4. TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL
De acordo como vem sendo colocado neste trabalho, a forma mais conveniente de se propor uma melhora da qualidade de vida atingindo-se a sustentabilidade ecológica e o desenvolvimento econômico, seria através da concessão de incentivos ou impedimento de certas atividades.
Sendo o direito ambiental um conjunto de regras jurídicas destinadas à proteção da natureza e ao combate à poluição, e principalmente sendo um Direito "horizontal" - que cobre os diferentes ramos do direito: privado, público e internacional - e um Direito de "integração" – que tende a penetrar em todos os setores do direito para neles introduzir a idéia ambiental, compreende-se então a sua ligação com o Direito Tributário.
Estando o direito tributário mais ligado a fatores modernos da sociedade, atuando basicamente sobre fatos econômicos, e observada a integração do direito ambiental com todos os setores do direito, insurge-se a possibilidade de utilizar-se daquele como meio de auxilio deste na proteção ao meio ambiente.
Corroborando neste sentido, LANG afirma o seguinte:
"Nos últimos 15 anos, os impostos têm sido vistos como algo de mau, que estimula alguns Estados ‘ama’ ineficientes. O que é preciso reafirmar é que os impostos são socialmente necessários, mas a sua eficácia é determinada pela forma como são aumentados e pelo seu uso. Deveriam providenciar incentivos de forma a melhorar a normatização da proteção do ambiente e fundos para reestruturar a economia de um modo sustentável e mais eqüitativo, e permitir à sociedade fazer coisas que, de outro modo, não poderiam ser atingidas individualmente." (19)
Ao contrário da imposição tributária tradicional, que tem fins puramente ligados ao custeio dos serviços públicos, o denominado tributo extrafiscal poderia ser utilizado nessa ligação entre direito ambiental e direito tributário. Pois afinal, a extrafiscalidade destina os recursos para fins diversos, que a simples arrecadação para o erário. Além de incentivar ou repreender determinadas atividades por parte dos agentes econômicos.
Hely Lopes Meirelles deixa bem evidente essa função do tributo extrafiscal:
"A extrafiscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou de desestímulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É ato de polícia fiscal, isto é, de ação de governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária.
(...)
Com efeito, através da agravação do imposto podem-se afastar certas atividades ou modificar-se a atitude dos particulares reputadas contrárias ao interesse público, como pelo abrandamento da tributação pode-se incentivar a conduta individual conveniente à comunidade ". (20)
Ou ainda, como bem coloca José Marcos Domingues de Oliveira, que se refere aos tributos ambientais extrafiscais, como aqueles que tendem a desanimar as condutas contaminadoras e a tratamentos fiscais favorecidos como medidas estimuladoras a empresas que adotem dispositivos antipoluidores.
Por fim, depreende-se que através da tributação ambiental, além de se reduzir o custo social na consecução dos objetivos ambientais, seria um "modo eficiente de mudar a carga fiscal das ‘coisas boas’, como o capital e o trabalho, para as ‘coisas más’, como a poluição e a exaustão dos recursos naturais". (21)
4.1. Problemáticas Econômicas do Sistema de Tributos Ecológicos
Antes mesmo de se discutir as espécies tributárias em si, é oportuno evidenciar desde já alguns aspectos relevantes no que dizem respeito à tributação ecológica e sua relação econômica.
Em primeiro plano coloca-se a dificuldade em se valorar os bens ambientais. Em conseqüência, a imposição de um valor ao dano também não é tarefa fácil. Entretanto, essa valoração há de ser feita com o intuito de responsabilizar o agente poluidor. A forma de responsabilizá-lo pode ser atribuindo-lhe um encargo pecuniário, ou, no mínimo, exigir que este reverta o processo de degradação dentro das possibilidades técnicas que houver. (22) Neste sentido é o comentário de Serrano Moreno:
"(...) não podemos avaliar e não podemos gravar fiscalmente nenhum ‘mar de externalidades’ acumulado há séculos, nem o futuro, nem a incerteza. Isto significa que a figura do imposto é inútil? Provavelmente não; provavelmente significa que, quando a avaliação de custos não é possível, devemos recorrer a uma simples cláusula que obrigue o produtor a livrar-se de seu próprio resíduo, bem a outro sistema de avaliação não crematística como por exemplo o direito penal, de maneira que não outorguemos valor ao bem ambiental." (23)
Um segundo ponto que merece ser observado é o cenário de países em desenvolvimento, os quais ainda, em alguns setores, valorizam a produção em massa destinada ao mercado interno e externo, exercida por empresas multinacionais e nacionais, às quais não são coibidas práticas poluidoras. Conseqüentemente surge um problema que é a possível atração de empresas poluidoras para esses países. Estas empresas ao se instalarem nestes países, não encontrarão barreiras ambientais, o que vem inclusive a proporcionar um custo mais baixo de produção.
