Resumo: O presente artigo objetiva analisar, de forma resumida, como se operou a evolução do status do Poder Judiciário ao longo da história constitucional brasileira, de modo a comprovar que o patamar político-institucional atualmente experimentado nem sempre ocorreu sob a ótica material, apesar de as diversas Constituições do país, desde 1824 a 1988, terem formalmente acolhido o princípio da separação das funções, o que, no entanto, não chegou a proporcionar ao aludido Poder, em ocasiões pretéritas, a necessária independência diante das investidas de outros poderes da República, em especial as do Executivo.
Palavras-chave:Poder Judiciário. Princípio da separação das funções. Independência.
1. Introdução.
MONTESQUIEU, na monumental obra Do espírito das leis (De l'esprit des lois), de 1748, ao tratar da clássica teoria da tripartição dos poderes, registrou que "tudo estaria perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de príncipes ou nobres, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as demandas dos particulares", doutrina que, posteriormente, acabou sendo acolhida pela Revolução Francesa, restando consagrada na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, cujo art. XVI dispunha que "a sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição", bem como adotada, em momentos ulteriores, por diversos Estados, entre os quais o Brasil.
Registre-se, no entanto, que ARISTÓTELES (1991, p. 113), em A Política, já afirmava que "em todo governo, existem três poderes essenciais, cada um dos quais o legislador prudente deve acomodar da maneira mais conveniente", sendo que "quando estas três partes estão bem acomodadas, necessariamente o governo vai bem, e é das diferenças entre estas partes que provêm as suas".
Cabe frisar, outrossim, que o grande filósofo grego, segundo muitos estudiosos do tema, não chegou a elaborar, de forma completa, uma teoria da separação dos poderes. Nesse sentido, recorda LENZA (2014, p. 543) que ARISTÓTELES efetivamente contribuiu para a identificação das três funções essenciais do Estado, apesar de exercidas por um único órgão.
FERREIRA FILHO (2008, p. 135), por sua vez, aduz que a divisão do poder foi um resultado empírico da evolução constitucional inglesa, que a consagrou no Bill of Rights, de 1689, tendo em vista que a Revolução Gloriosa forçou um compromisso, reservando ao monarca certas funções, outras ao parlamento, bem como reconhecendo, ainda, a independência dos magistrados.
Como se sabe, tivemos, ao longo da história, sete Constituições (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988) - embora para muitos constitucionalistas a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, possa ser entendida como um novo Texto Magno, tendo em vista as grandes modificações implementadas pelos Ministros da Marinha, do Exército e da Aeronáutica em pleno Regime Militar instalado a partir de 1964 -, sendo certo afirmar que todas elas acolheram o modelo proposto por MONTESQUIEU, o que certamente não foi suficiente para dotar o Poder Judiciário das garantias contra as investidas de outros poderes.
Na mesma linha, a atual Constituição da República, no Título I (Dos Princípios Fundamentais), precisamente no art. 2º, preconiza que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Mais adiante, o Título IV (Da Organização dos Poderes) da mesma Carta, sistematizado através de quatro capítulos, trata, sequencialmente, do Poder Legislativo (I), do Poder Executivo (II), do Poder Judiciário (III) e das funções essenciais à Justiça (IV).
As presentes linhas discorrerão sobre o Poder Judiciário, não em relação à sua estrutura (anterior ou atual), mas, sim, realçando a sua paulatina inserção no cenário nacional como poder formal e materialmente independente.
Com efeito, tomando como ponto de partida a ideia consubstanciada no princípio da separação dos poderes (ou das funções), analisaremos o desenvolvimento do status político-institucional do Poder Judiciário nas Constituições do Brasil, verificando, assim, se era mesmo possível afirmar, naqueles tempos, a sua independência (formal e/ou material).
2. Do Poder Judiciário na Constituição de 1824.
Antes de analisarmos como o Poder Judiciário era contemplado na primeira Constituição do Estado brasileiro, cumpre tecer breves comentários a respeito da estrutura judiciária no Brasil Colônia.
Nesse sentido, SADEK (2010) relata a inexistência, antes da chegada de D. João VI, em 1808, de uma estrutura com funções judiciais, sendo inquestionável que a rudimentar instituição de então não se mostrava capaz de se contrapor ao poder e ao arbítrio monárquico.
