SUMÁRIO: 1.Introdução; 2. Os Supostos Óbices à Previsão Estadual da Reclamação Jurisdicional , 2.1 A Reclamação como Processo de Competência Exclusiva do STF e do STJ, 2.2 A Impossibilidade de os Estados-Membros legislarem sobre Processo; 3. A Efetiva Possibilidade de Instituição da Reclamação Jurisdicional pelos Estados-Membros, 3.1 O Real Sentido das Disposições Constitucionais acerca da Matéria, 3.2 Reclamação Jurisdicional como Extensão do Direito de Petição, 3.3 A Mudança de Paradigma do STF - Proclamação da Possibilidade; 4. Bibliografia
Introdução
Ubi societas ibi jus, já diziam os romanos. Com efeito, a pacífica convivência entre os homens reclama o disciplinamento normativo de suas condutas. É imperioso delimitar as esferas dentro das quais as liberdades individuais poderão ser exercidas, sob pena de restar inviabilizada sua coexistência. Os romanos já asseveravam e a sabedoria popular sacramentou que "o direito de um termina onde começa o do outro."
Almejando, então, atingir uma finalidade mais relevante que o exercício irrestrito e incondicionado da liberdade natural dos homens, qual seja, a de garantir uma convivência social harmônica, cada indivíduo se despoja de parcela de sua liberdade em favor de um ente que estará incumbido precipuamente da normatização da concorrência das aludidas liberdades. Delineia-se, assim, a figura do Estado.
De que adiantaria preservar a liberdade natural e ilimitada, intrínseca à natureza humana, se não fossem outorgadas, simultaneamente, condições materiais para exercê-la? Confere-se, então, ao Estado legitimidade para estabelecer a regulamentação da atividade humana – legitimidade essa fundamental para a eficácia dos comandos normativos, que se subordina sempre ao reconhecimento por parte de seus destinatários da idoneidade do centro emissor das normas.
Com isso, o Estado assume papel fundamental na sociedade, titularizando competências diversas para a execução de tarefas indispensáveis ao atingimento de suas finalidades, agrupadas na clássica tripartição proposta por Aristóteles, corroborada por Locke, e consagrada por Montesquieu: executiva, jurisdicional e legislativa [1].
Interessa-nos neste ensaio, especificamente, a atividade jurisdicional, cuja razão de ser repousa na necessidade de solução eqüitativa e uniforme dos conflitos de interesses resultantes da inobservância pelo grupo social dos ditames do disciplinamento comportamental implementado pelas normas jurídicas. Se é certo que, no mais das vezes, as regras de conduta predeterminadas restam observadas pelos integrantes da comunidade, é induvidosa a superveniência de violações, ensejando, com isso, o aparecimento de conflitos. E é justamente a partir da necessidade de resolução, de composição, desses conflitos que se delineia a figura da Jurisdição.
Logo, consiste a atividade jurisdicional na definição do direito concretamente aplicável diante das situações litigiosas, bem como na realização desse mesmo direito, nas hipóteses de recalcitrância ao cumprimento espontâneo do comando concreto da lei; tudo com vistas à restauração da ordem jurídica violada, à promoção da justiça e da paz social.
Ostenta, portanto, a Jurisdição nítido caráter instrumental, porquanto, longe de se revelar como um fim em si mesmo, apresenta escopos próprios e inegáveis, de ordem jurídica, política e social, cujo atingimento, ou ao menos a proposta de, legitima-lhe a atuação. [2]
Evidentemente, tais escopos só serão alcançados, e consequencialmente, a ingerência jurisdicional só restará legitimada, se às decisões judiciais for conferida concreção. Daí resulta a figuração da efetividade das decisões judiciais como uma das preocupações mais freqüentes dos operadores do direito, notadamente daqueles que vivenciam o processo. De efeito, instituída para atender às necessidades de justiça e pacificação peculiares a todo e qualquer agrupamento social que pretenda a convivência harmônica de seus integrantes, a Jurisdição só atinge eficazmente seus escopos, se e quando irradia no universo fenômenico os comandos produzidos pelos seus órgãos.
A par de preocupar-se, é justo que se registre, a comunidade jurídica nacional tem envidado reais esforços para combater a nominada "síndrome da inefetividade" do processo, destacando-se, nessa seara, a constitucionalização do instituto da Reclamação pela Carta de 1988, a instituição no Código de Processo Civil, através das recentes mini-reformas, da tutela específica, bem como a entronização na parte geral daquele Digesto do instituto da antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional final.
Nesse diapasão, e engajado no compromisso de pensar mecanismos hábeis à efetivação do quanto decidido na raia dos Tribunais, o presente trabalho tem como objetivo o exame da constitucionalidade da instituição da Reclamação no âmbito dos Estados-Membros, levando-se em conta que o Constituinte Originário de 1988, a despeito de haver conferido relativa liberdade a esses entes federados para organização de sua justiça (art. 125), a tal possibilidade não fez menção expressa, confinando o instituto, à primeira vista, ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça (arts. 102 e 105).
