Sumário: Introdução. 1. A Ordem Ambiental Internacional. 2. Análise Jurídica Brasileira. 3. Exemplos de Aplicação de CSA´s em Estados Brasileiros. 4. Estudo de Caso. 4.1 Subsídios aos Seringueiros no Estado do Acre/AC. Conclusões. Bibliografia.
INTRODUÇÃO
Grandes problemas ambientais ultrapassam as fronteiras nacionais e requerem tratamento em âmbito global, pois afetam, ainda que indiretamente, a vida de todos no planeta. E é nesse âmbito que se encontram as dificuldades de proteção jurídica do meio ambiente, principalmente no que diz respeito a responsabilização por condutas danosas e à proteção do capital social e ecológico.
Devido a diversidade e a especificidade dos vários ecossistemas é difícil encontrar um país que possua um ordenamento jurídico satisfatoriamente eficaz em matéria ambiental, ao contrário, quão maior e mais diversificado o meio ambiente a ser tutelado, maior é a dificuldade apresentada. O exemplo brasileiro não foge a regra.
O Brasil é um país de características continentais. Possui uma enorme variedade de ecossistemas, é influenciado por diversos fatores e apresenta vários tipos de clima, solo, vegetação, etc. Sem mencionar o fator humano como parcela indissociável do meio a ser tutelado.
Diante de tais características é tarefa difícil construir um corpo de leis que não deixe ao desamparo nenhuma parcela do tema. A Constituição Federal Brasileira, por exemplo, inovou ao trazer em seu bojo um capítulo especifico ao meio ambiente, impondo direitos e deveres não só aos atores sociais, mas também ao ente estatal.
Em um só artigo tentou o legislador originário estabelecer todas as diretrizes da proteção ambiental nacional. Assim, de forma inovadora, foram elevados à categoria de princípios constitucionais alguns tópicos indispensáveis para a promoção da ordem ambiental brasileira, tais como o princípio do desenvolvimento sustentável, a proteção e a preservação do meio ambiente como um dever de todos, a educação ambiental, a biossegurança e a distribuição de competências sobre a matéria entre os entes federativos, em âmbito federal, estadual, municipal.
Ademais da previsão constitucional, a defesa do meio ambiente demanda o abandono da antiquada visão antropocêntrica do direito por uma visão mais realista e adequada medida protetiva, amparada no inovador princípio do protetor-recebedor como forma de proteção do capital social e ecológico.
Quanto à metodologia empregada, cabe de início analisar e contextualizar separadamente a Compensação por Serviços Ambientais, através de revisão bibliográfica e historiográfica, para ao final encontrar os pontos de convergência entre os exemplos que vêem sendo aplicados em nossa realidade e os instrumentos que cada qual oferece para possibilitar a mais completa e eficiente tutela ambiental, inclusive em âmbito internacional, à luz da sustentabilidade.
1. ORDEM AMBIENTAL INTERNACIONAL:
A primeira grande conferência da ONU convocada especialmente para discussão de problemas ambientais ocorreu em Estocolmo, Suécia, com especial enfoque às preocupações globais, tais como alterações climáticas, a destruição da camada de ozônio e seus reflexos em geral.
Como conseqüência de tal encontro temos a Declaração de Estocolmo e idealização do Plano das Nações Unidas para o Meio Ambiente - PNUMA. Com a instituição do PNUMA houve um incremento na ordem internacional que incluiu o desenvolvimento da abordagem de temas ambientais, nos mais diversos seguimentos, influenciando a pesquisa, o mercado e o comportamento da sociedade de um modo geral e global.
Foi também após Estocolmo que se iniciou a grande mobilização internacional em prol do meio ambiente. O que incentivou a pesquisa, a organização de incontáveis eventos e discussões sobre a temática ambiental.
Nos anos transcorridos após a Conferência de Estocolmo ocorreu outros não menos importantes eventos, tais como a RIO-92, a RIO +10, a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio-CV e o Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio - PM.
Assim, face a influência das discussões sobre problemas que afetam o meio ambiente global, a maioria dos países tiveram que rever seus ordenamentos jurídicos, visando a tutela específica do meio ambiente.
No Brasil, tamanha discussão temática favoreceu o surgimento de um corpo de leis ambientais merecedor de destaque em âmbito internacional. Porém, apesar de altamente influenciadora da legislação estrangeira, a legislação pátria mostra-se relativamente eficaz à realidade Brasileira por ser muito fragmentária, carente de consolidação.
