DIREITO AERONÁUTICO
AERONAUTICAL LAW
DERECHO AERONÁUTICO
NOVO, Benigno Núñez¹
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo a discussão do direito aeronáutico. As relações jurídicas vinculadas com a navegação aérea como o transporte aéreo no campo doméstico e internacional, a aviação civil em geral, as regras quanto à utilização de sítios aeroportuários e os serviços aéreos públicos e privados. No tocante aos usuários, aborda questões voltadas à responsabilidade civil dos transportadores aéreos e dos passageiros, compreendendo a multidisciplinaridade do sistema da aviação, cujas relações permeiam interesses públicos e privados. O Direito Aeronáutico reformulou a relação entre os estados, que buscam de forma permanente a padronização dos procedimentos e das normas de segurança, que fizeram da aviação o transporte mais regular e seguro do mundo.
Palavras-chave: Direito aeronáutico; navegação aérea; legislação; segurança.
ABSTRACT
The purpose of this article is to discuss aeronautical law. Legal relationships linked to air navigation such as air transport in the domestic and international fields, civil aviation in general, rules on the use of airport sites and public and private air services. With regard to users, it addresses issues related to civil liability of air carriers and passengers, comprising the multidisciplinarity of the aviation system, whose relations permeate public and private interests. The Aeronautical Law reformulated the relationship between states, which permanently seek the standardization of procedures and safety standards, which have made aviation the most regular and safe transportation in the world.
Keywords: Aeronautical law, air navigation, legislation, safety.
RESUMEN
El presente artículo tiene como objetivo la discusión del derecho aeronáutico. Las relaciones jurídicas vinculadas con la navegación aérea como el transporte aéreo en el ámbito doméstico e internacional, la aviación civil en general, las normas sobre la utilización de sitios aeroportuarios y los servicios aéreos públicos y privados. En cuanto a los usuarios, aborda cuestiones dirigidas a la responsabilidad civil de los transportistas aéreos y de los pasajeros, comprendiendo la multidisciplinariedad del sistema de aviación, cuyas relaciones permean intereses públicos y privados. El Derecho Aeronáutico reformuló la relación entre los estados, que buscan de forma permanente la estandarización de los procedimientos y de las normas de seguridad, que hicieron de la aviación el transporte más regular y seguro del mundo.
Palabras clave: Derecho aeronáutico, navegación aérea, legislación, seguridad.
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¹Advogado, doutor em direito internacional pela Universidad Autónoma de Asunción. E-mail: benignonovo@hotmail.com
1 INTRODUÇÃO
O direito aeronáutico também denominado de Direito Aéreo, segundo a Classificação Decimal de Direito, aborda as relações jurídicas vinculadas com a navegação aérea, o transporte aéreo no campo doméstico e internacional e a aviação civil em geral.
Esse ramo da ciência jurídica trata de assuntos como: tráfego aéreo, navegação aérea, proteção ao voo, segurança de voo, registro de aeronaves, investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos, transporte aéreo, treinamento de pessoal da aviação, indústria aeronáutica e serviços auxiliares, infraestrutura aeroportuária e aviação de segurança pública, e suas relações internacionais, como os Tratados e Convenções.
O ramo do direito internacional público que regula as atividades dos Estados, de suas empresas públicas e privadas, bem como das organizações internacionais intergovernamentais, na exploração do transporte aéreo internacional, e estabelece o regime jurídico do transporte aéreo internacional é baseado nos Tratados Internacionais.
Embora os voos domésticos possam ser regulados pela legislação interna de cada Estado, as normas internas de cada país costumam acompanhar os Tratados Internacionais, como é o caso brasileiro.
No Brasil o direito aeronáutico é regulado pelos Tratados, Convenções e Atos Internacionais, bem como pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (lei 7.565, de 19.12.86) e pela legislação complementar. O Código Brasileiro de Aeronáutica se aplica a voos domésticos e internacionais em todo o território brasileiro, assim como, no exterior, até onde for admitida a sua extraterritorialidade.
2 DESENVOLVIMENTO
O direito aeronáutico teve maior impulso no seu desenvolvimento no período pós primeira guerra, com a criação de novos organismos internacionais e novas convenções provenientes das conferencias mundiais.
Convenção de Varsóvia
Assinada em 12 de outubro 1929, daquele ano, visava a unificação de certas regras relativas ao transporte aéreo internacional, que entraram em vigor em 13 de fevereiro de 1933. A Convenção de Varsóvia, foi um marco histórico, por definir e uniformizar em escala mundial, as regras relativas à responsabilidade civil no transporte aéreo internacional.