2.Os Supostos Óbices à Previsão Estadual da Reclamação Jurisdicional
A Constituição Federal de 1988, concretizando a tendência de positivação do instituto da reclamação, revelada pela sua inclusão, em 1957, no Regimento Interno do STF, atribuiu expressamente ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça competência para processar e julgar originariamente a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões, ex vi do disposto nos arts. 102, I, "l" e 105, I, "f".
A partir de então, os diversos Estados-Membros da Federação, louvando-se do disposto no art. 125, caput e §1º da CF-88, ao organizarem a sua justiça, outorgaram ao órgão de cúpula do Judiciário local – o Tribunal de Justiça Estadual – competência para processar e julgar originariamente reclamação para preservação de sua competência e garantia da autoridade de seus julgados.
Eclodiram, imediatamente, vozes contrárias à medida – muitas delas veiculadas em Ações Diretas de Inconstitucionalidade aforadas perante o STF – sob dúplice argumento: a) o Constituinte Originário reservou a reclamação apenas ao STF e ao STJ, por se tratarem das instâncias máximas do Judiciário brasileiro, responsáveis pela uniformidade da interpretação da normação constitucional e infraconstitucional em âmbito nacional, respectivamente; b) a previsão do instituto pelas Cartas Estaduais ou pelas Leis de Organização Judiciária Estaduais, dada a sua natureza jurídica, representaria usurpação da competência para legislar sobre processo, reservada privativamente à União, a teor do consignado no art. 22, I da CF-88.
2.1 A Reclamação como Processo de Competência Exclusiva do STF e do STJ
Como anotado, um dos principais argumentos utilizados por aqueles que dissentem da possibilidade de os Estados-Membros, por conduto de suas Constituições ou das suas Leis de Organização Judiciária, admitirem o manejo, na circunscrição de seus órgãos jurisdicionais, da reclamação voltada ao asseguramento da autoridade de suas decisões e à salvaguarda de sua esfera de competência, é a inexistência de autorização para tanto ou mesmo menção de tal medida no âmbito estadual na Carta Política da República.
Sustenta Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, na profunda e única monografia encontrada na literatura nacional a respeito do assunto, que a Constituição vigente não previu a reclamação jurisdicional para nenhum outro tribunal. Assevera que muito embora o art. 96 tenha conferido competência privativa aos Tribunais para sua auto-organização, na qual se inclui a elaboração dos respectivos regimentos, não se pode dessumir do preceito que tenham as cortes judiciárias autorização para estabelecerem, por essa via, competência que lhes não esteja prevista ou, pelo menos, autorizada pela própria Lei Magna através de lei. [3]
À guisa de reforço da tese, os poucos doutrinadores que se debruçaram sobre a matéria, bem assim os tantos quantos se socorreram do Pretório Excelso para expungir do sistema local as normas estaduais instituidoras da reclamatória, invocaram precedente daquela Casa, emitido no âmbito da Representação de Inconstitucionalidade nº 1092/DF, que, julgada sob a égide da Carta de 67, tinha por objeto justamente o exame da constitucionalidade da previsão pelo Regimento Interno do extinto Tribunal Federal de Recursos do instituto da reclamação. Curial registrar, de logo, que, àquela oportunidade, inobstante a Suprema Corte tenha pronunciado ao final a inconstitucionalidade da previsão regimental em comento, a deliberação não foi indiscrepante, mas sim por maioria, rendendo ensejo, inclusive, à oposição de Embargos Infringentes, em cujo bojo, mais uma vez, foram renovadas as extensas discussões.
Aquela deliberação, cujo voto condutor confeccionado pelo então Ministro Djaci Falcão calçou-se na interpretação literal e restritiva patrocinada pelos poucos doutrinadores que enfrentam o tema, apresenta a seguinte ementa:
"Reclamação. Instituto que nasceu de uma construção pretoriana, visando a preservação, de modo eficaz, da competência e da autoridade dos julgados do Supremo Tribunal Federal. Sua inclusão a 02.10.57, no Regimento Interno do órgão maior na hierarquia judicial e que desfruta de singular posição.
Poder reservado exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal para legislar sobre ´o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou recursal´, instituído pela Constituição Federal de 1967 (art. 115, parágrafo único, letra c, hoje, art. 119, §3º, letra c).
Como quer que se qualifique – recurso, ação, ou medida processual de natureza excepcional, é incontestável a afirmação de que somente ao Supremo Tribunal Federal em face primacialmente, da previsão inserida no art. 119, §3º, letra c, da Constituição da República, é dado no seu Regimento Interno, criar tal instituto, não previsto nas leis processuais.
O Regimento Interno do Tribunal Federal de Recursos ao criar a Reclamação, nos seus arts. 194 a 201, ´para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões´, vulnerou os preceitos constantes do art. 43 c/c o art. 8º, inc. XVII, letra b, art. 6º e seu parágrafo único, e do art. 119, §3º, letra c, da Lei Magna.
Representação julgada procedente, por maioria de votos."
Tal julgado, conquanto emitido sob o pálio da Constituição pretérita, continua sendo exitosamente evocado para servir de supedâneo à inadmissão da reclamação na esfera estadual, vez que o atual regramento, a exemplo do que ocorria com o anterior, não alude ao instituto quando dispõe sobre os Tribunais de Justiça estaduais, só o fazendo, em verdade, em relação a dois Tribunais Superiores: STF e STJ.