Essa abordagem é da seguinte forma colocada por Luciana Togeiro de Almeida:
"Um país com regulações ambientai mais brandas incidentes sobre determinado setor produtivo, vis-à-vis um outro com regulações mais rigorosas teria, portanto, uma vantagem comparativa nas exportações deste setor e/ou passaria a atrair investimentos externos para o mesmo, favorecendo, por conseguinte, a existência dos "paraísos da poluição" (pollution heavens, corruptela de pollution havens – porto de poluição – como aparece originalmente na literatura). Uma hipótese associada ao cenário de "paraíso de poluição" é a que descreve a competição ente os países como uma corrida em direção ao padrão ambiental mínimo (race to the botton), também razoavelmente explorada por diversos estudos." (24)
O afastamento desses agentes econômicos pode levar a conclusões precipitadas de que desta forma estar-se-ia evitando o desenvolvimento econômico do país. Porém, constata-se que esse sistema, de fato só atinge a sua eficácia plena quando for adotado por todos os países em desenvolvimento, ou já desenvolvidos. Uma vez que o que se busca é, além da qualidade de vida local, a qualidade de vida no mundo.
O Brasil apresenta alguns cenários comparados a este, em que empresas multinacionais exploram inescrupulosamente os recursos naturais pátrios. Exemplo disto são as madeireiras estrangeiras instaladas na Amazônia. Uma forma de controlar essa evasão de recursos e conseqüentemente a poluição, seria através da tributação sobre essas atividades.
Outra questão que merece atenção por estar relacionado ao sistema de tributos ecológicos, é a questão da justiça distributiva. Para que o empresário não venha a crer que seria mais vantajoso financeiramente arcar com o imposto e manter a atividade poluidora, é necessário que os impostos ecológicos sejam adaptados ao nível financeiro do agente poluidor. Ou seja, tendo como base de cálculo a sua renda, de modo que tais tributos sejam instituídos em graus condizentes com a realidade financeira do agente poluidor.
A questão comercial também há de ser comentada, apesar de que quando se tratou do princípio do poluidor-pagador ela já foi de certo modo abordada. A forma como aqui se coloca esse ponto, recebe uma nomenclatura diversa utilizada por alguns autores. Seria o dumping ambiental. Esse dumping funcionaria da seguinte forma: com a aplicação do principio do poluidor-pagador e a internalização dos custos ambientais, uma vez existindo produtores que não internalizem esses custos, teoricamente teriam o preço de seus produtos mais baixos. Isso constituiria em uma vantagem competitiva desleal com as empresas que internalizam os referidos custos, afinal ocorreria um encarecimento do produto final. MUÑOZ assinala o seguinte:
"Com esse raciocínio (internalização dos custos ambientais) procura-se justificar a imposição de barreiras comerciais àqueles produtos importados que não satisfazem os níveis mais altos de proteção do meio ambiente. Os produtores dos países desenvolvidos freqüentemente promovem a aplicação de tais medidas para fazer oposição aos que acreditam no ‘dumping ecológico’, ou simplesmente para conseguir uma vantagem competitiva elevando o custo de produção de seus competidores estrangeiros". (25)
4.2. Reforma Tributária
Conforme colocado no tópico acima, atritos de ordem econômica em nível mundial poderão ser evitados uma vez que todos os países atualizem suas formas de regulamentação ambiental e econômica.
Um assunto bastante em voga hodiernamente é a reforma tributária. Uma vez constatado que o controle da poluição, assim como o incentivo para políticas ambientalmente corretas podem ser obtidas por meio da tributação, conclui-se que o Brasil necessitaria uma reestruturação tributária com especial atenção a este assunto, com objetivos de: melhor inserir-se no mercado mundial – observando-se a autonomia federativa, responsabilidades fiscal e social - desenvolver a economia interna e ter soberania total sobre as suas riquezas naturais.