Convenção de Chicago
A Convenção sobre Aviação Civil Internacional, também conhecida como Convenção de Chicago, concluída em 7 de dezembro de 1944, ratificada em 26 de março de 1946 e promulgada pelo governo brasileiro pelo Decreto-Lei nº 21.713 de 27 de agosto de 1946. Este é o tratado que estabeleceu a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) como agência especializada da ONU para coordenar e regular o transporte aéreo internacional, bem como fomentar o desenvolvimento seguro e ordenado da Aviação Civil Internacional. A convenção foi revisada por oito vezes 1959, 1963, 1969, 1975, 1980, 1997, 2000 e 2006.
Convenção de Montreal
Na Conferência Internacional de Direito Aeronáutico, realizada pela OACI em Montreal, de 10 a 28 de maio de 1999, participaram 118 Estados. Foram examinados os projetos preparados pelo Comitê Jurídico da Organização da Aviação Civil Internacional e pelo Grupo Especial sobre a modernização do Sistema de Varsóvia, e foi deliberado adotar nova Convenção para a unificação de certas regras sobre o transporte aéreo internacional. A Convenção de Montreal enfatiza os conceitos de segurança, que correspondem à operação e à técnica de construção e manutenção de aeronaves.
Brasil
No Brasil, desde a Constituição de 1937, assim como na de 1946, e por fim a de 1988, consta no texto constitucional que compete privativamente à União, legislar sobre o direito aeronáutico.
A primeira codificação da legislação relativa à atividade aérea no Brasil, foi chamada de Código Brasileiro do Ar, estabelecido pelo Decreto-Lei nº 483, de 8 de junho de 1938. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 32, de 18 de novembro de 1966, substituiu o primeiro Código e permaneceu em vigor até 1986, quando foi trocado pelo atual Código Brasileiro de Aeronáutica, criado pela Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que incorporou as matérias tratadas na Convenção de Varsóvia.
Desde a mitologia grega, com Dédalo e Ícaro, é possível observar a vontade do homem em atingir as nuvens. Dentro de um plano mais concreto, temos como precursores da aviação o Frade Roger Bacon, no século XIII; Leonardo da Vinci, no século XV; Padre Bartholomeu de Gusmão, em 1709; os irmãos Montgolfier, em 1783; os irmãos Wright, em 1903; e o brasileiro Alberto Santos Dumont, em 1906.
Aliás, de Santos Dumont para cá, muita coisa mudou. A aviação evoluiu a passos largos. Hoje, é possível dizer que ela assumiu um peso econômico, político e social inquestionável. Aliado a isto, sua postura privilegiadamente transfronteiriça imprime especial complexidade as suas relações jurídicas.
É neste contexto que o direito aeronáutico adquire importância fundamental, ao abordar, dentre outras importantes questões, as relações jurídicas vinculadas com a navegação aérea, o transporte aéreo, no campo doméstico e internacional, e a aviação civil em geral.
A história da legislação aeronáutica no Brasil teve início em 12 de janeiro de 1925, quando a Lei N° 4.911 determinou a regulamentação do serviço de Aviação Civil. Importante dizer que, desde seu início, as leis que se sucederam, até 1967, tiveram o cuidado em separar a Aviação Civil da Aviação do Estado, incluídas aqui as aeronaves da administração direita e indireta.
É o Decreto nº 20.704, de 24 de novembro de 1931, que promulga em nosso ordenamento nacional a Convenção de Varsóvia, o diploma normativo internacional que unifica as regras relativas ao transporte aéreo internacional, inclusive nos casos de responsabilidade civil por acidente decorrente do transporte internacional de pessoas.
A melhor interpretação do exato teor dessa convenção, confessadamente, não é tarefa fácil ou ligeira. Hoje, a Convenção de Varsóvia é praticamente uma colcha de retalhos, tamanhas as alterações que sofreu desde sua primeira edição na Polônia em 1929. Foram promulgados os Protocolos Adicionais nsº 1, 2 e 4, assinados em Montreal, em 25 de setembro de 1975 e ocorreram emendas pelo Protocolo celebrado em Haia, em 28 de setembro de 1955, com algumas reservas.
Há um Protocolo Adicional nº 3 que depende de um número determinado de ratificações por parte de outros países e da edição de decreto presidencial.
Por isto, o presente artigo não pode ir além da missão de tentar, de alguma forma, passar para o leitor, em linhas gerais, como se dá a responsabilização civil nos casos de transporte aéreo internacional à luz estritamente da Convenção de Varsóvia. Desde já, esclareça-se que não se pretende aqui impor a presente Convenção sobre outros diplomas, como o Código Brasileiro de Aeronáutica, o Código de Proteção e Defesa do Consumidor, ou mesmo a Constituição Federal. Nem se pretende discorrer a respeito de qualquer conflito de normas ou hierarquia existente entre esses diplomas.