Todavia, a conclusão outrora defendida pelo STF, como reconhecido pela nova composição da própria Corte, no julgamento do mérito da ADI 2212-CE, não resiste a uma interpretação sistemática e teleológica do instituto e das disposições e valores constitucionais a ele vinculadas, de modo direto ou indireto, como adiante se verá.
2.2 A Impossibilidade de os Estados-Membros legislarem sobre Processo
Esse tem sido o principal fundamento utilizado para negar aos Estados-Membros a inclusão da figura da reclamação em suas Constituições Estaduais, Leis de Organização Judiciária e Regimentos Internos de Tribunais. Defende-se que a reclamação é um processo, conforme terminologia consagrada pelo próprio legislador Constituinte, sendo vedado ao legislador estadual, por força da repartição de competência operada na Carta Federal, legislar sobre a matéria, sob pena de invasão da esfera reservada privativamente à União Federal (CF-88, art. 22, I).
Nessa senda, assevera Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, "a Reclamação, na forma como prevista na Carta Política, longe de constituir mero procedimento, constitui-se num processo especial – e, mais que isso, uma ação, como se procurará demonstrar mais a frente -, de modo que, embora autorizados a legislar sobre competência, os Estados-Membros não poderiam estatuir sobre processo, em face da expressa disposição do art. 22, I, da Lex Legem." [4]
Esse também, aliado ao precedente consubstanciado no julgamento da Representação nº 1092-9/DF, foi o motivo para o STF deferir, em maio de 2000, o pleito cautelar formulado na MCADI 2212-CE, em cujo arcabouço o Governador do Estado do Ceará argüía a inconstitucionalidade das normas da Constituição daquele Estadual que admitiam e regulavam a apresentação de reclamação perante o TJ local.
Confira-se a ementa correspondente, in verbis:
"Criação, por norma de Constituição Estadual ou Regimento Interno de Tribunal de Justiça, de reclamação destinada à preservação da competência deste, ou à garantia de suas decisões.
Relevância Jurídica da Argüição que se lhe opõe, de invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito processual (Constituição, art. 22, I)."
3. A Efetiva Possibilidade de Instituição da Reclamação Jurisdicional pelos Estados-Membros
3.1 O Real Sentido das Disposições Constitucionais acerca da Matéria
Por óbvio, a emissão de juízo de constitucionalidade acerca de dada norma ou de determinada atuação não pode assentar-se, única e exclusivamente, na interpretação literal das disposições constitucionais.
Se todo e qualquer trabalho hermenêutico deve partir, e tão somente partir, da literalidade da norma, a hermenêutica constitucional, com maior razão, por consubstanciar a fonte de interpretação de todas as demais normas integrantes do sistema normativo-jurídico, não pode se circunscrever a essa modalidade. Há que se perquirir, além do texto da norma (interpretação gramatical), também a sua conexão (interpretação sistemática), sua finalidade (interpretação teleológica) e seu processo de criação (interpretação histórica).
Consoante arguta observação de Luís Roberto Barroso, "toda interpretação jurídica deve partir do texto da norma, da revelação do conteúdo semântico das palavras. De regra, todavia, correrá risco o intérprete que estancar sua linha de raciocínio na interpretação literal. Embora o espírito da norma deva ser pesquisado a partir de sua letra, cumpre evitar o excesso de apego ao texto, que pode conduzir à injustiça, à fraude e até ao ridículo." [5]
Assim, em atenção à necessidade de expandir a atividade exegética para além da literalidade das disposições normativas que, em sede constitucional, regulam o instituto da reclamação, forçoso empreender uma análise histórica, sistemática e teleológica do instituto.
* interpretação histórica
Para tanto, importa, inicialmente, relembrar o contexto de surgimento ou de início de utilização da reclamação no Direito Brasileiro. Impossível, nesse diapasão, não mencionar o prodigioso trabalho desenvolvido por José da Silva Pacheco, onde percucientemente é analisada a evolução histórica do instituto, distinguindo-a em quatro fases. [6]
A primeira fase, iniciada com a própria criação do STF e encerrada com a inclusão da providência no Regimento Interno da Corte Suprema, é marcada pela adoção da medida mesmo à míngua de previsão normativa, tendo em vista, exatamente, a necessidade de conferir concreção às decisões emanadas do Tribunal de Cúpula do País.