Tal condição retratada pela autora começou a mudar, no plano formal, com a outorga da Carta Imperial de 1824, a qual, inspirada nas referidas ideias de CHARLES-LOUIS DE SECONDAT, o BARÃO DE MONTESQUIEU, estabelecia, no art. 9º, que a divisão e harmonia dos poderes políticos seria não apenas o princípio conservador dos direitos dos cidadãos, mas o meio mais seguro de fazer efetivas as garantias nela oferecidas.
Não obstante, o art. 10 da Carta Imperial também previa, ao lado do Executivo, do Legislativo e do Judiciário, a figura do Poder Moderador, considerado, nos exatos termos do art. 98 da aludida Constituição, a chave de toda a organização política, sendo delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da nação - e seu primeiro representante -, para que incessantemente velasse sobre a manutenção da independência, do equilíbrio e da harmonia dos demais poderes. Soa evidente, portanto, a primazia ostentada pelo Poder Moderador, inviabilizando, naquela ocasião, a consecução do necessário equilíbrio entre as funções estatais e a efetiva independência do Judiciário.
Acerca de tal momento experimentado pela Estado brasileiro, leciona SILVA NETO:
[...] a grande novidade da Carta de 1824 - e, convictamente, o seu traço mais característico - foi a quadripartição das funções do Estado: Poder Legislativo, Poder Executivo, Poder Judicial e Poder Moderador.
Com evidência, não seria a hipótese de eversão da Teoria de Montesquieu, mas sim verdadeiro recurso ao pensamento iluminista para adequá-lo ao Absolutismo Monárquico, razão por que, sem receio, pode-se concluir que D. Pedro I praticou, durante seu reinado, o Despotismo Esclarecido. (SILVA NETO, 2009, p. 71)
Ainda sobre a Carta Imperial, segundo a doutrina de JOSÉ AFONSO:
As províncias foram subordinadas ao poder central, através do seu presidente, escolhido e nomeado pelo Imperador, e do chefe de polícia, também escolhido e nomeado pelo Imperador, com atribuições não só policiais como judiciais até 1870 [...].
É ainda o poder central que nomeia o "juiz" de direito, o "juiz" municipal, o "promotor público". (SILVA, 2000, p. 77)
Tendo em vista o contexto retratado, torna-se difícil (para não dizer impossível) vislumbrar um Judiciário efetivamente independente, mesmo diante da regra do art. 151 da Constituição de 1824, ipsis litteris:
Art. 151. O Poder Judicial independente, e será composto de Juizes, e Jurados, os quaes terão logar assim no Civel, como no Crime nos casos, e pelo modo, que os Codigos determinarem. (BRASIL, 1824)
Ademais, inexistia, naqueles tempos, a garantia da inamovibilidade, conforme demonstram os arts. 153 e 154 do Texto Magno de 1824, ipsis litteris:
Art. 153. Os Juizes de Direito serão perpetuos, o que todavia se não entende, que não possam ser mudados de uns para outros Logares pelo tempo, e maneira, que a Lei determinar.
Art. 154. O Imperador poderá suspendel-os por queixas contra elles feitas, precedendo audiencia dos mesmos Juizes, informação necessaria, e ouvido o Conselho de Estado. Os papeis, que lhes são concernentes, serão remettidos á Relação do respectivo Districto, para proceder na fórma da Lei. (BRASIL, 1824)
Assim, conforme recordam BONAVIDES e ANDRADE (1990, p. 96), o Imperador, no exercício do Poder Moderador, e nos termos do art. 101, VII, da Carta de 1824, podia até mesmo suspender magistrados, refletindo com nitidez a constitucionalização do absolutismo.
PEDUZZI (2007) explica que, a despeito dos avanços decorrentes da edificação de uma Constituição, o caráter do Judiciário como um poder político, naquela quadra, era por demais incipiente. Apesar de ter sido assinalada, no referido art. 151, a formal independência institucional, as garantias necessárias para tanto não haviam sido contempladas.
Por conseguinte, como bem afirma MENDES (2005), apesar de a Constituição de 1824 prever (formalmente) a existência de quatro poderes, o Moderador e o Executivo, concentrados que estavam nas mãos do Imperador, ditavam os rumos do Estado, não sendo possível limitá-los por meio do sistema de freios e contrapesos arquitetado por MONTESQUIEU.
3. Do Poder Judiciário na Constituição de 1891.
Cumpre, antes de tratar da posição ostentada pelo Poder Judiciário na Carta de 1891, tecer breves comentários a respeito da (fracassada) tentativa, naquela época de transição da monarquia para a república, de constituição de um Estado liberal.