Apenas se pretende, timidamente, tecer considerações gerais sobre determinada regra unificada internacional, da qual são signatários diversos países. Para a Convenção de Varsóvia, caracteriza-se como transporte internacional todo transporte em que, de acordo com o estipulado pelas partes, o ponto de partida e o ponto do destino, haja ou não interrupção de transporte, ou troca dos passageiros de aeronaves, estejam situados no território de dois países signatários da convenção, ou mesmo no de uma só, havendo escala prevista em território sujeito à soberania de outro país, seja ou não signatário.
O transporte que, sem tal escala, se efetuar entre territórios sujeitos a soberania do mesmo país, não se considera internacional.
A respeito da responsabilidade do transportador aéreo, nos voos internacionais, expressamente preconiza a Convenção de Varsóvia que responde o transportador pelo dano que ocasionar morte, ferimento ou qualquer outra lesão corpórea no passageiro, desde que o acidente, causador do dano, haja ocorrido a bordo da aeronave, ou no curso de quaisquer operações de embarque ou desembarque. A convenção isenta de responsabilidade o transportador aéreo quando este provar que tomou, por si e por seus prepostos, todas as medidas necessárias para que o dano não ocorresse, ou que lhes não era possível tomá-las.
Se o transportador provar que o dano foi causado por culpa exclusiva da pessoa lesada, também será o transportador isento de responsabilidade. Acaso se demonstrar que houve culpa concorrente, será mitigada a responsabilidade do transportador, na proporção de sua culpa no evento.
No transporte de passageiros, limita-se a responsabilidade do transportador à quantia de 16.600 direitos especiais de saque por passageiro. Se a indenização, em conformidade com a lei do país que conhecer da questão, puder ser arbitrada em constituição de renda, não poderá o respectivo capital exceder aquele limite. Entretanto, por acordo especial com o transportador, poderá o passageiro ou seu sucessor fixar em mais o limite de responsabilidade.
A conversão desta quantia em moeda nacional será efetuada, em caso de ação judicial, segundo o valor deste referencial na data do julgamento. O ativo financeiro do FMI é o direito especial de saque. Este substitui o ouro e o dólar para efeitos de troca. Começou a ser utilizado em 1981.
Seu valor é determinado pela variação média da taxa de câmbio dos cinco maiores exportadores do mundo: França, Alemanha, Japão, Reino Unido e Estados Unidos. A partir de 1999, o euro substituiu as moedas francesa e alemã neste cálculo. A Convenção de Varsóvia comina de nula, e de nenhum efeito, toda e qualquer cláusula tendente a exonerar o transportador de sua responsabilidade, ou estabelecer limite indenizatório inferior. A nulidade desta eventual cláusula exonerativa, não acarretará a do contrato por inteiro, que continuará regido pelas disposições da convenção.
No transporte de passageiros os limites de responsabilidades não se aplicam se for provado que o dano resulta de uma ação ou omissão do transportador ou de seus prepostos, cometida com a intenção de causar dano ou temerariamente, e com consciência de que provavelmente causaria dano.
Todavia, no caso de ação ou omissão de prepostos, dever-se-á provar, igualmente, que agiram no exercício de suas funções. A ação de responsabilidade civil contra o transportador aéreo internacional deverá intentar-se, à escolha da vítima ou de seus sucessores, no território de algum país signatário, seja perante o do domicílio do transportador, da sede principal do seu negócio, ou do lugar onde possuir o estabelecimento por cujo intermédio se tenha realizado o contrato, seja, ainda, perante o lugar de destino da viagem. O processo seguirá o rito da lei do país que conhecer da questão.
A ação de responsabilidade civil deverá intentar-se, sob pena de prescrição, dentro do prazo de dois anos, a contar da data de chegada, ou do dia, em que a aeronave, deveria ter chegado a seu destino, ou do dia da interrupção do transporte. O prazo será contado de acordo com a lei do país que conhecer da questão.
Poderá cada um dos países signatários da Convenção de Varsóvia se retirar dela mediante notificação dirigida ao Governo da Polônia, que a comunicará imediatamente aos governos de cada um dos outros países signatários. A retirada da Convenção somente produzirá seus efeitos seis meses após a respectiva notificação, e exclusivamente em relação ao país anunciante.
