SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Situações de permissividade de acúmulo de verbas públicas; 3. O enrijecimento da regra do teto remuneratório a partir das Emendas Constitucionais 19/1998 e 41/2003; 4. Posições doutrinárias e jurisprudenciais anteriores; 5. Prenúncios quanto à mudança de entendimento; 6. Guinada jurisprudencial no STF e no STJ; 7. Conclusão; 8. Referências.
1 INTRODUÇÃO
Fundamental que haja regras e princípios que norteiem o funcionamento da Administração Pública brasileira, não só pela grandiosidade de sua estrutura, como também pela necessidade de segurança jurídica e uniformidade de procedimentos que sejam capazes de gerar um desempenho harmônico das entidades estatais e de seus agentes.
Por conta disso, a própria Constituição da República estabelece diretrizes, tais como as hipóteses de acumulação de verbas públicas por parte dos agentes do Estado brasileiro, na qualidade de exceções à regra da inacumulabilidade, sem se descuidar de apontar quais sejam os parâmetros para essa acumulação.
Eis que um desses paradigmas é a obediência a um limite para tais ganhos, limite esse que a doutrina e a jurisprudência passaram a denominar “teto remuneratório”, disciplinado pela Constituição brasileira por meio de alguns de seus dispositivos, tanto originários, quanto oriundos do poder reformador.
Todavia, nota-se que houve enrijecimento trazido pelas Emendas Constitucionais 19, de 1998 e 41, de 2003, quanto à observância do teto remuneratório e, com isso, alguns questionamentos passaram a ser feitos, tais como se as verbas recebidas em acumulação lícita se submeteriam em conjunto ou isoladamente àquele limite remuneratório.
Doutrina e jurisprudência começaram a se movimentar e, gradativamente, notou-se uma guinada de entendimento até se chegar ao momento atual, no sentido de ser permitida a extrapolação do teto remuneratório, nos casos de acumulação de verbas públicas, o que seria, em última análise, uma adequação entre as duas regras constitucionais trazidas à baila.
O presente artigo, assim, apresenta algumas considerações doutrinárias de respeitáveis administrativistas brasileiros acerca dessas regras remuneratórias de matiz constitucional, além de uma breve pesquisa da jurisprudência especialmente do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a partir das quais se permite observar uma importante guinada de entendimento.
Portanto, são comentadas as situações permitidas de acúmulo remuneratório, conforme a nossa Lei Maior, as posições doutrinárias e jurisprudenciais anteriores e indicados alguns prenúncios que já apontavam para reorientação dos referidos tribunais superiores quanto ao tema, o que culmina com a fixação de nova tese da jurisprudência do STF em abril de 2017.
A temática tem sua relevância, principalmente se considerados os inúmeros desdobramentos, não só orçamentários como também principiológicos e políticos, proporcionados pela nova visão que os tribunais superiores passam a ter sobre a acomodação de uma regra remuneratória benevolente, qual seja, a da acumulação de verbas públicas, com outra de índole restritiva, isto é, a submissão ao teto remuneratório, de sorte que o equilíbrio e a ponderação na aplicação das citadas normas trarão, por certo, resultados positivos para o poder público e para a sociedade de nosso país.
2 SITUAÇÕES DE PERMISSIVIDADE DE ACUMÚLO DE VERBAS PÚBLICAS
A Constituição de 1988 não foi econômica quanto ao número de dispositivos que tratam das hipóteses de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas custeadas com verbas estatais[1], não obstante constituírem exceções à regra, que é da inacumulabilidade, expressa no inciso XVI, do art. 37, da CRFB/88.
Importante destacar que a proibição de acumular, fora das situações permitidas pela Constituição da República de 1988, é imposta para o agente público que está em atividade, seja na Administração Pública direta (Art 37, inciso XVI), quanto na indireta (Art 37, inciso XVII), como também entre proventos e remuneração (Art 37, § 10) e entre proventos (Art 40, § 6º), aplicando-se ainda aos militares (Art 142, §3º, inciso III).
Vários são os fundamentos que podem ser apresentados como lastro para a referida regra. Contudo, há de se destacar a premência pela democratização das oportunidades de acesso às funções públicas, a isonomia, a supremacia do interesse público sobre o interesse particular, a eficiência funcional, a impessoalidade, a moralidade e a própria razoabilidade como balizas que devem ser observadas no sentido de desestimular que um mesmo indivíduo possa ser beneficiado com mais de uma atividade remunerada pelo poder público.
Portanto, enquanto parâmetro, a inacumulabilidade impede a “formação de castas” de agentes públicos privilegiados que pudessem deter uma quantidade maior de cargos, empregos ou funções públicas, em detrimento de uma quantidade maior de outros indivíduos que ficariam, inevitavelmente, sem essa mesma oportunidade.
