmetro de opção a fim de decidir o melhor momento de agir, o meio mais adequado de atuação e a sanção que mais se adequa ao caso concreto.
Em relação a autoexecutoriedade são as prerrogativas que a Administração Pública possui para praticar os atos administrativos e de executar, através de seus meios, as suas decisões. Desta forma, sem a necessidade de buscar prévia autorização do Poder Judiciário.
Por fim, a imposição coativa das manifestações do poder de polícia, com o emprego da força pública, caso haja resistência infundada do administrado é definida como coercibilidade. Como exemplo a lacração de um imóvel, com a construção de uma parede na entrada do estabelecimento.
Notas
[2] MAZZA, Alexandre, Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2014. pp. 39-40.
[3] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p.27.
[4] MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2014. p.38.
[5] MORAES, Alexandre. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 87.
[6] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p.27
[7] NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2011, pp. 5-6.
[8] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p.141
[9] BALTAR NETO, Fernando Ferreira; TORRES, Ronny Charles Lopes de, Op. cit., p 180.
[10] MAZZA, Alexandre, Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Sarai