Ao final da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional identificou a necessidade do desenvolvimento de normas, princípios e padrões comuns para regular o rápido crescimento de um modal de transporte que revolucionaria, nos anos subsequentes, o modo como o ser humano lidaria com as distâncias geográficas e com a velocidade dos fluxos comerciais – a aviação civil. Nesse sentido, normas precisariam ser estabelecidas para garantir a segurança e a compatibilidade das operações entre os Estados.
Representes de 52 nações reuniram-se, em dezembro de 1944, na Conferência Internacional de Aviação Civil de Chicago, para elaborar a chamada “Convenção de Chicago”. Na mesma data foi estabelecida a Organização de Aviação Civil Internacional – OACI.
Atualmente, a estrutura organizacional da OACI é formada por um Secretariado e três órgãos principais: a Assembleia, o Conselho e a Comissão de Navegação Aérea (ANC).
Composta por todos os Estados-membros, a Assembleia é o órgão soberano da OACI. Convocada ordinariamente a cada três anos, cabe à Assembleia estipular as diretrizes a serem seguidas no triênio seguinte, aprovar o orçamento e revisar os trabalhos técnicos, legais, econômicos e administrativos da Organização, bem como aprovar as emendas aos Anexos da Convenção de Chicago.
Além disso, é a Assembleia que elege os 36 Estados que comporão o Conselho no triênio seguinte. Os Estados são eleitos levando-se em consideração sua importância para o transporte aéreo internacional, sua contribuição para a estrutura de navegação aérea da aviação civil internacional e critérios de representação geográfica.
Como órgão executivo da OACI, o Conselho tem o poder de adotar as SARPs e incorporá-las aos Anexos da Convenção de Chicago, convocar a Assembleia, indicar o Secretário-Geral e administrar o orçamento da Organização. Na prática, o Conselho atua por meio de Comitês, dos quais se destacam o Comitê de Transporte aéreo – responsável pelo desenvolvimento economicamente viável da aviação civil internacional –, o Comitê de Finanças, o Comitê sobre Interferência Ilícita e o Comitê de Cooperação Técnica.
Em termos práticos, boa parte do que hoje constitui a ANAC, sobretudo nas cidades do Rio de Janeiro e São José dos Campos, foi formada a partir de vários órgãos pertencentes ao Comando da Aeronáutica: o Departamento de Aviação Civil (DAC) e seus Serviços Regionais de Aviação Civil (SERAC), o Instituto de Ciências da Atividade Física da Aeronáutica (ICAF), o Instituto de Aviação Civil (IAC) e a Divisão de Certificação de Aviação Civil do Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI).
A agência foi criada pela lei federal nº 11.182 de 27 de setembro de 2005 e instalada através do decreto federal nº 5.731 de 20 de março de 2006.
Desde sua criação, em 2005, a agência teve seis diretores presidentes: Milton Zuanazzi, Denise Abreu, Solange Paiva Vieira, Carlos Eduardo Pellegrino (interinamente), Marcelo Pacheco dos Guaranys, José Botelho de Queiroz (interinamente) e José Botelho de Queiroz.
A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) é uma agência reguladora federal cuja responsabilidade é supervisionar a atividade de aviação civil no Brasil, tanto no que toca seus aspectos econômicos quanto no que diz respeito à segurança técnica do setor.
A substituição de órgãos diretamente ligados ao governo por uma autarquia, em 2005, visou a uma administração mais autônoma e técnica da aviação civil nacional, buscada por meio de descentralização administrativa e menor influência política direta. Muitos especialistas defenderam a medida argumentando que ela influenciaria positivamente o setor atraindo investimentos, dada a criação de um ambiente econômico propício devido à criação e manutenção de regras novas e estáveis.
Em 2017 a ANAC autorizou as operadoras aéreas a cobrarem pelo transporte das bagagens dos passageiros sob a promessa de que tal medida reduziria os preços das passagens. Entretanto, no período imediatamente posterior a liberação da cobrança, entre junho e setembro de 2017, os preços foram majorados em 35,9%, segundo dados da FGV. De acordo com levantamento do IBGE, entretanto, a elevação foi mais moderada, de 16,9%.
A principal atribuição da Agência consiste na regulação das atividades de aviação civil, o que inclui, por exemplo, a manutenção da segurança de voo, a normatização e supervisão da infraestrutura aeroportuária, a monitoração, normatização administrativa e fiscalização das relações econômicas de consumo no âmbito da aviação civil. Vale ressaltar que não caíram no escopo de ação da ANAC duas atividades importantes dentro do sistema de Aviação Civil:
O tráfego aéreo, realizado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea);
A investigação de acidentes, responsabilidade do Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa).
Ambas atividades continuaram sendo realizadas por órgãos que são parte do Comando da Aeronáutica, vinculado (não há subordinação no caso de agências reguladoras) este ao Ministério da Defesa.