Como se vê, a ausência de norma autorizativa não obstou a adoção do instituto, que restava legitimado pela doutrina dos poderes implícitos, elaborada sob a influência de decisões históricas da Suprema Corte norte-americana, após o célebre caso Mac Culloch X Maryland. De acordo com Madison, "todas as vezes que é atribuída uma competência geral para fazer alguma coisa, nela estão compreendidos todos os particulares poderes necessários para realizá-la." [7]
Dessa forma, inspirado na doutrina dos poderes implícitos, já admitia o STF, mesmo antes da previsão regimental do instituto, sua utilização para fazer cumprir as suas próprias decisões, assinalando que "vão seria o poder, outorgado ao STF, de julgar, mediante RE, as causas decididas em única ou última instância se lhe não fora possível fazer prevalecer seus próprios pronunciamentos, acaso desrespeitados pelas Justiças locais." [8]
Como conseqüência natural dessa construção pretoriana, o STF, em 02.10.1957, valendo-se do permissivo encartado no art. 97 da CF-46 – Carta vigente à época -, inseriu expressamente a medida em seu Regimento Interno. Observe-se que a Segunda fase da evolução da reclamação, tal como nominado o período por José da Silva Pacheco, notabilizou-se pela instituição normativa do instituto em nível regimental.
Um terceiro período foi instaurado pela Carta de 1967, quando foi expressamente conferida ao STF autorização constitucional para estabelecer, no seu Regimento Interno, "o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou recursal e da argüição de relevância da questão federal." [9]
Finalmente, a última etapa do processo de evolução do instituto foi a sua positivação em patamar constitucional, conquistada em 1988.
Do exame de todo o processo de desenvolvimento do instituto, oriundo de lenta construção pretoriana, constata-se que a ausência de sua previsão no texto constitucional ou em qualquer outro texto normativo, desde que acompanhada da ausência de expressa vedação ao seu emprego, nunca serviu de óbice à utilização do instituto, como ocorreu, por exemplo, desde a criação do STF, até a emenda regimental de 1957.
Isto porque, como proclamado pela teoria dos poderes implícitos, quando se outorga uma competência a um determinado ente ou órgão, outorgam-se-lhe, igualmente e simultaneamente, todos os meios necessários ao exercício das atividades a que corresponde tal competência. Logo, quando se confere aos órgãos jurisdicionais o poder-dever de solucionar os conflitos de interesses que lhes sejam submetidos à apreciação, atribui-se-lhes, no mesmo ato, os poderes necessários à irradiação no mundo fático da decisão que lhes serve de solução. Assim não fosse, a atribuição de tal competência, bem como a Jurisdição como um todo, não passaria de uma falsa solução encontrada pelo Estado Moderno para a pacificação social e a promoção da justiça, afinal, conflito cuja solução não foi concretizada eqüivale a conflito não solucionado.
A essa altura, poder-se-ia argumentar que a doutrina dos poderes implícitos só legitimou, na citada primeira fase da reclamação, a utilização da providência perante o STF, em vista, de um lado, da relevância de suas atribuições, enquanto Tribunal de Cúpula do País, que não poderiam ser escorreitamente desempenhadas por órgão jurisdicional diverso (reclamação para preservação da competência do Tribunal), e, de outro, em vista da autoridade de suas decisões, que não poderiam correr o risco de quedar-se inexecutadas (reclamação para garantia da autoridade dos julgados).
Entretanto, se é certo que esse raciocínio, àquela época, anterior a 1957, já se afigurava equivocado, atualmente afigura-se, com a devida vênia, inaceitável, pois, se é certo que ao STF foram confiadas as mais relevantes missões entre aquelas sob encargo do Poder Judiciário, afigurando-se, por tal razão, essencial a existência de mecanismos aptos à defesa de sua competência e da autoridade de seus julgados, é induvidoso que tal necessidade a ele não se restringe, tampouco ao espectro dos Tribunais Superiores, pois todos os órgãos jurisdicionais detém sua competência própria, que findaria esvaziada caso pudesse ser livremente usurpada por quem quer que seja, bem assim em caso de ser-lhes impedida a adoção de providências voltadas à concreção de seus veredictos.
A circunstância de o STF (ao lado do STJ, que foi criado para albergar competência dantes conferida ao STF) precisar munir-se de aparatos hábeis à efetivação de suas decisões – o que não se nega, em absoluto – não retira dos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário idêntica carência, porquanto, tal como a Corte Suprema, exercem função jurisdicional, proferindo decisões que, inclusive, no mais das vezes, não chegam a ser submetidas ao crivo do Pretório Excelso, e que, precisam, para que restem atingidos os escopos da jurisdição, irradiar seus efeitos no mundo dos fatos.
A interpretação histórica do instituto, como se vê, conduz à conclusão diametralmente oposta àquela sugerida pelo exame puro e simples da letra dos arts. 102 e 105 da CF-88.
* interpretação teleológica
Diversa não é a conclusão a que conduz a exegese que leva em conta as finalidades da reclamação jurisdicional. Como expressamente positivado na Magna Carta de 1988 e proclamado pelos Tribunais do País desde a criação do STF, objetiva a Reclamação fazer valer as decisões judiciais, em caso de não cumprimento voluntário de seus ditames, bem como preservar a competência reservada constitucionalmente aos órgãos jurisdicionais que especificou o Constituinte Originário.
Se assim é, e assim é, vê-se que a reclamação é um mecanismo de tutela de dois dos mais relevantes princípios do direito processual: o da efetividade do processo e o do juiz natural, este agasalhado no art. 5º da Lei Maior.
Caberia, então, para fins de identificar a validade da reclusão do instituto ao STF e ao STJ, indagar se apenas estes dois Tribunais precisariam acautelar-se contra possíveis refratários às suas ordens ou invasores de seus domínios. A resposta, por óbvio, é negativa.