O rigor constitucional acaba se espraiando pela legislação infraconstitucional que estabelece os estatutos funcionais, em todas as esferas de governo e que comina penalidades administrativas para aqueles que vierem a burlar as regras em tela, tal como acontece na Lei federal nº 8.112/90[2], que prevê a sanção de demissão do serviço público para o servidor estatutário federal que incidir na acumulação ilícita e da mesma forma no Decreto-lei estadual/RJ nº 220/75 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado do Rio de Janeiro) e seu respectivo Regulamento (Decreto/RJ nº 2.479/79)[3], para os servidores públicos civis fluminenses.
O texto original do art. 37, XVI, da Constituição trazia dois pressupostos para a acumulação remunerada: a natureza das atividades públicas e a compatibilidade de horários. Contudo, com a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, foi acrescentado mais um pressuposto, ou seja, o respeito ao teto remuneratório, nos temos do art. 37, XI, com sua redação à época.
Assim sendo, hoje, são três os pressupostos para que haja a acumulação de verbas públicas: a natureza das atividades públicas, a compatibilidade de horários e a observância do teto remuneratório, sendo esta última a condição que merece maior atenção quanto à sua interpretação, inclusive por conta das polêmicas surgidas ao redor do tema.
Importante realçar que os mencionados pressupostos são cumulativos entre si, isto é, além da natureza das atividades públicas envolvidas, há que se verificar que haja compatibilidade de horários entre ambas, bem como será avaliada a exigência da observância do teto remuneratório, de modo que, não acatados todos os pressupostos, a acumulação será tida como ilícita.
Há de se frisar que as condições para o acúmulo remuneratório devem ter matiz constitucional, razão pela qual não devem ser consideradas eventuais exigências infraconstitucionais acerca dessa matéria. Exemplo disso é a norma trazida pelo art. 278, do Decreto estadual fluminense nº 2.479, de 1979 (Regulamento do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado do Rio de Janeiro), que prevê a correlação de matérias como suposta condição para a acumulação de cargos públicos civis no Estado do Rio de Janeiro. [4]
Sobre a natureza das atividades públicas eleitas pela Carta Magna a possibilitar a acumulação, não demonstrar pairar dúvidas quanto à magnitude dessas atividades, no contexto da sociedade brasileira, associada às demandas sociais por exercentes dessas funções, o que justificaria a permissibilidade de acúmulo.
Tolerar, ou mesmo estimular, que um mesmo agente público possa exercer dois cargos públicos de professor ou um cargo público de professor com outro cargo técnico (de conhecimentos técnicos e práticos específicos) ou científico (de nível superior de escolaridade) ou mesmo dois cargos ou empregos de profissões regulamentadas na vasta área da saúde, reverbera positivamente a esse duplo ocupante, porém mais ainda à sociedade, ainda tão carente de serviços públicos de qualidade, especialmente nas aludidas áreas do conhecimento humano.
Talvez, ainda hoje, a estranheza se dê por conta do art. 38, inciso III, da CRFB/88, permissivo ao acúmulo remuneratório daquele que desempenha cargo, emprego ou função pública, além do cargo eletivo de vereador, desde que haja a compatibilidade de horários. Dúvidas poderiam ser levantadas se essa permissão constitucional estimularia o bom exercício da vereança ou se, ao contrário, prestigiaria a desídia de um mesmo agente público tanto na sua atividade funcional de origem, quanto no seu cargo eletivo de vereador.
A Constituição de 1988, nos seus artigos 95, § único, inciso I e 128, § 5º, II, letra d, ao possibilitar o acúmulo, respectivamente, do cargo de magistrado e de membro do Ministério Público com outro cargo público de magistério, em que pese aparentarem serem dispositivos especiais, estão perfeitamente enquadrados na hipótese genérica de acúmulo de cargo de professor com cargo científico, corroborando os termos do art. 37, inciso XVI, letra b, da CRFB/88.
O art. 119, inciso I, letras a e b e parágrafo único e o art. 120, parágrafo 1º, incisos I e II e parágrafo 2º, todos da Constituição, abrigam hipóteses de acúmulo de verbas públicas, quando os magistrados do STF, do STJ, dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais Regionais Federais somam aos seus subsídios os valores percebidos pelo exercício temporário das funções eleitorais.
O art. 142, § 3º, inciso III, da CRFB/88, com a redação dada pela Emenda nº 77, de 2014, passou a permitir que o militar da ativa das Forças Armadas da área de saúde, pudesse acumular com outro cargo ou emprego privativo de profissionais de saúde, como profissão regulamentada, ainda que no meio civil, conjugando-se o mencionado artigo com o art. 37, inciso XVI, letra c, da Constituição.
Por fim, deve ser citada também a hipótese decorrente do art. 103-B, da CRFB, que embasa a acumulação de remunerações para magistrados e membros do Ministério Público que tenham assento no Conselho Nacional de Justiça.
O segundo pressuposto para a acumulação é a compatibilidade de horários, pois, naturalmente, não se espera que um agente público sacrifique a sua missão funcional em uma de suas atividades, para privilegiar a outra, ou mesmo que exerça ambas de forma ineficiente, incidindo em falhas como inassiduidade, impontualidade, desídia e morosidade nos seus afazeres.