2. ANÁLISE JURÍDICA BRASILEIRA
No Brasil, o ambientalismo emergiu na primeira metade da década de 1970, por meio de algumas poucas associações que realizavam campanhas de denúncia e conscientização pública de âmbito local, as quais obtiveram mínima repercussão na opinião pública (Viola, 1987).
Até meados da década de 80 os movimentos ambientais brasileiros eram eminentemente bissetoriais – agências estatais e grupos de base. Ainda sem muita expressão, reivindicavam apenas o controle da poluição urbana-rural e a preservação dos ecossistemas naturais. Não havia ainda a preocupação ambiental global.
Não obstante a existência de inúmeros instrumentos legais a disposição em nosso país, a questão ambiental continua a ser tratada de forma pouco efetiva, não só no âmbito governamental mas, principalmente, pelos atores sociais que muitas das vezes ignoram os direitos e deveres que lhes competem.
Um grande empecilho é a visão antropocêntrica do meio ambiente, muito ligada aos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador, que são carentes de eficácia face à nova realidade de busca pelo desenvolvimento sustentável.
A mudança para um novo paradigma se faz necessária. E, é neste tocante que se inclui um conceito mais amplo e mais adequado à realidade nacional, quiçá internacional, a Compensação por Serviços Ambientais – CSA.
As CSA´s constituem uma importante ferramenta para a geração de meios e serviços que se fazem necessários a uma sadia qualidade de vida, pois permite e incentiva a utilização da natureza de forma sustentável.
De onde se extrai a conclusão que, os mecanismos de compensações e prêmios pela conservação e restauração de serviços ambientais podem ser importantes instrumentos para a promoção da sustentabilidade social, ambiental e econômica, sobretudo de populações rurais que habitam áreas estratégicas para a conservação da biodiversidade, a produção de água, a proteção de mananciais e florestas, a produção de alimentos sadios e até para o exercício de atividades recreativas, religiosas e turísticas (Born & Talocchi, 2002).
Não só nos exemplos dados se resumem as vantagens das CSA´s, são fundamentais também para o estabelecimento de um novo e eficaz rol de direitos e benefícios, além proporcionar acesso dos atores sociais aos mais diversos direitos e benefícios tutelados em nosso ordenamento jurídico.
Aliás, um importantíssimo vetor das CSA´s é justamente o favorecimento da participação dos vários seguimentos interessados na gestão e política ambiental, principalmente a participação democrática da população, o que favorece não só a sua implantação, mas também a sua eficácia.
Contudo, para tanto, faz-se necessário abolir a visão utilitarista da natureza, esta não é uma fonte inesgotável de recursos disponíveis, ao contrário. A maioria desses recursos aparecem sob as mais diversas formas, entre as quais podemos citar as de maior importância para a vida quotidiana: água doce, ar puro, plantas e animais para uso na alimentação humana, vegetais e substâncias da flora e fauna,etc (Born & Talocchi, 2002).
Os instrumentos de CSA são inovadores. Orientados pelo princípio do protetor-receptor, constituem uma importante forma de transferir recursos ou benefícios da parte que se beneficia diretamente da natureza para a parte que auxilia na conservação do meio ambiente.
São exemplos de tais benefícios: a transferência de recursos financeiros; o favorecimento na obtenção de crédito; a garantia de acesso a mercados e programas especiais; a isenção de taxas e impostos e a disponibilização de tecnologia e capacitação, entre outros.
Sem ressalvas, pode-se afirmar serem os instrumentos de compensação ou prêmios por serviços ambientais uma forma de estímulo para a utilização sustentável do meio ambiente, interesse vital para a população global.
Apesar de haver em nossa legislação a imposição de limitações a atividades industriais e a uma variada gama de setores, na maioria das vezes a tutela específica demonstra-se ineficaz, principalmente ao que se refere a compensação ambiental. A principal causa de tal inadequação provavelmente esteja na visão antropocêntrica do meio ambiente. De acordo com essa visão, temos que o direito ao meio ambiente é voltado para a satisfação das necessidades humanas (Fiorillo, 2002).
Outro fator negativo é o fato de a legislação ambiental nacional ser orientada pelos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador, o que tem se demonstrado ineficaz em matéria de desenvolvimento sustentável, já que aceitam a alternatividade do pagamento em caso de danos. Nesse tocante, acredita-se que os instrumentos de CSA podem funcionar além da perspectiva de mera ferramenta econômica, haja vista a promoção de integridade ambiental e inclusão social (Born & Talocchi, 2002).