Admitir o contrário significaria dizer que o acesso à jurisdição contemplado no art. 5º, XXV da CF-88 só assegura uma efetiva resolução da lide caso a decisão correlata, em não se tratando de feito integrante da competência originária dos mencionados Tribunais Superiores, seja submetida ao crivo dos mesmos, por força da interposição dos recursos idôneos. Isto é, a lei não pode excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito, mas não garante àquele que obteve decisão favorável em primeira instância a execução da decisão, em caso de não cumprimento espontâneo pela parte adversa!
Essa leitura das disposições constitucionais, a olhos vistos, além de não se coadunar com a natureza de garantia do livre acesso ao judiciário, avilta a própria independência e respeitabilidade do Poder Judiciário. Como salientou o Ministro Marco Aurélio no julgamento da ADI nº 2212/CE, "de nada adiantaria a atuação do Estado-Juiz, se não houvesse um meio coercitivo para tornarem-se eficazes os respectivos atos e, acima de tudo, para garantir a autoridade de suas decisões." E acrescentou: "qual seria o meio para buscar-se a efetividade de uma sentença mandamental? Seria o processo de execução? A propositura, em si, de uma ação visando à execução forçada? Não. É a comunicação ao órgão prolator da sentença mandamental do descumprimento desta, para vir-se, coercitivamente, a tornar eficaz o que nela se contém."
Tendo em vista, portanto, o objetivo da Reclamação Jurisdicional de tutelar a competência do STF e do STJ e de assegurar a autoridade dos seus julgados, e, considerando, que o atingimento dos escopos da Jurisdição se subordina à efetividade de suas decisões, só alcançável se, inicialmente, oriunda de órgão competente, bem como se houver refração de seu teor na realidade social, há de concluir-se que vai de encontro a tais finalidades a negativa de extensão da medida ao âmbito do Judiciário Estadual.
* interpretação sistemática
Por fim, mas não menos importante, impende registrar que, ainda que fosse mantido o excessivo e desaconselhável apego à interpretação gramatical do disposto nos arts. 102 e 105 da CF-88, ainda assim, a conclusão que restringe a reclamação à órbita do STF e do STJ, cairia por terra caso, numa interpretação sistemática do texto constitucional, fosse examinada a literalidade de outros dispositivos abarcados na Carta Magna, notadamente o quanto inscrito nos arts. 25 e 125, caput e §1º.
De efeito, se de um lado o instituto "reclamação" só é aludido no texto constitucional nos capítulos dedicados à definição da competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102) e do Superior Tribunal de Justiça (art. 105), de outro, o art. 125 da Lei Maior, em sintonia com a autonomia dos Estados-Membros consagrada no art. 25, defere aos Estados-Membros o poder de organização de seu Poder Judiciário, ressai incontrastável que a interpretação conjugada dos preceitos aludidos não legitima a tese de impossibilidade de previsão, no âmbito estadual, da Reclamação Jurisdicional.
Com a devida vênia, entremostra-se equivocada a assertiva de que se o Constituinte não previu a possibilidade de os Estados-Membros instituírem a reclamação, como o fez com a representação de inconstitucionalidade (art. 125, §2º), é porque pretendeu confinar o instituto às raias do STF e do STJ.
Ora, o Constituinte Originário não inseriu na competência do Judiciário local o processamento de reclamações para salvaguarda de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões, como o fez em relação àquelas Cortes Superiores, porque não discriminou, como mais uma vez o fez em relação às Cortes mencionadas, todas as matérias inseridas em sua competência, confiando, justamente, a cada Estado-membro poderes para tanto, mercê do poder de auto-organização decorrente da autonomia que lhes foi atribuída pelo art. 25.
O fato de a Constituição Federal haver determinado incumbir aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade dos atos normativos estaduais e municipais frente à Constituição Estadual em nada infirma a conclusão ora defendida, vez que tal previsão visou a escoimar qualquer dúvida atinente ao órgão competente para a fiscalização da adequação dos preceitos normativos estaduais e municipais em relação à Carta Local, se o STF ou o TJ Estadual.
Logo, a tese de que, só porque a reclamação foi tratada pelo Constituinte apenas nos arts. 102 e 105, afeitos à competência do STF e do STJ, respectivamente, não resiste a uma interpretação sistemática das disposições constitucionais.
3.2 Reclamação Jurisdicional como Extensão do Direito de Petição
A tese segundo a qual a inserção da reclamatória no ordenamento jurídico parcial dos Estados-Membros representaria usurpação da competência privativa da União para legislar sobre processo, com a vênia usual, foi construída sobre uma premissa falsa, qual seja, a de que a reclamação configuraria uma modalidade específica de processo ou de algo nele compreendido, como o são as ações e os recursos.
Logo, o exame da possibilidade de previsão estadual de reclamações para preservação da competência do Judiciário local e para salvaguarda da autoridade das decisões dele emanadas perpassa pelo estudo da natureza jurídica do instituto – questão marcada pelas mais profundas digressões, registradas, inclusive, nas decisões prolatadas pelo STF. Para alguns, seria a reclamação um recurso; outros a vêem como ação; havendo, ainda, quem nela vislumbre um incidente processual.
