2. DO IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS
2.1. Previsão Constitucional do IGF
O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) está previsto no art. 153, VII, CF/88 e deve ser instituído mediante lei complementar, porém a sua regulamentação não foi efetivada pelo ente federativo competente, a União48.
O Imposto foi adicionado à CF/88 pelo legislador constituinte, pela sua preocupação de reverter o sistema tributário nacional que era progressivo, mas recaía apenas sobre as rendas dos salários e dos autônomos. Ele foi apresentado pela Comissão Provisória de Estudos Constitucionais e foi inserido na Carta Magna após diversas discussões lideradas pelo então Deputado Plínio de Arruda Sampaio49.
Segundo o art. 146, III, a, CF/88 as normas gerais de Direito Tributário deverão ser regidas por lei complementar, que irá dispor sobre os fatos geradores dos tributos, bases de cálculo e seus contribuintes respectivos. Trata-se da lei 5.172/66, o Código Tributário Nacional, recepcionado pela Carta Magna como sendo complementar. Porém, não há, em seu bojo, a previsão de tais requisitos no que diz respeito ao IGF50.
O Legislador Constituinte elegeu como hipótese tributária para incidência do IGF “ser proprietário de grande fortuna”. Sendo fortuna conjunto de bens e direitos que ensejem benefício pecuniário a seu proprietário. Porém, não há definido na Constituição o local ou em qual o lapso temporal necessário para a incidência do imposto51.
Ou seja, os aspectos específicos do IGF deverão estar introduzidos na lei complementar instituidora, esta que irá delimitar os elementos da obrigação tributária, atendendo ao princípio da legalidade. Deverá, inclusive, determinar especificamente o que será considerado como “grande fortuna”, uma vez que se trata de conceito indeterminado. Obedecerá aos demais princípios do direito tributário, não sendo nenhuma exceção à limitação constitucional ao poder de tributar. Assim sendo, se instituído, deverá respeitar as anterioridades anual e nonagesimal e a irretroatividade52.
O fato gerador deste imposto trata-se da posse de grandes fortunas. Porém, a definição do que seria considerado como uma grande fortuna depende da referida lei complementar não instituída53.
Quanto à base de cálculo de o IGF abranger bens e direitos que já sofrem incidência de outros tributos, entendemos que a lei complementar federal instituidora deve regular, na forma de deduções, a possibilidade de o contribuinte abater da incidência do IGF, preferencialmente antes de se calcular sua faixa de incidência e respectiva alíquota aplicável, os demais tributos que incidirem sobre os bens e direitos que compõem a fortuna54.
Para Peixoto e Diniz55 as receitas arrecadadas pelo IGF devem ser utilizadas com a finalidade de corrigir as diferenças sociais e distribuição de renda, sob pena de o aumento da tributação não possuir justificativa senão aumento de arrecadação e superávit financeiro.
Neste sentido de destinação é apresentado o mais recente PLP proposto no Senado Federal com a finalidade de regulamentação do Imposto sobre grandes fortunas. O referido projeto, em sede de justificativa, defende a destinação prioritária dos recursos arrecadados no campo da educação e da saúde, respeitando, obviamente, a não vinculação que é característica dos impostos (art. 167, IV, CF)56.
Para Leonardo de Menezes Curty, em seu artigo “A falácia do imposto sobre grandes fortunas como instrumento determinante para justiça fiscal”, a maior dificuldade do legislador infraconstitucional seria o de elaborar um meio para que os bens do possível contribuinte sejam avaliados de maneira que reflitam a sua capacidade econômica57.
Além disso, é apresentado que os proprietários de bens de mais fácil avaliação e constatação como imóveis e automotores seriam prejudicados frente aos proprietários de bens de mais difícil avaliação, como joias e obras de arte58. Essa barreira administrativa seria o principal problema para a regulamentação do IGF.
Porém, como se verá a seguir, os projetos de leis complementares que visam a instituição do IGF já trazem em seu bojo qual seria a base de cálculo e a forma de sua contabilização e declaração.