Portanto, para a implementação de uma eficaz política ambiental, em âmbito internacional inclusive, hão que ser consideradas as vantagens proporcionadas pela compensação por serviços ambientais como alternativa para a proteção do capital social e ecológico global e, conseqüentemente, do desenvolvimento sustentável.
3. EXEMPLOS APLICAÇÃO DE CSA´S EM ESTADOS BRASILEIROS
Em alguns Estados brasileiros já se vem aplicando de forma satisfatória alguns exemplos de mecanismos de compensação por serviços ambientais. O mais comum deles é o ICMS Ecológico.
O ICMS ecológico é uma forma de compensar Municípios que possuem áreas ambientalmente protegidas. Opera-se mediante o repasse de receitas oriundas da arrecadação de impostos estaduais aos Municípios.
Um exemplo internacional a ser citado é o caso do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL, que suscita a preocupação global com a poluição do ar.
Nascido com o acordo firmado na Convenção de Mudanças Climáticas da ONU, mais conhecido como Protocolo de Kyoto, através do qual os países signatários comprometeram-se a reduzir suas emissões de gases prejudiciais à camada de ozônio. Contudo, apesar de representar um grande potencial de benefícios para o meio ambiente e para o desenvolvimento sustentável, muito se discute ainda sobre a sua aplicação já que admite um certo grau de poluição.
Ademais, face à diversidade do exemplo brasileiro é tarefa das mais complicadas implementar instrumentos jurídicos que possam disciplinar a aplicação de medidas eficazes em âmbito geral e garantir, ao mesmo, tempo a proteção e a justiça em termos ambientais.
Em se tratando de CSA´s a tarefa se mostra ainda mais complicada, pois a questão envolve diferentes situações de domínio do bem ambiental (titularidade), diversos atores e, principalmente, uma enorme variedade de ecossistemas.
Qualquer mínima mudança requer minuciosa avaliação jurídica, alteração de inúmeros diplomas legais e aprimoramento de legislações de abrangência fiscal, ambiental, civil, etc., tornando a implementação de um outro modelo (CSA, por exemplo) um verdadeiro desafio.
Uma das primeiras referências legais no Brasil com base no princípio da proteção-conservação, porém ainda distante da atual idéia de CSA, é o Código Florestal, Lei nº 4.771/65. Restou determinado em tal lei, por exemplo, que grandes consumidores de matéria prima natural procedessem à restauração da área utilizada.
O que parecia uma ótima solução, se demonstrou ineficaz face a possibilidade do pagamento de taxa substitutiva da reparação ao IBDF, órgão federal do meio ambiente encarregado da fiscalização de tais atividades na época.
Em São Paulo através da Lei nº 8.510/93 restou estabelecido que 25% do ICMS arrecadado pelo Estado seria distribuído a Municípios que promovessem a preservação do meio ambiente.
No Acre, a Lei Chico Mendes (Lei nº 1.277/89) oferece um subsídio de R$ 0,60 (sessenta centavos) aos produtores de borracha por serviços ambientais prestados.
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, (Lei nº 6.938/81), que estabeleceu os princípios e regras gerais para a preservação ambiental, criou o SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, do qual fazem parte diversos órgãos federais, inclusive o próprio CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente.
A estrutura estabelecida pela indigitada lei tem a relevante função de definir normas e padrões ambientais gerais, além de propor diretrizes governamentais, ditando normas que vão desde o licenciamento de atividades ambientais até a criação de unidades de conservação.
De forma bem evoluída, inclusive em uma visão internacional, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente introduziu em nosso ordenamento jurídico a responsabilidade objetiva em matéria ambiental (art. 14, § 1º da Lei nº 6.938/81).
Cumpre ressaltar a instituição da Lei da Ação Civil Pública utilizada, entre outras funções, para a proteção do patrimônio ambiental. Tal lei trouxe consigo a previsão para a criação de um fundo de defesa dos interesses difusos, regulado pelo Decreto nº 1.306/94.
Ressalte-se que a Constituição Federal Brasileira de 1988 trouxe em seu bojo, de forma pioneira, um capítulo exclusivo ao tema ambiental, o que culminou com a elevação da defesa do meio ambiente a Princípio Constitucional, ao lado do direito à vida e à liberdade, por exemplo.