Entretanto, o que se constata é que para se "atingir metas ambientais significa, muitas vezes, retirar no curto prazo recursos econômicos de investimentos produtivos ou aumentar custos de produção presentes. Assim, a garantia de um meio ambiente saudável exige sacrifícios de curto prazo e gera custos políticos elevados, uma vez que é difícil para qualquer sociedade assumir esta decisão intertemporal de sacrificar o presente em troca de um futuro mais sustentável." (26) Fator que muitas vezes não é do agrado de alguns políticos.
Verifica-se que essa reestruturação na área ambiental depende de uma reforma geral do sistema tributário brasileiro. Combater a cumulatividade dos tributos é fundamental, ainda que contra a linha de pensamento do Governo, afinal tais tributos "são importantes para o fluxo de caixa dele", conforme coloca o Relator da reforma tributária, Deputado Federal Mussa Demes em entrevista dada ao jornal eletrônico, Total Informativo Semanal, em 02/09/2002. Este mesmo deputado ainda ressalta:
"A carga tributária brasileira é elevada em função do que o Poder Público devolve à sociedade na forma de serviços. Nós temos cargas tributárias bem mais altas que a do Brasil. Na Suécia e nos Estados Unidos, por exemplo, a carga tributária é mais elevada, mas o governo devolve em serviços muito mais, incomensuravelmente mais, mesmo em termos proporcionais, do que o Brasil. Na verdade, o que nós temos é uma carga tributária elevada e que é absorvida quase que integralmente por compromissos que não permitem ao governo devolver à sociedade em serviços na área de segurança, habitação, saúde, educação – o que seria desejável em função do nível de arrecadação no Brasil, que hoje chega 34% do PIB (Produto Interno Bruto)".
Uma proposta de tributação ambiental formulada pelo Ministério do Meio Ambiente (27) e sugerida ao Relator da Reforma Tributária, após algumas modificações tem o seguinte conteúdo:
"Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção ambiental, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observando o disposto nos arts. 146, III e 150, I e III.
§1.º - As contribuições sociais (...)
§2.º - As contribuições de intervenção ambiental poderão ter fatos geradores, alíquotas e bases de cálculo diferenciados em razão do grau de utilização ou degradação dos recursos ambientais ou da capacidade de assimilação do meio ambiente".
Percebe-se que essa proposta introduz, de fato, o princípio do poluidor-pagador. A crítica que se faz a essa proposta é em relação à centralização de competência exclusiva à União.
Em virtude de que os problemas ambientais serem na sua maioria sentidos localmente, obviamente que seria desejável a descentralização dessa competência para os Estados e em alguns casos para os Municípios. Porém entende-se que essa preocupação em manter esse rígido controle sobre os mecanismos tributários em todos as esferas do setor público ocorre, por se estar dessa forma, reduzindo-se o risco de criar um instrumento de proliferação de tributos em todas as escalas do governo.
"No caso do tributo ambiental, devido ao seu caráter extrafiscal e ao custo político local de restrição a certas atividades de forte impacto ambiental, a experiência mundial demonstra, entretanto, que estados e municípios tendem a não abusar desse tipo de mecanismo e, portanto, o risco de proliferação desses tributos não seria elevado. Por outro lado, abrindo a competência aos estados e municípios criam-se oportunidades para uma aplicação mais eficiente do tributo". (28)
No ponto 5.2 trata-se novamente essa questão sob outro aspecto.
Através da proposta de uma reforma tributária, não se quer induzir a idéia da criação de novos tributos como forma de arrecadação fiscal. Mas sim, como bem coloca José Marcos Domingues de Oliveira, a existência de um "imposto verde", no sentido de tê-lo como uma aplicação especial dos impostos existentes visando à defesa do meio ambiente. Com um trabalho político sério e criativo é possível uma redistribuição e adaptação dos tributos já conhecidos à finalidade ambiental e preservacionista, de modo que o poluidor ou não polui ou reduz a poluição para não ser tributado ou ter sua carga tributária reduzida e o não poluidor é isentado. "Idealmente atingida a finalidade almejada pelo Estado, restaria apenas o poder ‘dissuasório’ da tributação, em face das ‘atividades indesejáveis’, tal como ocorre, tradicionalmente, com as conhecidas ‘barreiras alfandegárias’ (imposto de importação), cujo objetivo é impedir importações nefastas." (29)
4.3. Aplicação da Tributação Ambiental
O tributo se destina fundamentalmente a dirigir a forma como o contribuinte irá atuar, haja vista a finalidade extrafiscal destes. Por meio da tributação ambiental, pretende-se trocar a idéia de arrecadação pela idéia de reacomodação qualitativa da carga tributária.