Segundo CREMONESE (2007), uma das dificuldades da construção da cidadania no Brasil, ainda hoje, é o "peso do passado", sobretudo em razão do período colonial (1500-1822), quando os portugueses tinham construído um enorme país dotado de unidade territorial, linguística, cultural e religiosa, mas deixado uma população analfabeta, uma sociedade escravocrata, uma economia monocultora e latifundiária e um Estado absolutista. "Em suma, foram 322 anos sem poder público, sem Estado, sem nação e sem cidadania", segundo assevera CREMONESE (2007, p. 62).
Outra marca registrada da fase colonial foi a questão educacional centrada no analfabetismo. A maioria da população era analfabeta; em 1872, meio século após a Independência, apenas 16% eram alfabetizados. Entre os letrados era comum a formação jurídica realizada em Portugal, primeiro em Coimbra e, depois, em Lisboa. Além disso, Portugal proibiu o Brasil de abrir universidades em seu território.
Não obstante esse quadro de atraso ocasionado pela dominação portuguesa, mas que se fazia sentir nos planos político e social, intelectuais brasileiros foram influenciados pelas ideias liberais discutidas na Europa e, sobretudo, nos Estados Unidos.
O liberalismo no Brasil, notadamente no século XIX, remonta às próprias ideias de ALEXIS DE TOCQUEVILLE, muito bem defendidas, em solo pátrio, por JOSÉ BONIFÁCIO e também pelo Deputado AURELIANO CÂNDIDO TAVARES BASTOS, cuja atuação política tinha o intuito de implantar, no país, uma organização política similar à americana (ALVES JUNIOR, 2010). Ressaltava-se a importância dos valores ético-políticos na interpretação da sociedade, dando-lhe mais liberdade e oportunidade de desenvolvimento.
A defesa intransigente dos princípios do liberalismo, apoiada por uma elite reformista e maravilhada pelo extremo sucesso político, econômico e social estadunidense, foi contraponteada pela elite educada em Coimbra, com seus receios de fragmentação do país com o advento do federalismo, o que fez com que o embate político conduzisse à edição do Ato Adicional de 1834, uma espécie de "versão moderada das reformas" (CARVALHO, 1998, p. 166), dando origem ao que muitos chamaram de experiência republicana do Império.
Como se sabe, havia, no período imperial, dois partidos políticos com ideologias semelhantes: o Conservador e o Liberal. O primeiro defendia os interesses dos donos de terras e senhores de escravos (domínio agrário), enquanto o segundo zelava pelos interesses dos comerciantes (domínio urbano). Segundo CREMONESE (2007), não se pode falar, até 1837, em partido político no Brasil, existindo, sob sua ótica, apenas a maçonaria.
Assim, carecia apenas a eleição dos presidentes de província para que o sistema se aproximasse do modelo americano. Consequência ou não da "descentralização (o tema foi matéria de discussão entre liberais e conservadores), manifestaram-se por todo o país as tendências centrífugas sob lideranças regionais que não tinham compromisso forte com a unidade nacional". (CARVALHO, 1998, p. 166)
Cabe destacar que o período posterior ao Ato Adicional de 1834 foi de grande instabilidade no país e está entre os mais conturbados da história brasileira, notadamente pela existência de ameaças reais à unidade nacional. Entre 1835 e 1837, ano da renúncia de DIOGO ANTÔNIO FEIJÓ em favor de PEDRO DE ARAÚJO LIMA e do início do denominado Regresso, várias rebeliões eclodiram em diferentes províncias, tais como a Cabanagem, no Pará, a Sabinada, na Bahia, e a Farroupilha, no Rio Grande do Sul. O incremento da importância política das províncias também se fez acompanhar de um acirramento das lutas entre as facções locais pelo controle do poder. (FERREIRA, 2010, p. 32)
Ainda segundo FERREIRA (2010), o arranjo federativo proposto pelos liberais moderados seria marcado pela competição entre as províncias. O Estado-Nação seria moldado a partir da dinâmica competitiva entre interesses provinciais. Já para os centralizadores, ao contrário, o interesse nacional não poderia se reduzir à soma dos interesses provinciais. O Estado-Nação só poderia ser construído a partir da ação intencional de um centro comum, capaz de se sobrepor aos interesses particulares das províncias, constituindo um aparelho público capaz de assegurar a paz interna e a unidade nacional.