A hipótese primeira, afeita à colocação da reclamatória na categoria dos recursos, deve ser, de logo, descartada, seja porque não se subsume à concepção de recurso consagrada na ordem jurídica pátria, na doutrina e na jurisprudência, seja porque não figura entre as modalidades recursais tipificadas em lei.
De efeito, no Direito Processual Civil Brasileiro, conceitua-se recurso como "meio voluntário de impugnação de decisões, utilizados antes da preclusão e na mesma relação jurídica processual, apto a propiciar a reforma, a invalidação, o esclarecimento ou a integração da decisão." [10]
Qualquer exame que se faça da definição de recurso, por menos detida, permite constatar que a reclamação não pode ser assim entendida, afinal, não se presta a medida em estudo à impugnação de qualquer decisão judicial, mas a objetivo diametralmente oposto, de fazer valer o quanto decidido pelo Judiciário. Não pressupõe a reclamação a sucumbência – requisito específico de admissibilidade dos recursos -, mas antes o êxito na demanda. Por outro lado, não exige a reclamação a pendência da relação processual, não se sujeitando, em conseqüência, à preclusão, como sói ocorrer com os recursos. Ao revés, tem cabimento mesmo após, e sobretudo após, o trânsito em julgado do decisum, não havendo que se falar em prazo para sua utilização.
Candido Rangel Dinamarco destaca, ainda, com a peculiar propriedade, que, acima de tudo, "é decisivo para excluir a natureza recursal da reclamação o modo como seu julgamento pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça incide sobre o ato impugnado. Não se trata de cassar o ato e substitui-lo por outro, em virtude de algum error in judicando, ou de cassá-lo simplesmente para que outro seja proferido pelo órgão inferior, o que ordinariamente acontece quando o ato contém algum vício de ordem processual. A referência ao binômio cassação-substituição, que é moeda corrente na teoria dos recursos, apóia-se sempre no pressuposto de que estes se voltam contra atos portadores de algum erro substancial ou processual, mas sempre atos suscetíveis de serem realizados pelo juiz prolator, ou por outro – ao contrário dos atos sujeitos à reclamação, que não poderiam Ter sido realizados (a) porque a matéria já estava superiormente decidida pelo tribunal ou (b) porque a competência para o ato era deste e não do órgão que o proferiu, nem de outro de seu mesmo grau, ou mesmo de grau superior no âmbito da mesma Justiça, ou ainda de outra Justiça." [11]
Outra possibilidade, aventada com apoio na doutrina de Pontes de Miranda por José da Silva Pacheco e Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, é a de considerar a reclamação uma ação. Defende o primeiro tratar-se de "ação fundada no direito de que a resolução seja pronunciada por autoridade judicial competente; de que a decisão já prestada por quem tinha competência para fazê-lo tenha plena eficácia, sem óbices indevidos ou se elidam estorvos que se antepõem, se põem ou se pospõem à plena eficácia das decisões ou à competência para decidir." [12]
Inobstante a autoridade dos argumentos, não se pode perder de vista, tal como advertiu Ada Pelegrini Grinover, que "o direito de ação tem por conteúdo o exercício da jurisdição, assegurando às partes não somente a resposta do Estado, mas ainda o direito de sustentar as suas razões, o direito ao contraditório, o direito de influir sobre a formação do convencimento do juiz – tudo através daquilo que se denomina tradicionalmente devido processo legal. Na reclamação, ao contrário disso, não se pretende que o Estado exerça jurisdição, até porque a prestação jurisdicional já foi obtida, cuidando-se apenas de assegurar a eficácia do provimento definitivo que a concedeu; muito menos se poderia cogitar de assegurar aos interessados, através da reclamação, uma reabertura da discussão contraditória que precedeu a tal movimento." [13]
Por fim, é de se rechaçar o enquadramento da reclamação como incidente processual, pois, a rigor, este só surge num processo em curso, enquanto a reclamação, muito embora possa ter como alvo decisão interlocutória, revela-se idônea para restaurar a eficácia de decisões definitivas, que alcançaram a autoridade da coisa julgada, sendo esta a sua utilização corrente.
Afastadas as soluções acima mencionadas para o dilema afeito à natureza jurídica da reclamação, há que se dirimir a dúvida através do fornecimento de uma solução consentânea com as diretrizes do ordenamento jurídico nacional, em especial, aquelas emanadas da Carta Política da República.
A melhor resposta, a nosso sentir, dimana das lições expendidas pela jurista Ada Pelegrini Grinover, para quem a providência em questão constituiu uma garantia especial que pode ser subsumida na cláusula constitucional que assegura o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra a ilegalidade ou abuso de poder (CF, art. 5º, XXXIV, a).
Explicita a autora que o fato de o direito de petição constituir gênero ao qual pode ser vinculado o direito de ação, conforme escólio de Eduardo Couture, não contradita a sua opção em renegar a reclamação como espécie de ação.
