4 POSIÇÕES DOUTRINÁRIAS E JURISPRUDENCIAIS ANTERIORES
Especialmente após a promulgação das Emendas 19/98 e 41/03, a doutrina majoritária sempre se inclinou por entender que as verbas recebidas por agentes públicos, ativos ou inativos, em acúmulo, deveriam se subjugar aos limites do teto constitucional estabelecido.
O eminente e saudoso professor Diógenes Gasparini embora se manifestasse favorável àqueles que pudessem ter direito adquirido à acumulação que extrapolasse o teto, em razão da anterioridade da situação funcional em relação às Emendas citadas, defendia que afora tais casos, o teto remuneratório deveria ser respeitado nos casos da acumulação de verbas públicas, consoante a literalidade do inciso XI, do art. 37, da Carta de 1988. O mestre assim lecionava:
Salvo o que estabelece o art. 11[5] da EC nº 20/98, nas hipóteses em que a acumulação é permitida há de ser atendido o disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal....Para as situações novas essa regra não oferece nenhuma preocupação, pois o somatório das acumulações permitidas está rigorosamente limitado por esse teto, sendo sua aplicação imediata (nosso grifo) (GASPARINI, 2011, p. 240).
A não menos festejada administrativista Di Pietro traça conclusões idênticas às de Gasparini, quanto à exegese do art. 37, inciso XI, da CRFB/88, após a Emenda 41/03, conforme abaixo:
O servidor que esteja em regime de acumulação está sujeito a um teto único que abrange a soma da dupla retribuição pecuniária; a mesma ideia repete-se com a redação dada ao inciso XVI do artigo 37, que manda observar, em qualquer caso de acumulação permitida, "o disposto no inciso XI"; e também com a redação dada ao § 11 do artigo 40 pela Emenda Constitucional nº 20, a norma é repetida com relação à acumulação de proventos. (nosso grifo) (DI PIETRO, 2014, p. 630).
O mestre José dos Santos Carvalho Filho também defende em sua obra a supramencionada interpretação ao art. 37, XI, da CRFB, consoante a literalidade do dispositivo, pugnando pela aplicação do teto constitucional mesmo nos casos de acúmulo lícito de remunerações, nos seguintes termos:
A observância do teto constitucional deve incidir também na hipótese em que o servidor licitamente perceba seus ganhos de duas ou mais fontes diversas, situação que não se confunde com aquela em que o servidor percebe remuneração acima do teto de apenas uma fonte pagadora. Naquela hipótese, deverá considerar-se a totalidade das remunerações, remanescendo o excedente como parcela absorvível pelos futuros aumentos do teto, em garantia do princípio da irredutibilidade. (nosso grifo) (CARVALHO FILHO, 2016, p. 930).
O insigne Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que também nos deixou recentemente, de forma objetiva e idêntica, manifestou o seu entendimento quanto à conjugação das hipóteses de acumulação com o paradigma do teto remuneratório, reportando-se da seguinte forma:
Trata-se da fixação de limite máximo para qualquer espécie remuneratória paga a ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da Administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. (nosso grifo) (MOREIRA NETO, 2014, p.419).
Mencione-se ainda a opinião do professor e procurador Matheus Carvalho, ao tratar do tema:
Além disso, é indispensável que a referida acumulação respeite o teto remuneratório de pagamento de servidores previsto no art. 37, XI da CF/88, qual seja o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Em outras palavras, a soma das remunerações referentes aos cargos acumulados não pode ultrapassar este valor. (nosso grifo) (CARVALHO, 2016, p. 810).
Portanto, como apontado acima, as posições doutrinárias eram bem definidas quanto ao acatamento ao teto constitucional, mesmo que os ganhos fossem provenientes de acumulação lícita de verbas por parte de agentes públicos.
No entanto, esse raciocínio já causava aversão a alguns estudiosos da matéria, a ponto de ser alegada suposta inconstitucionalidade da incidência do teto nas situações de cumulação remunerada constitucionalmente permitidas, como foi o caso da opinião manifesta por Marco Afonso Batista da Silva Júnior[6], em artigo produzido.