Ressalte-se que, com a edição da Lei nº7.990/89 que instituiu para Estados, Municípios e Distrito Federal a compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, recursos hídricos para fins de geração de energia e recursos minerais, que se reconheceu o princípio precursor da compensação por serviços ambientais.
Porém, foi com a Constituição de São Paulo, promulgada em 1989, que restou definitivamente incorporado ao ordenamento pátrio o principio do protetor-recebedor e, conseqüentemente, a compensação por serviços ambientais. Com relevo, a Constituição de São Paulo assim dispõe em seu art. 200: "O Poder Público Estadual, mediante lei, criará mecanismos de compensação financeira para Municípios que sofrerem restrições por força de instituições de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Estado".
Foi também a partir desse dispositivo que nasceu a idéia de ICMS Ecológico, ou ICMS Verde, mecanismo precursor, de amplas vantagens desenvolvimentistas, amparado no princípio da sustentabilidade e no princípio do protetor-recebedor, exemplo que foi seguido em vários Estados.
É importante ressaltar que, a grande maioria dos debates para institucionalização de CSA´s no Brasil estão concentrados em função da gestão de recursos hídricos. É o caso, por exemplo, da Lei nº 9.433/97, que reconhece a água como um recurso natural limitado, dotado de valor econômico e, portanto, passível de cobrança de uso.
A cobrança de uso de água, idéia já incorporada na legislação brasileira desde 1997 (e no Estado de São Paulo desde 1991) é, parcialmente, uma aplicação do princípio do usuário-pagador. Em outras palavras, quem toma algo da natureza deve ajudar a "repor" ou manter o "estoque" do recurso natural consumido.
Ademais das vantagens propostas pela aplicação de CSA´s, há que se atentar para a existência de alguns revezes. As compensações ou prêmios por serviços ambientais prestados demanda, em alguns casos, a transferência de quantidade estimável de recursos entre as partes envolvidas, por exemplo, o que em certas situações riscos e não benefícios aos atores envolvidos.
Ao lado das oportunidades sempre há riscos. Apenas uma atuação conjunta entre os entes governamentais (nacionais ou internacionais), o setor privado, as organizações não governamentais envolvidas e os beneficiados asseguraria a eficácia da medida.
Assim é que, para um adequado e eqüitativo funcionamento de mecanismos de CSA, faz-se necessário o debate público e definições sobre diversas questões que dizem respeito a direitos, obrigações e procedimentos (Born & Talocchi, 2002), ou seja, a participação ativa dos atores envolvidos aliada a idéia de benefício coletivo.
4. ESTUDO DE CASO
4.1 SUBSÍDIOS AOS SERINGUEIROS NO ESTADO DO ACRE
Estudo realizado por IMAZON – Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia, organização privada de pesquisa, sem fins lucrativos, direcionada à estimulação de práticas de utilização de recursos naturais de forma sustentável na Amazônia.
O objetivo primordial do estudo de caso foi a identificação e a avaliação do potencial de aproveitamento em caso de aplicação de Compensação por Serviços ambientais no Estado do Acre.
Direcionada pela Lei Estadual nº 1.277/99 – Lei Chico Mendes – a CSA adotada proporciona não só subsídios ao extrativismo da borracha, mas também representa um exemplo efetivo de "prêmio" pelo serviço sócio-ambiental prestado às sociedades acreana, nacional e global.
Na análise do instrumento e do processo de apoio aos seringueiros por meio da Lei Chico Mendes, foram revisadas as estatísticas extrativistas disponíveis na SEFE – Secretaria Executiva de Florestas e Extrativismo. Foram realizadas entrevistas com o secretário executivo e os técnicos responsáveis pela concepção e implementação da indigitada Lei, além das lideranças extrativistas.
No acre há uma tradição de organização social em movimentos extrativistas, principalmente da borracha. Na década de 90, por exemplo, foram estabelecidas várias reservas extrativistas – RESEX´s, respaldadas em lei federal, que permitiam o assentamento de seringueiros em áreas públicas, cujo uso e conservação foi concedido a tais associações representativas.
No exemplo em tela, através da Lei Chico Mendes (Lei nº 1.277/89) é oferecido um subsídio de R$ 0,60 (sessenta centavos) por quilo de borracha extraídos como "prêmio" aos produtores de borracha, por serviços ambientais prestados. O Governo do Estado faz o repasse do subsídio para as associações extrativistas com base na produção efetivamente comercializada. Os recursos, então, são repassados aos seringueiros da forma de dinheiro ou aviamentos.