Existe controvérsia, dentro da jurisprudência do STJ, quanto a se exigir ou não limitação temporal de horas de trabalho semanal nos casos de acúmulo. Há julgados pela inexigibilidade dessa limitação, tais como:
- Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 291.919/RJ – Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho - julgamento em 18/04/2013 – Primeira Turma; e
- Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 677.596/SE – Relator Ministro Herman Benjamin - julgamento em 19/05/2015 – Segunda Turma.
Todavia, há outras decisões do STJ que prezam por essa exigência para que se consubstancie o pressuposto da compatibilidade de horários, fundadas em entendimento do TCU, das quais são exemplos:
- Mandado de Segurança nº 19.336/DF – Relatora Ministra Eliana Calmon - julgamento em 26/02/2014 – Primeira Seção; e
- Agravo em Recurso Especial nº 1.063.434/RJ – Relatora Ministra Assusete Magalhães - julgamento em 27/03/2017 – decisão monocrática.
Por fim, o terceiro pressuposto, isto é, a observância do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da CRFB/88, regra essa replicada no art. 40, § 11, do texto constitucional, que determina o respeito ao limite remuneratório também quanto ao somatório dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes dos das hipóteses de acumulação permitida pela Constituição.
Exatamente quanto a esse terceiro pressuposto, gerou-se controvérsia quanto à sua exegese, notadamente a partir do evidente enrijecimento conferido à norma do art. 37, inciso XI, gerado pelas Emendas Constitucionais 19/1998 e 41/2003.
Após as referidas emendas, dois entendimentos divergentes se formaram, especialmente na jurisprudência: “a aplicação do teto ao somatório de verbas percebidas com a acumulação permitida” versus “a aplicação do teto à verba percebida por cada função pública isoladamente, de modo que o somatório gerado pelo acúmulo de cargos, empregos ou funções públicas possa extrapolar o teto fixado pela Constituição”.
3 O ENRIJECIMENTO DA REGRA DO TETO REMUNERATÓRIO A PARTIR DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS 19/1998 E 41/2003.
A simples análise do texto do art. 37, inciso XI, da Carta de 1988, desde sua versão original, passando à redação dada pela Emenda nº 19, de 1998, até chegar ao texto atual, definido pela Emenda nº 41, de 2004, evidencia que houve um enrijecimento progressivo no trato do tema.
A redação primitiva do art. 37, XI estabelecia que o limite se daria no âmbito de cada poder, fixando como tetos as remunerações dos membros do Congresso Nacional, dos Ministros de Estado e dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, sem mencionar a questão da acumulação de verbas públicas:
XI - a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, foi criada nova norma sobre o teto, que passou a ser o subsídio mensal percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, valendo isso para todos os agentes públicos, de todas esferas federativas, ficando excluída a possibilidade de fixação de subtetos.
No entanto, a Emenda nº 19 ainda inovou ao destacar que os ganhos dos agentes públicos ficariam limitados ao teto estabelecido, ainda que fossem verbas públicas cumuladas, conforme texto abaixo:
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (nosso grifo)
Comenta a ilustre professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 628) que houve dificuldade, à época, para aplicação desse teto, pois o art. 48, inciso XV, da CRFB/88, com a redação dada pela Emenda 19/98, exigia um esforço legislativo complexo, que era a iniciativa de lei para tratar da fixação dos subsídios dos Ministros do STF ter de ser conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do próprio Supremo.
Por fim, a Emenda 41, de 2003, dá ao art. 37, XI a redação que ainda hoje é vigente, inovando ao estabelecer os subtetos para os servidores estaduais e municipais, mas mantendo o trecho do dispositivo que informa que os limites pecuniários a serem respeitados incluem os casos de percepção cumulativa de verbas públicas:
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) (nosso grifo)
Desse modo, pela literalidade do texto constitucional vigente, a doutrina majoritária e, até então a jurisprudência dominante, não possuíam muitos elementos argumentativos que pudesse destoar do raciocínio de que a soma das verbas remuneratórias referentes aos cargos, empregos ou funções acumuladas não poderiam ultrapassar os valores parametrizados pelo art. 37, XI, da Constituição.
O peso da regra do art. 37, XI foi tanto que irradiou para diversos outros dispositivos constitucionais, que mandam observar a sobredita diretriz, a saber: art. 37, incisos XV e XVI e seus parágrafos 9º, 11 e 12; art. 39, parágrafos 4º e 5º; art. 40, parágrafo 11; art. 49, incisos VII e VIII; art. 93, inciso V; art. 95, inciso III; art. 128, parágrafo 5º, inciso I, letra c; art. 142, parágrafo 3º, inciso VIII e art. 248.
Desse modo, tanto o art. 3º, da Emenda 19, de 1998, quanto o art. 1º, da Emenda 41, de 2003 não deixaram dúvidas que tinham o propósito de tornar mais aguda a exigência do respeito ao teto remuneratório no serviço público brasileiro, a ponto de impingir essa regra também ao agente público que estivesse em situação permitida de acúmulo remuneratório, ainda que inativo.