Assevera textualmente que "essa vinculação do direito de ação à garantia mais ampla e antiga do direito de petição não impede que se possa vislumbrar, mesmo em relação ao Judiciário, situações diversas da ação, nas quais o cidadão se acha investido daquele poder mais geral de se dirigir ao Poder Público para defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder." [14]
Importante esclarecer que esse posicionamento não é novo. Já havia sido defendido pelo Ministro Nelson Hungria ao ensejo da apreciação da Reclamação nº 141/52, através da ponderação de não se tratar de "recurso, mas de simples representação, em que se pede ao STF que faça cumprir o julgado tal como nele se contém", cuidando-se, assim, de hipótese em que o interessado, verificando ser mal-guardada a decisão, representa contra esse abuso.
Assumindo a reclamação, portanto, o status de extensão do direito de petição constitucionalmente assegurado como garantia individual do cidadão, forçoso concluir que o seu manejo dá lugar, não a uma modalidade de processo, a despeito da terminologia utilizada pelo constituinte nos arts. 102 e 105, mas sim a um mero procedimento destinado à adoção das medidas necessárias à imposição coercitiva do decisório objeto de reclamação.
De efeito, quando o interessado que possui uma decisão favorável comunica ao órgão prolator que o destinatário do decisum não está se curvando aos respectivos comandos, não se instaura no âmbito da Corte um novo processo, um novo litígio – o litígio relacionado ao caso, a esta altura, já foi, por óbvio, solucionado. O que se deflagra no órgão jurisdicional emissor da decisão é um procedimento voltado à implementação das medidas coercitivas indispensáveis à concreção do julgado.
Se assim é, e assim é, ressoa evidente que os Estados-Membros ao instituírem a medida no âmbito de seu Poder Judiciário não desbordam de sua esfera de competência constitucionalmente delimitada, tampouco invadem a órbita de competência privativa da União, afinal, figuram os procedimentos no rol da competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, a teor do disposto no art. 24, XI, da Lei Maior.
3.3 A Mudança de Paradigma do STF - Proclamação da Possibilidade
O entendimento defendido no presente ensaio conta, desde outubro de 2003, com o respaldo da Suprema Corte do País, cuja atual composição, ao julgar o mérito da ADI 2212-1/CE apresentada pelo Governador do Estado do Ceará em face de dispositivos da Carta Local que instituíram a Reclamação para garantia da autoridade das decisões do órgão de cúpula do Judiciário Estadual, bem como para preservação de sua competência, pronunciou a constitucionalidade das normas correlatas.
Situou o Supremo Tribunal Federal a reclamatória no terreno do direito constitucional de petição, afastando-se, com isso, a alegativa de invasão da competência reservada à União Federal para legislar sobre processo, como evidencia o aresto correspondente, assim ementado:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 108, INCISO VII, ALINEA I DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ E ART. 21, INCISO VI, LETRA J DO REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. PREVISÃO, NO ÂMBITO ESTADUAL, DO INSTITUTO DA RECLAMAÇÃO. INSTITUTO DE NATUREZA PROCESSUAL-CONSTITUCIONAL, SITUADO NO ÂMBITO DO DIREITO DE PETIÇÃO PREVISTO NO ARTIGO 5º, INCISO XXXIV, ALÍNEA A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 22, INCISO I DA CARTA. 1. A natureza jurídica da reclamação não é a de um recurso, de uma ação, nem de um incidente processual. Situa-se ela no âmbito do direito constitucional de petição previsto no artigo 5º, inciso XXXIV da Constituição Federal. Em conseqüência, a sua adoção pelo Estado-membro, pela via legislativa local, não implica em invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito processual (art. 22, I, da CF). 2. A reclamação constitui instrumento que, aplicado no âmbito dos Estados-Membros, tem como objetivo evitar, no caso de ofensa à autoridade de um julgado, o caminho tortuoso e demorado dos recursos previstos na legislação processual, inegavelmente inconvenientes quando já tem a parte uma decisão definitiva. Visa, também, à preservação da competência dos Tribunais de Justiça Estaduais, diante de eventual usurpação por parte de Juízo ou outro Tribunal local. 3. A adoção desse instrumento pelos Estados-Membros, além de estar em sintonia com o princípio da simetria, está em consonância com o princípio da efetividade das decisões judiciais. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade improcedente."
Acentuou a Ministra Ellen Gracie no elucidativo voto condutor da deliberação:
"A história da sua construção e o status constitucional que lhe deu a Carta de 1988 são indicativos de que não se trata de singelo instituto processual, a ser utilizado no bojo de uma relação processual visando à prestação jurisdicional por parte do Estado, que irá, por seu órgão judiciário, aplicar direito a um caso concreto. Trata-se, sim, na dicção de José Frederico Marques de ´um desdobramento das atribuições jurisdicionais que são conferidas constitucionalmente, àqueles Tribunais. Inserindo-se, assim, no campo do Direito Processual Constitucional, pode a ordem jurídica, mediante normas regimentais, criar providências dessa natureza para a garantia de observância de julgados em que interfere, até mesmo, o guardião supremo e último da própria Lei Magna.´ Trata-se de instrumento destinado a dar efetividade a decisões prolatadas em última instância pelas Cortes de jurisdição nacional: o Supremo Tribunal Federal, guardião da Constituição da República, e o Superior Tribunal de Justiça, guardião da legislação federal, bem como de um instrumento destinado a preservar a competência de ambos contra a usurpação cometida por outro Tribunal ou órgão do Poder Judiciário.