Esse aparelho público - no qual a estrutura judiciária era um ponto crucial - exerceria um papel civilizador, garantindo os direitos civis da população contra o poder dos grandes proprietários e levando ordem às classes subalternas. O Visconde do Uruguai, PAULINO JOSÉ SOARES DE SOUZA, seria um dos principais representantes dessa corrente que vinculava a centralização do Estado à garantia dos direitos dos cidadãos, tomando como instrumento uma estrutura judiciária composta em boa parte por funcionários vinculados ao Estado central, imunes à influência das facções locais e portadores do princípio da impessoalidade. (FERREIRA, 2010, p. 2)
Em verdade, a conciliação praticada ao longo do século XIX no Brasil era a consciência limite da ordem liberal (ALVES JUNIOR, 2010, p. 10), que poderia conduzir às reformas que modificariam o país e dariam às instituições liberais um caráter mais próximo ao americanismo, permitindo, assim, que a sociedade fosse mais integrada e as condições de vida do povo melhoradas de forma satisfatória.
RAYMUNDO FAORO (1994, p. 74), em seus estudos, apontou a origem débil do Estado português para adotar as ideias liberais, o que exigiria alterar a sua estrutura de modo que este pudesse tornar-se um prestador de direitos à sociedade civil e oferecer melhorias para a vida do povo.
Destarte, no caso brasileiro, a peculiaridade do liberalismo revela o quanto a ordem institucional fora legitimada pelo constitucionalismo da Reforma Pombalina (FAORO, 1994), ou seja, não houve a condição do exercício de uma organização federalista que conduzisse a transição do Estado em sua fase ainda de dependência, isto é, como um apêndice da metrópole, ao surgimento de uma instituição que tivesse autonomia e fosse conduzida pelo liberalismo político.
Por conseguinte, é possível asseverar que a emancipação política (independência) e a Proclamação da República brasileira apresentaram características sui generis. Nesse sentido, a afirmação de ARISTIDES LOBO é bastante elucidativa:
O povo assistiu àquilo bestializado, atônito, surpreso, sem conhecer o que significava. A participação política da população durante os períodos imperial e republicano foi insignificante. De 1822 até 1881 votavam apenas 13% da população livre. Em 1881 privou-se o analfabeto de votar. De 1881 até 1930, fim da Primeira República, os votantes não passavam de 5,6% da população. Foram 50 anos de governo, imperial e republicano, sem povo. Até o final da República Velha (1930), a participação política popular foi restrita. (CREMONESE, 2007)
Com o advento da República, era necessário dotar o Estado de uma nova Constituição, que incorporasse, pelo menos sob o prisma teórico, o espírito liberal que se pretendia implantar, tarefa extremamente difícil, naquela ocasião, num país como o Brasil, marcado que estava por resquícios quase que feudais.
Surge, então, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 1891, cujo art. 15 também conhecia o arquétipo idealizado, na sua concepção mais moderna, por MONTESQUIEU, tratando dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário nos arts. 16 a 40, 41 a 54 e 55 a 62, respectivamente.
Conforme explica MARTINS FILHO (1999), a "característica principal da primeira Constituição Republicana foi a do estabelecimento da dualidade da Justiça Comum, instituindo a Justiça Federal para apreciar as causas em que a União fosse parte". Além disso, segundo o ilustre autor, todas as questões de natureza constitucional passaram a ser da competência dos juízes federais, que poderiam declarar a inconstitucionalidade das leis nos casos concretos, surgindo, no Brasil, o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis.
Outrossim, segundo dispunha o art. 55 da primeira Carta Republicana, o Poder Judiciário da União passou a ser integrado pelo Supremo Tribunal Federal (composto por 15 Ministros, nomeados pelo Presidente da República e sujeitos à aprovação do Senado) e tantos juízes e Tribunais Federais, distribuídos pelo país, quantos fossem criados pelo Congresso. Como se vê, foi justamente a Constituição de 1891 que previu a criação dos Tribunais Federais, os quais, no entanto, não chegaram a ser criados durante a República Velha (1889-1930).