Outro óbice à efetivação do IGF reside na possibilidade do contribuinte proprietário de uma grande fortuna (aquele que tem pode usar, fruir, dispor ou reaver) pulverizar o seu direito sobre essa propriedade transferindo a terceiros, ou seja, seria de fácil evasão e, assim, ser de baixa arrecadação59.
Para Curty, se fosse comprovado tais medidas de caráter evasivo, seria configurado abuso de direito e tais transferências não poderiam ser oponíveis ao fisco60. Este argumento utilizado para a não regulamentação do imposto, alegando que seria fácil ao contribuinte evadir seu patrimônio, não pode ser considerado motivo para sua não regulamentação. O fisco deve aprimorar seus mecanismos de controle.
O fato de a renda e riquezas que seriam consideradas fortunas estarem concentradas nas mãos de poucas pessoas ajudaria para que o controle se tornasse efetivo61.
As medidas antievasivas estão presentes em projetos de lei que visam a regulamentação do IGF, são elas, por exemplo, multas para o caso de subavaliação e ocultação de bem pelo proprietário, os bens não declarados seriam considerados como sonegados também no IR62.
Ainda, é apresentado que a regulamentação do IGF afugentaria o capital e teria pouca arrecadação. Porém, nas palavras do ex-secretario de Finanças Públicos da cidade de São Paulo e Mestre em Finanças Públicas Amir Khair:
Em vez de afugentar, deve atrair mais o capital ao permitir a desoneração do fluxo econômico, gerando maior consumo, produção e lucros. Não teria nenhum conflito com os impostos existentes, pois sua base tributária é o valor total dos bens. Quanto às dificuldades de avaliação dos títulos mobiliários, o registro eletrônico das transações e as posições fornecidas pelos bancos podem resolver o problema63.
Uma vez que o IGF incidiria sobre o capital acumulado, como as poupanças, o contribuinte, para não se ver tributado, investiria tal riqueza/patrimônio em serviços e atividades produtivas que possam gerar renda, não se tornando necessariamente uma desestimulação à poupança64.
Ainda, em combate ao argumento de que o IGF afastaria investimento de capital no Brasil, Tilbery acredita que um imposto com alíquota a 1% não traria esse efeito65.
Há o argumento de que a tributação sobre as grandes fortunas é uma invasão à propriedade privada e um desestímulo ao acúmulo de riquezas, porém, o livre mercado aumenta ainda mais a desigualdade social e, ainda, não há propriedade sem Estado, ou sejas, todos os direitos, ainda que fundamentais, têm algum custo.66
Segundo nota técnica lançada pelo IPEA, países como Japão, Suécia, França e Espanha tiveram uma diminuição da concentração de renda durante o século XX ao instituírem tributação progressiva sobre a renda, riqueza e herança. Ainda, informa que no Brasil o IR tem se mostrado pouco distributivo frente à regressividade dos impostos de produção67.
Ainda na concepção da referida nota técnica, ainda que a tributação não tenha um retorno substancial de arrecadação para a distribuição de renda, este retorno, ainda que não muito expressivo é melhor do que nenhum retorno68.
2.2. Propostas legislativas sobre o IGF
O presente tópico apresentará as propostas legislativas do Congresso Nacional que visam instituir o imposto sobre grandes fortunas. Como parâmetro para estudo e comparação, serão analisados o primeiro e o último projeto de lei complementar de cada casa legislativa. Será apontado, principalmente, o que passa a ser considerado uma grande fortuna, a base de cálculo do imposto e sua alíquota.
São os PLPs apresentados no Câmara dos Deputados: PLP nº 108/1989; PLP nº 208/1989; PLP nº 218/1990; PLP nº 236/2003; PLP nº 277/2008; PLP 48/2011; PLP nº 61/2011 PLP 26/2011; PLP nº 26/2011; PLP nº 02/2015; PLP 335/2016; PLP 294/2016; PLP nº 302/2016; PLP nº 324/2016.
São os PLPs apresentados no Senado Federal: PLP nº 162/1989; PLP nº 69/1995; PLP nº 128/2008; PLP nº 50/2008; PLP nº 100/2008; PLP nº 43/2010; PLP 534/2011; PLP nº 315/2015; PLP 139/2017.