Conforme Silva Júnior (2013), a aplicação do teto nesses casos afrontaria os princípios da dignidade da pessoa humana, da isonomia e da razoabilidade, desprezaria os valores sociais do trabalho e permitiria enriquecimento ilícito por parte dos cofres públicos ao tomar o trabalho desses agentes públicos.
O mencionado articulista defende a inconstitucionalidade da parte do art. 37, XI, da CRFB, que traz a expressão “percebidos cumulativamente ou não” e ao final propõe a flexibilização da aplicação do limite imposto, no sentido de aplicar teto diferenciado para os agentes públicos que acumulem atividades públicas em consonância com a Constituição da República.
Quanto à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, nota-se que também preponderava idêntica erudição, embora a controvérsia tenha se instalado.
No âmbito da Suprema Corte brasileira, inúmeros foram os julgados que em suas ementas e fundamentações mencionaram o respeito ao teto constitucional em casos de acumulação de verbas públicas, fosse o acúmulo entre remunerações, entre remuneração e proventos, entre proventos ou entre pensões, inclusive militares.
Por todos esses julgados do STF, sejam citados os seguintes:
- Mandado de Segurança 24.448/DF – Relator Ministro Ayres Britto – julgamento em 27/09/2007 – Tribunal Pleno;
- Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 801.096/DF – Relator Ministro Luiz Fux – julgamento em 06/12/2011 – Primeira Turma;
- Recurso Extraordinário 256.241/SC – Relator Ministro Ayres Britto – julgamento em 14/03/2011 – decisão monocrática;
- Recurso Extraordinário 539.772/PE – Relator Ministro Ayres Britto – julgamento em 02/12/2011 – decisão monocrática;
- Embargos de Divergência no Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 801.096/DF – Relator Ministro Teori Zavascki – julgamento em 24/04/2014 – decisão monocrática;
- Recurso Extraordinário 675.978 – Relatora Ministra Cármen Lúcia – julgamento em 15/04/2015 – Tribunal Pleno; e
- Recurso Extraordinário com Agravo 886.341/MG – Relator Ministro Celso de Mello – julgamento em 11/05/2015 – decisão monocrática.
Nesse mesmo diapasão, o Superior Tribunal de Justiça também julgou por diversas vezes, manifestando similar posicionamento quanto a não extrapolação do teto por ocasião de acúmulo de verbas públicas percebidas. Os julgados abaixo são amostra confiável desse norte adotado pelo STJ até então:
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 24.855/RS – Relatora Ministra Jane Silva (desembargadora convocada do TJ/MG) – julgamento em 11/12/2007 – Quinta Turma;
- Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurança 33.172/DF – Relator Ministro Herman Benjamin – julgamento em 22/03/2011 – Segunda Turma;
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 32.965/DF – Relator Ministro Benedito Gonçalves – julgamento em 03/05/2011 – Primeira Turma;
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 33.171/DF – Relator Ministro Mauro Campbell Marques – julgamento em 07/06/2011 – Segunda Turma;
- Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurança 33.053/DF – Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima – julgamento em 15/12/2011 – Primeira Turma; e
- Agravo Regimental nos Embargos de Declaração no Recurso em Mandado de Segurança 29.910/CE – Relator Ministro Sebastião Reis Júnior - julgamento em 04/12/2012 – Sexta Turma.
Portanto, as posições anteriores, tanto na doutrina, quanto na jurisprudência dos tribunais superiores brasileiros mostrava-se consistente quanto à limitação das verbas públicas percebidas, mesmo que em acumulação, a um valor batizado de “teto”.
5 PRENÚNCIOS À MUDANÇA DE ENTENDIMENTO
A matéria sempre esteve permeada das mais variadas controvérsias, sendo inúmeras as demandas que chegaram às instâncias superiores brasileiras, bem como mereceu a visitação de opiniões doutrinárias e mesmo de normatizações mais específicas.
Desse modo, constatável que houve prenúncios gradativos em relação à mudança de entendimento, isto é, da concepção de que o teto deveria ser acatado em situações de acúmulo de verbas públicas até se chegar à compreensão de que, em havendo a acumulação lícita de quantias recebidas dos cofres públicos, o teto constitucional poderia ser ultrapassado, ao amparo de diversos argumentos como os princípios da dignidade da pessoa humana, da irredutibilidade remuneratória, da isonomia, dos valores sociais do trabalho, dentre outros.