As atividades da ANAC se dividem em dois grandes campos: a Regulação econômica e a regulação técnica.
Entre as atividades relacionadas com a regulação econômica tem-se a concessão da exploração de rotas e de infraestrutura aeroportuária (slots nos aeroportos, por exemplo), o estabelecimento de acordos bilaterais com outros países, a fiscalização dos serviços aéreos e das concessões outorgadas, e - em conjunto com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, a coibição de práticas de concorrência abusiva.
No âmbito técnico, a Agência é responsável por assegurar que o transporte aéreo seja realizado dentro de padrões mínimos de segurança da aviação civil.
Em Língua portuguesa e no contexto da aviação, a palavra "segurança" engloba dois aspectos que são separados na terminologia inglesa: a segurança de voo, designada pela palavra "safety", e a proteção contra atos ilícitos ("security", em inglês).
No campo segurança de voo (safety), regulam-se cinco grandes áreas. Destas, a ANAC é responsável por quatro. Estas quatro áreas são:
Aero navegabilidade: Abrange regular as atividades de certificação de aeronaves, bem como a normatização e fiscalização dos padrões de manutenção de aeronaves
Certificação de pessoal: Visa estabelecer de padrões mínimos para a formação e qualificação do pessoal da aviação civil, a normatização relativa a exames médicos, bem como a perícia para o desenvolvimento de suas prerrogativas. A emissão de licenças e habilitações para pilotos, comissários de voo, mecânicos de manutenção aeronáutica, etc. são as principais saídas do processo, que também incluí a verificação do nível de proficiência em inglês de pilotos, dentre outras atribuições.
'Operações': A atividade engloba a certificação de empresa de transporte aéreo regular e não-regular, a condução do processo para emissão de autorização para operadores agrícolas, e a supervisão e autorização de operações mais especificas, como as operações experimentais, as competições e shows aéreos, dentre outros Aeródromos: Regular os aeródromos inclui atividades como supervisionar suas condições de pista e pátio, bem como o trabalho das pessoas físicas e jurídicas que administram efetivamente as pistas de pouso, os aeroportos privados, os aeroportos públicos, os helipontos, os heliportos. No caso específico dos grandes aeroportos nacionais, como o de Guarulhos ou o Galeão, uma das mais importantes atividades da ANAC é supervisionar o trabalho da Infraero e dos concessionários, bem como as condições de operação das empresas que ali operam.
As atividades de security visam a prevenção de atos ilícitos em aeroportos e aeronaves, principalmente os atentados terroristas envolvendo a aviação.
Elementos sobre os quais atua o Direito Aeronáutico:
1. O espaço aéreo, seu domínio e a soberania sobre ele;
2. A aeronave;
3. A infraestrutura;
4. O pessoal aeronauta;
5. A construção de aeronaves;
6. A utilização de aeronaves;
7. A aquisição de aeronaves;
8. O transporte aéreo comercial;
9. Os serviços aéreos especializados;
10. A responsabilidade;
11. Os seguros;
12. A busca e salvamento;
13. A investigação de acidentes;
Fontes do Direito Aeronáutico:
1. A Lei;
2. O costume;
3. A Jurisprudência;
4. A Doutrina;
5. As convenções multilaterais;
6. Os acordos bilaterais;
7. Segurança.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Direito Aeronáutico aborda as relações jurídicas vinculadas com a navegação aérea como o transporte aéreo no campo doméstico e internacional, a aviação civil em geral, as regras quanto à utilização de sítios aeroportuários e os serviços aéreos públicos e privados.
No tocante aos usuários, aborda questões voltadas à responsabilidade civil dos transportadores aéreos e dos passageiros, compreendendo a multidisciplinaridade do sistema da aviação, cujas relações permeiam interesses públicos e privados.
O Direito Aeronáutico reformulou a relação entre os estados, que buscam de forma permanente a padronização dos procedimentos e das normas de segurança, que fizeram da aviação o transporte mais regular e seguro do mundo.
REFERÊNCIAS
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GOMES, Maria Paulina. Construindo soluções acadêmicas, 2. ed. rev. Rio de Janeiro: UNIFA, 2007.
GOUVEIA, Jorge Bacelar (Coord.). Estudos de direito aéreo. Almedinas S.A.: Coimbra, 2007.
MATTOS, Adherbal Meira. Direito internacional público. São Paulo: Renovar, 2002.
PACHECO, José da Silva. Comentários ao código brasileiro de aeronáutica (CBA). Rio de Janeiro: Forense, 2006.
POLETTI, Ronaldo. Constituição anotada. Rio de Janeiro: Forense, 2009.