O primeiro Projeto de Lei Complementar que visou instituir o imposto sobre grandes fortunas que foi proposto na Câmara dos Deputados foi o PLP nº 108/198969. O referido projeto foi proposto pelo Deputado Federal Juarez Marques Batista do PSDB de Mato Grosso do Sul. Sua proposição está sujeita a apreciação do Plenário.
Os artigos mais importantes deste PLP é o parágrafo único do art. 1º e o art. 2º, que definem quais são as bases de cálculos e alíquotas do IGF:
Art. 1º É criado o imposto sobre grandes fortunas (IGF), da competência tributária da União, cuja cobrança fica autorizada a partir do exercício superveniente ao da publicação desta lei. Parágrafo único. Para efeitos deste artigo, grande fortuna constitui a soma dos valores dos bens e direitos de uma pessoa física e seus dependentes legais, que, na forma desta lei, ultrapassem o equivalente a 2.999.999 Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou expressão que represente atualização da moeda que, porventura, venha substituir o BTN.
Art. 2º O Imposto sobre Grandes Fortunas incide, de forma progressiva, sobre a totalidade dos bens ou direitos, mediante a aplicação das alíquotas do 1%, 2%, 3% e 4%, na forma da tabela em anexo70.
O IGF teria incidência anual e seria apurado em 31 de dezembro de cada ano o seu valor com o preenchimento da declaração de bens.
Como justificativa à propositura de tal PLC é apresentado que a tributação sobre o capital e bens, ainda que considerada uma afronta à economia liberal, tem que ser realizada em um país onde há extrema miséria e apenas pequena parcela da população é beneficiada pelos avanços econômicos. Defende, ainda, que a tributação é a melhor forma do Estado buscar equidade, liberdade e equilíbrio para a população, respeitando a sua capacidade contributiva.
Já o projeto de lei nº 324/201671 é o mais recente proposto na Câmara dos Deputados que visa instituir o imposto sobre grandes fortunas, seu fato gerador, base de cálculo, alíquota, lançamento e fiscalização. Foi proposto pelos deputados Flavinho do PSB de São Paulo, Givaldo Garimbão do PSH de Alagoas e Joaquim Passarinho do PSD do Pará. Atualmente, sua proposição está sujeita a apreciação do Plenário.
O principal artigo desse projeto de lei é o art. 2º, no qual é determinado o fato gerador do imposto e quem seriam seus contribuintes:
Art. 2º O fato gerador do imposto é: I - a titularidade de bens e direitos de qualquer natureza pela pessoa física, no Brasil ou no exterior, durante o ano-calendário, superior a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) por contribuinte; II – o faturamento anual auferido por pessoa jurídica com sede no Brasil superior a dez vezes o valor máximo definido no art. 3º, inciso II, da Lei Complementar nº 123, de 27 de outubro de 2016; III – a titularidade de bens e direitos de qualquer natureza no Brasil pela pessoa física ou jurídica domiciliada no exterior superior a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) por contribuinte72.
O inciso segundo mencionado refere-se ao Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, dessa forma, apenas serão tributadas as pessoas jurídicas com faturamento superior a 10 vezes o valor máximos desses tipos societários, os quais não sofrerão com a incidência do IGF.
No referido projeto de lei, a alíquota seria de 0,5% para as pessoas físicas titulares de fortuna de 2 milhões de reais, no limite de 5 milhões. Ultrapassado esse valor, a alíquota passaria a ser de 0,8%. Já para as pessoas jurídicas, a alíquota seria de 1% sobre o faturamento anual bruto.
Acerca do lançamento, declaração e penalidades, será aplicado, no que couberem, os dispositivos que regulamentam o Imposto de renda (art. 8º73).
Em justificativa acerca do projeto de lei, os deputados defendem como sendo um processo que auxilia uma sociedade mais justa e igualitária, principalmente devido à atual conjuntura do país. Ou seja, defendem que uma redistribuição dos ônus fiscais são meios para a reconstrução econômica.