Nesse período, segundo assevera MENDES (2005), o Poder Judiciário teria perdido as características de submissão ao período imperial. A nosso ver, não há como negar que o Judiciário, com a Constituição de 1891, obteve indiscutíveis conquistas, sendo clara a sua ascensão enquanto poder, o que, no entanto, não foi suficiente para lhe conferir independência sob a ótica material, prevalecendo, na prática, subordinado aos interesses do Chefe do Executivo, afirmação fundamentada, entre outros, em BONAVIDES e ANDRADE (2006, p. 257), para os quais a Constituição de 1891, no plano teórico, afigurava-se escorreita e íntegra, uma vez que pretendia "neutralizar teoricamente o poder pessoal dos governantes e distanciar, tanto quanto possível, o Estado da Sociedade, como era axioma do liberalismo", objetivo que, no entanto, não se logrou alcançar na realidade, uma vez que a "força atrativa de um só poder aglutinava as oligarquias estaduais, e logo se manifestaria visível e ostentosa na pessoa do Presidente da República", um verdadeiro "monarca sem coroa, um rei sem trono", segundo os renomados autores.
A propósito, recorda SADEK (2010) que o Judiciário, nas inúmeras crises que marcaram o período republicano, efetivamente experimentou a interferência de outros poderes, refletindo, assim, tanto a instabilidade política de outrora quanto a sua fragilidade institucional, aspecto devidamente retratado na célebre frase atribuída ao Marechal FLORIANO PEIXOTO: "Se os juízes concederem habeas corpus aos políticos, eu não sei quem amanhã lhes dará o habeas corpus que, por sua vez, necessitarão". (GOMES, 2013, p. 356)
A propósito, PEDRO LESSA (1915), notável Ministro do STF, já em 1915 questionava:
Que nação culta e livre outorgaria em nossa época ao poder executivo a atribuição de impor penas aos próprios réus confessos, ou presos em flagrante delito, e a respeito de cuja criminalidade não houvesse a menor dúvida? Quem não julga hoje necessário para o exercício dessa e de outras funções da mesma natureza a constituição de um poder, que pelas suas condições de investidura e de estabilidade, muito diversas das de nomeação e conservação do executivo, ofereça garantias eficazes de independência?
O fragilizado status político do Poder Judiciário mudaria para pior com a Revolução de 1930. O Decreto nº 19.398, de 11 de novembro do mesmo ano, ao instituir o denominado governo provisório, enfeixou plenos poderes (Executivo e Legislativo) nas mãos de VARGAS, inaugurando uma concepção de Estado completamente divorciada do viés liberal e, ainda, descomprometida com a democracia. Em relação ao Poder Judiciário, o assalto institucional perpetrado pelo ditador veio através dos arts. 3º e 5º do citado decreto:
Art. 3º. O Poder Judiciário Federal, dos Estados, do Território do Acre e do Distrito Federal continuará a ser exercido na conformidade das leis em vigor, com as modificações que vierem a ser adotadas de acordo com a presente lei e as restrições que desta mesma lei decorrerem desde já.
Art. 5º. Ficam suspensas as garantias constitucionais e excluída a apreciação judicial dos atos do atos do Governo Provisório ou dos interventores federais, praticados na conformidade da presente lei ou de suas modificações ulteriores.
Parágrafo único. É mantido o habeas corpus em favor dos réus ou acusados em processos de crimes comuns, salvo os funcionais e os da competência de tribunais especiais. (BRASIL, 1930)
Durante o Estado Novo, a tênue independência do Judiciário era frequentemente posta em xeque. Tanto que, em 18 de fevereiro de 1931, o Decreto nº 19.711, invocando "imperiosas razões de ordem pública", aposentou seis ministros do Supremo Tribunal Federal, a saber: GODOFREDO CUNHA, EDMUNDO MUNIZ BARRETO, ANTONIO C. PIRES e ALBUQUERQUE, PEDRO AFFONSO MIBIELI, PEDRO DOS SANTOS e GEMINIANO DA FRANCA.
Por sua vez, através do Decreto nº 20.106, de 13 de junho de 1931, GETÚLIO VARGAS, o Chefe do Governo Provisório, modificou e completou a reorganização provisória da Corte Suprema.
Com a devida vênia das opiniões em contrário, entendemos que, diante desse panorama, o Judiciário, embora formalmente independente, não o era sob a ótica material, permanecendo, de certa forma, submisso ao Executivo, não sendo dotado de status político suficiente para figurar como elemento de balanceamento diante das diversas crises ocorridas a partir do advento republicano, o que, em grande medida, reflete a própria falência quanto à implantação de um Estado liberal nos moldes dos Estados Unidos da América, em sintonia com os ideais de ALEXIS DE TOCQUEVILLE.