Na hipótese vertente, de utilização do instituto da reclamação por Tribunal Estadual, com base em previsão contida na Constituição Estadual e no Regimento Interno do Tribunal de Justiça, entendo que se deva aplicar o mesmo raciocínio, que levará à conclusão de que não há, no caso concreto, ofensa ao art. 22, inciso I da Constituição, que confere competência privativa à União para legislar sobre direito processual."
Prossegue a Eminente Ministra:
"Como ensina Ada Pelegrini Grinover no mencionado artigo, a natureza jurídica da reclamação está mais próxima do direito de petição, constitucionalmente assegurado ao cidadão e à cidadã, do que ao direito de ação ou ao direito de recorrer que tem a parte no bojo de uma relação processual. O objetivo desse instrumento é o de proporcionar à parte ou ao terceiro interessado um meio hábil de, nas palavras de Ada Pelegrini, ´postular perante o próprio órgão que proferiu uma decisão o seu exato e integral cumprimento.´ Evita-se, por essa via, no caso de ofensa à autoridade de um julgado, decorrente, por exemplo, de uma interpretação que extravase os seus limites, o caminho tortuoso e demorado dos recursos previstos na legislação processual, inegavelmente inconvenientes quando já tem a parte uma decisão definitiva, transitada em julgado.
Não vejo porque não se possa, no âmbito estadual, em nome do princípio da simetria, dotar os Tribunais de Justiça desse instrumento, para garantir a autoridade das suas decisões que, não impugnadas pela via recursal, tenham ali mesmo transitado em julgado. Ou então para preservar a sua competência, eventualmente invadida por ato de outro Juízo ou Tribunal local."
Como se vê, toda a argumentação expendida por parte da doutrina e da jurisprudência para repelir a possibilidade de instituição pelos Estados-Membros do instituto da reclamação para preservação da competência e da garantia da autoridade das decisões exaradas pelo Judiciário Local foi rechaçada pelo STF através de concatenada construção, desenvolvida com amparo em completa exegese – não só gramatical, mas sobretudo teleológica e sistemática – das normas integrantes do sistema normativo-jurídico que, ainda que por via oblíqua, repercutem sobre o instituto da Reclamação Jurisdicional, não pairando mais quaisquer dúvidas sobre o cabimento de sua previsão na seara estadual.
4. BIBLIOGRAFIA
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição: fundamentos de uma Dogmática Constitucional Transformadora, 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1998.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 1987.
DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Reclamação Constitucional no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2000.
DINAMARCO, Cândido Rangel. A Instrumentalidade do Processo, 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
DINAMARCO, Cândido Rangel. A Reclamação no Processo Civil Brasileiro: aspectos polêmicos. Meio Jurídico, ano IV, nº 45, maio de 2001. P. 14-18.
GRINOVER, Ada Pellegrini. A Reclamação para Garantia da Autoridade das Decisões dos Tribunais. Revista Síntese de Direito Penal e Processual Penal, 11-18, ano 01, nº 02, jun-jul. 2000.
PACHECO, José da Silva. A Reclamação no STF e no STJ de acordo com a nova Constituição. RT 646, 19-32 – agosto de 1989.
Notas
1.MONTESQUIEU. De L''Esprit des Lois, Livro XI, cap. VI apud DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 1987. p. 181.
2.Aborda brilhantemente a temática o jurista Cândido Rangel Dinamarco, na obra: "A Instrumentalidade do Processo".
3.DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Reclamação Constitucional no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2000. P. 271.
4.DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Op cit. p. 301.
5.BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição: fundamentos de uma Dogmática Constitucional Transformadora, 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p.120.
6.PACHECO, José da Silva. A Reclamação no STF e no STJ de acordo com a nova Constituição. RT 646 – agosto de 1989. P. 19.
7.PACHECO, José da Silva. Idem. P. 20.
8.Ibidem. P. 20.
9.GRINOVER, Ada Pellegrini. A Reclamação para Garantia da Autoridade das Decisões dos Tribunais. Revista Síntese de Direito Penal e Processual Penal, ano 01, nº 02, jun-jul. 2000. P. 13.
10.GRINOVER, Ada Pellegrini. A Reclamação para Garantia da Autoridade das Decisões dos Tribunais. Revista Síntese de Direito Penal e Processual Penal, ano 01, nº 02, jun-jul. 2000. P. 15.
11.DINAMARCO, Cândido Rangel. A Reclamação no Processo Civil Brasileiro: aspectos polêmicos. Meio Jurídico, ano IV, nº 45, maio de 2001. P. 14-15.
12.PACHECO, José da Silva. Op. Cit. p. 30.
13.GRINOVER, Ada Pellegrini. Op. Cit. p. 15.
14.GRINOVER, Ada Pellegrini. Op. Cit. p. 17.