O PLP mais antigo que consta no acervo do Senado Federal é de autoria do Senador Fernando Henrique Cardoso (PLP nº 162/1989)74. O referido projeto de lei encontra-se arquivado desde fevereiro de 2007, depois de decisão da Câmara dos Deputados, foi aprovado no Senado, mas rejeitado na Comissão de Tributação e Finanças da Câmara. A esse projeto, após ser aprovado pelo Senado Federal e dirigir-se à Câmara dos Deputados tornou-se de nº 202-A de 1989, o qual sofreu emendas.
Em umas das emendas, traz uma alíquota progressiva, que será de acordo com o valor total do patrimônio tributado, e com incidência diferente para os ativos produtivos e improdutivos.
O Relator foi contrário à emenda que determinou a base de cálculo fortunas iguais ou superiores a 126 milhões de cruzeiros, uma vez que a diminuição do limite da isenção descaracterizaria o imposto. Nas palavras de Ives Granda da Silva Martins:
O tributo apenas permitirá a incidência sobre "grandes fortunas", nem mesmo podendo incidir sobre "fortunas" que não sejam grandes. Definitivamente, a classe média e a classe alta não detentora de grande fortuna estarão a salvo deste tributo, se a Constituição for respeitada pelos legisladores. Fortuna é mais do que riqueza. E grande fortuna é mais do que fortuna. A pessoa rica, portanto, não se deverá submeter a qualquer imposição, incidível apenas sobre os grandes bilionários deste país. O universo de sua aplicação terá que ser necessariamente restrito75.
Até o início do ano de 2017, o mais recente Projeto de Lei era o de nº 315/201576, de autoria do Senador Paulo Paim do PT do Rio Grande do Sul. Atualmente, a matéria está com a relatoria, para dar continuidade à tramitação.
Segundo este projeto, são contribuintes os brasileiros, residentes no Brasil ou no exterior. Sua base de cálculo são os bens e direitos que ultrapassem a quantia de 50 milhões de reais no dia 31 de dezembro de cada ano civil. A base de cálculo seria obtida mediante declaração anual e incidiria alíquota no importe de 1%.
Não irá integrar o patrimônio, para incidência deste imposto, segundo o §1º do art. 2º do PLP:
Art. 2º O imposto incide sobre o patrimônio de pessoa física ou de espólio de valor mínimo definido no art. 4º, assim considerado o conjunto de todos os bens e direitos, móveis, imóveis, fungíveis, consumíveis e semoventes, em moeda ou cujo valor, situados no País ou no exterior.
§ 1º Não integram o patrimônio, para os fins de incidência do imposto:
I – o imóvel de residência do contribuinte e os bens de pequeno valor, de uso doméstico, conforme o disposto em Regulamento; II – os bens de produção e instalações utilizados para obtenção de rendimentos de trabalho autônomo; III – os bens objeto de tombamento ou de declaração de utilidade pública pelo Poder Público e os gravados por reserva legal ou voluntária para fins de utilização social ou de preservação ambiental; IV – os bens dados em usufruto a entidades culturais, educacionais, filantrópicas, religiosas e sindicais, ou reconhecidas como de utilidade pública, enquanto durar a dação; V – os bens cujo uso esteja interditado por posse, invasão ou esbulho possessório, assim reconhecido por sentença judicial e enquanto durar a interdição; VI – os bens consumíveis não destinados à alienação; VII – os bens guardados por cláusula de inalienabilidade77.
A justificativa para a propositura deste PLP está no objetivo da CF/88 de construir uma sociedade livre, julga e igualitária, com a erradicação da pobreza. Argumenta que para conseguir atender a esses objetivos o Estado deve prover de meios efetivos, sendo a tributação um deles. Neste sentido, a carga tributária deve recair sobre quem tem maior capacidade contributiva.
O mais novo projeto publicado é o PLP nº 139/201778, proposto no Senado Federal de autoria da Senadora Vanessa Grazziotin do PCdoB do Amazonas. Este projeto, atualmente, está na Comissão de Assuntos Econômicos (Secretaria de apoio à Comissão de Assuntos Econômicos) aguardando a designação de um relator.
Se aprovado, a tributação ocorrerá sobre as pessoas que tiverem o patrimônio correspondente a oito mil vezes o limite mensal de isenção do imposto de renda, hoje correspondente a patrimônio maior que 15,2 milhões de reais. A alíquota incidente será progressiva, nos valores de 0,5, 0,75 e 1% sobre a base de cálculo.