Uma das conclusões extraídas a partir da pesquisa foi que tal incentivo, advindo da aplicação de instrumentos de compensação, revitalizou a atividade extrativista, fixou o homem no campo e proporcionou a inclusão social.
Os benefícios alcançados não se extinguem nos exemplos citados, a fixação de famílias extrativistas na floresta assegurou, acima de tudo, a conservação dos recursos naturais, apontando a validade da aplicação da CSA.
Um indicador da importância da Lei Chico Mendes, que instituiu a compensação por serviços ambientais, foi o número de famílias assistidas pelo programa. Em 1998, apenas 1.600 famílias estavam envolvidas na produção da borracha. Em 2001, cerca de 4.000 famílias foram beneficiadas com o pagamento do serviço sócio-ambiental e a previsão para os anos seguintes era de alcançar 6.600 famílias em menos de 2 anos (Veríssimo & Colosky, 2002).
Dados da SEFE revelaram que o total de subsídios pagos aos seringueiros cresceriam em franca proporção. O valor total do ano de 1999, que foi de R$ 305.000 mais que triplicou em 2001, já que o repasse foi cerca de R$ 1,2 milhões de reais.
Além do mais, durante o estudo verificou-se que cada família de seringueiro utiliza e conserva, em média, 300 hectares de floresta. Portanto, se considerarmos o envolvimento de 4.000 (estimativas de 2001), a área de floresta diretamente beneficiada seria cerca de 1,2 milhão de hectares ou 12.000 quilômetros quadrados. Assim, esse subsídio, voltado a fomentar a atividade extrativista, indiretamente auxilia a manutenção da biodiversidade e dos estoques de carbono (Veríssimo & Colosky, 2002).
Portanto, a conclusão extraída pelo órgão pesquisador é que a Lei Chico Mendes é um mecanismo eficaz de Compensação por Serviços Ambientais, podendo ser adotada como exemplo em outros setores, já que o custo anual para manter 1 hectare de floresta sob manejo para produção de borracha é inferior a R$ 1,00 (um real).
Além do mais, em termos de distribuição de recursos e promoção de melhoria do bem estar social, verificou-se o fortalecimento das organizações sociais, a melhoria na oferta dos serviços públicos e o reconhecimento nacional de um grupo de atores até então marginalizados pela sociedade em geral.
CONCLUSÕES
Assim é que, ademais de alguns reveses de implantação e implementação e de toda a revisão paradigmática da legislação pátria, aponta-se a CSA como um forte instrumento na consecução do desenvolvimento sustentável, extensivo ao âmbito global.
Um forte indicador da sustentabilidade do instrumento é a promoção da quase que imediata da inclusão social e da participação direta dos atores envolvidos, o que culmina em democracia e melhoria de vida.
Contudo, para que a CSA torna-se um instrumento social expressivo é fundamental a concretização de propostas multissetoriais, que devem ser veiculadas de forma acessível de modo a dar suporte à regulamentação e à utilização de tal instrumento. Nesse processo incluem-se a negociação participativa entre o setor privado e o público, a capacitação técnica de lideranças envolvidas, especialmente quanto à gestão administrativa, comercial e política.
Eliminando-se os obstáculos e incentivando a implementação de atividades que proporcionem a utilização sustentável do meio ambiente é que se alcançarão os melhores resultados em qualquer espécie de políticas públicas em matéria ambiental, nacional ou internacional.
Portanto, faz-se necessário a revisão do paradigma até então aplicado com a conseqüente elaboração e revisão do corpo de leis, com a efetiva participação popular, de modo a proporcionar a coexistência do homem e da natureza, visando a máxima proteção do capital social e ecológico. Trata-se de um desafio a ser vencido.
BIBLIOGRAFIA
1. Born, Rubens Harry e outros. Proteção do Capital Social e Ecológico. São Paulo-SP, Editora Vitae Civilis, 2002.
2. Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental, São Paulo-SP, Editora Saraiva, 2001.
3. Freitas, A. ICMS Ecológico: um instrumento econômico para a conservação. Brasília-DF. Editora WWF Brasil, 1999.
4. Constituição Federal.
5. Constituição do Estado de São Paulo.
Sites
www.mma.gov.br – Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal
www.ibama.gov.br – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
www.imazon.org.br - Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia.
www.mct.gov.br - Ministério de Ciência e Tecnologia.