"As reformas ecológicas fiscais são freqüentemente postas em prática visando sua neutralidade do ponto de vista das receitas, o que significa que a introdução de novos tributos ambientais é compensada pela redução de outras exações fiscais a fim de não incrementar a carga tributária global". [30]
Assim sendo, observando que a tributação ambiental pode ser alocada de modo a incidir de forma mais amena sobre produtos não prejudiciais ao meio ambiente e mais onerosa sobre produtos nocivos e poluidores, é que neste ponto se colocam alguns exemplos de tributação ambiental que vem sendo aplicados em diversos países e que podem servir como modelo de aplicação nacional.
Esses exemplos foram retirados de um estudo realizado por Francisco Eduardo Mendes e Ronaldo Seroa da Motta. (31)
Destacam-se alguns incentivos fiscais e subsídios utilizados por países da OCDE.
Despesas com prevenção e controle da poluição podem ser deduzidas dos impostos devidos na Austrália, Bélgica, Japão e Noruega. Em Portugal investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critério das autoridades, assim como despesas pessoais com a implantação de fontes de energia renovável podem ser abatidas do imposto de renda. A legislação portuguesa também concede taxas menores do imposto sobre consumo para máquinas e equipamentos para fontes alternativas de energia, monitoramento e controle de poluição.
Investimentos para o aumento da eficiência energética podem ser deduzidos na Áustria, Suíça e Turquia. Nos Estados Unidos, os juros da dívida contraída pelos estados e localidades para conservação de energia e controle da poluição podem ser isentos do imposto de renda federal.
Na Turquia gastos com pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias (inclusive ambientais) podem ser deduzidos até um limite de 20% do imposto corporativo devido.
Referente a taxas sobre emissão de poluentes atmosféricos nos países da OCDE tem-se como exemplos: Na França (sobre emissões de SO2, NOx, H2S, N2O e HCl), as quais incidem sobre grandes poluidores que pagam US$ 22,27 por tonelada, sobre emissões de SOx no Japão, diferenciadas regionalmente com valores entre US$ 0,59 e US$ 5,27 por Nm 3 , sobre emissões de SO2 e NOx em Portugal, sobre emissões de NOx dos produtores de energia final na Suécia (US$ 5,51/kg NO2 efetivamente lançado na atmosfera) e sobre a emissão de diversos poluentes nos Estados Unidos, a um nível de US$ 19,23/t.
Um imposto sobre o uso do gás natural (resource tax) é cobrado na Austrália e nos Estados Unidos, onde também é cobrado um imposto sobre as vendas. O consumo de gás pelos domicílios é sujeito ao VAT, exceto na Grécia, Luxemburgo, Noruega e Espanha. Na Bélgica cobra-se uma sobretaxa de US$ 0,004 por megajoule de energia consumida.
Na Austrália, o Estado de Nova Gales do Sul cobrou uma taxa transitória pelo uso da água entre 1989 e 1993. A taxa, rubricada para um programa de política ambiental, arrecadou cerca de US$ 600 milhões no período.
Outro exemplo pode ser encontrado no Canadá, onde cobra-se uma sobretaxa dos estabelecimentos que emitem mais poluentes do que o nível permitido pelas autoridades e é dado um incentivo fiscal aos estabelecimentos que emitam menos do que o estabelecido na licença.
A legislação chinesa permite às autoridades locais e federais estabelecer programas experimentais de controle de poluição, os quais têm abrangência e duração limitadas e servem para avaliar novos instrumentos antes de sua implementação. Na China, são aplicadas multas compensatórias e punitivas aos poluidores que ultrapassam os níveis permitidos de emissão. Estas taxas variam localmente e incidem somente sobre as concentrações da principal substância poluente da fonte. Até 80% da multa pode ser reinvestida em controle de poluição para as firmas mais antigas. Como as tarifas podem ser repassadas para os preços das estatais, são muito baixas (muitas vezes abaixo do custo marginal de controle), e não indexadas, seu efeito acaba ficando restrito ao financiamento dos órgãos de controle.