Sua justificativa reside em uma homenagem ao princípio da progressividade, no sentido de que os indivíduos com maior capacidade contributiva paguem mais impostos, com a finalidade de distribuição da carga tributária.
Cabe salientar ainda que procuramos destinar a arrecadação do IGF prioritariamente a investimentos governamentais no campo da educação e da Saúde, sempre lembrando que a vinculação completa da arrecadação desse tributo desrespeitaria o disposto no art. 167, IV, da Constituição Federal79.
É percebido que em todos os PLPs, a justificativa de sua propositura reside na má distribuição de renda no país, vendo como objetivo de uma menor desigualdade social a regulamentação do IGF.
É demonstrado em nota técnica apresentada pelo IPEA:
Os projetos de lei propostos por deputados e senadores desde 1989 apresentam uma certa similaridade entre si. Possuem poucos artigos, poucas medidas antievasivas e texto simples, onde muitas vezes as diferenças se encontram apenas na estrutura de alíquotas e no limite de isenção. O estabelecimento do limite de isenção é um fator muito importante, pois a alíquota efetiva do imposto é fortemente influenciada por ele. Quanto menor o limite de isenção, maior será a efetividade do imposto e menor o incentivo à transferência da titularidade da propriedade. Um menor número de alíquotas também inibe a transferência da propriedade, como forma a ser tributado por uma faixa menor80.
O argumento para as derrotas dos PLPs foi de que o IGF seria um imposto caro e de pequeno potencial arrecadatório, citando países nos quais foi retirada tal tributação, porém não fazem menções à países como Colômbia, Uruguai e Argentina, os quais a tributação da riqueza ocorreu de forma eficiente81.
Antes de levar os projetos a votação, os parlamentares deveriam realizar uma análise de previsão de arrecadação, o que poderia ser solicitado junto à Receita Federal, que por meio da declaração de bens dos contribuintes do Imposto de Renda poderia fornecer, de maneira anônima, a base tributária do IGF82.
Diante de tudo o que foi analisado, chega-se a conclusão que o imposto sobre grandes fortunas não apenas visa a redistribuição de riquezas, mas também combate o sistema tributário nacional regressivo, no qual os mais pobres pagam proporcionalmente mais caro que os mais ricos através dos impostos indiretos que incidem sobre o consumo83.
Assim, conclui-se que a regulamentação ocorreria de forma correta com um imposto com base de cálculo que respeite uma isenção baseada no valor incidente do IR, alíquota progressiva que não ultrapasse 1%, nos moldes do PLP proposto pela Senadora Vanessa Grazziotin, e com restrição expressa a patrimônio com destinação especial, assim como foi estipulado no Projeto de Lei nº 315/2015 do Senador Paulo Paim. E mais, a fiscalização deve ser efetiva por parte do fisco, tendo como medida antievasiva, por exemplo, tornar-se inoponível ao fisco a alienação e dissipação de patrimônio fraudulenta.
Nestes termos, o IGF poderia ser um instrumento para auxiliar a melhora da desigualdade social em um país que tem a sua renda concentrada nas mãos de pouquíssimas pessoas. Segundo análise no “Relatório da distribuição pessoal da renda e da riqueza da população brasileira”84, elaborada pelo Secretaria de Política Econômica, a concentração de renda e riqueza entre os mais ricos é substancial, assim como demonstrado no Capítulo 2 da presente pesquisa.
Contudo, apesar de seus benefícios ao sistema tributário e, consequentemente, para a sociedade, é certo que dificilmente o imposto seria regulamentado, principalmente porque seus possíveis contribuintes detém o poder ou têm influência sobre ele, ou seja, é politicamente impossível.
As análises sobre a distribuição de renda no Brasil visam a elaboração de políticas públicas que tenham por objetivo diminuir o nível de concentração de renda e riqueza e, ainda, diminuir os efeitos negativos que esta desigualdade acarreta ao desenvolvimento social do país. Ou seja, estas informações esclarecem a dinâmica da riqueza no país e possibilitam a criação de “políticas sociais e tributárias mais equilibradas e harmônicas”85.