Essa reorientação começou pelo próprio Supremo, por meio de julgados seus, dos quais são exemplos:
- Recurso Extraordinário 612.975/MT – Relator Ministro Marco Aurélio – julgamento em 26/04/2013 – decisão monocrática;
- Recurso Extraordinário 602.043/MT – Relator Ministro Marco Aurélio – julgamento em 22/03/2014 – decisão monocrática;
- Agravo Regimental na Suspensão de Segurança 4.930/SP – Relator Ministro Joaquim Barbosa – julgamento em 11/06/2015 - decisão da presidência do STF;
- Recurso Extraordinário 918.332/DF – Relator Ministro Luiz Fux – julgamento em 22/10/2015 – decisão monocrática;
- Recurso Extraordinário 903.213/DF - Relator Ministro Luiz Fux – julgamento em 22/10/2015 – decisão monocrática;
- Suspensão de Tutela Antecipada 824/DF – Relator Ministro Ricardo Lewandowski – julgamento em 14/06/2016 – decisão da presidência do STF; e
- Recurso Extraordinário 1.023.024/CE – Relator Ministro Roberto Barroso – julgamento em 22/02/2017 – decisão monocrática.
O STJ, por sua vez, reviu sua rota jurisprudencial acerca do assunto, proferindo decisões favoráveis a se considerar cada fonte de verbas públicas de forma isolada para fins de aplicação do teto remuneratório, e não mais o somatório acumulado, como se vê nos seguintes julgados:
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 33.170/DF – Relator Ministro Mauro Campbell Marques – julgamento em 15/05/2012 – Segunda Turma;
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 38.682/ES – Relator Ministro Herman Benjamin – julgamento em 18/10/2012 – Segunda Turma;
- Agravo Regimental no Agravo Regimental no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 33.100/DF – Relatora Ministra Eliana Calmon – julgamento em 07/05/2013 – Segunda Turma;
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 33.134/DF – Relator Ministro Mauro Campbell Marques – julgamento em 26/06/2013 – Primeira Seção;
- Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 40.895/TO – Relator Ministro Og Fernandes – julgamento em 16/09/2014 – Segunda Turma;
- Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurança 32.917/DF – Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho – julgamento em 17/03/2015 – Primeira Turma; e
- Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurança 45.937/DF – Relator Ministro Benedito Gonçalves – julgamento em 05/11/2015 – Primeira Turma.
Afora as decisões supramencionadas, o Tribunal Superior Eleitoral também contribuiu com essa jurisprudência progressista, o que pode ser exemplificado pelos julgados abaixo:
- Recurso Especial Eleitoral 28.307/RS – Relator Ministro José Augusto Delgado – julgamento em 13/08/2009 – Pleno;
- Recurso Especial Eleitoral 25.129/GO – Relator Ministro Carlos Eduardo Caputo Bastos – julgamento em 13/08/2009 – Pleno; e
- Recurso em Mandado de Segurança 409/DF – Relator Ministro Ricardo Lewandowski – julgamento em 08/10/2009 – Pleno.
Prenúncio importante também foi a Primeira Sessão Administrativa de 2004, do STF, realizada em 5 de fevereiro daquele ano, na qual se discutia o teto salarial da Suprema Corte, sessão essa presidida pelo então Ministro Maurício Corrêa.
Após analisarem as inovações trazidas pela Emenda 41, de 2003, o Tribunal decidiu por maioria o valor então fixado para os subsídios dos Ministros do STF, mas ficou consignado que seria inconstitucional a expressão “percebidos cumulativamente ou não”, contida no art. 1º, da Emenda 41/03, que deu nova redação ao inciso XI, do art. 37, da CRFB/88.
Assim sendo, o STF firmou, em 2004, o entendimento de que, no caso específico da acumulação dos cargos de Ministro do STF e Ministro do TSE, com fulcro no art. 119, da Constituição, não se aplicaria a cumulação das remunerações para fins de incidência do limite estabelecido pelo inciso XI, do art. 37, da Lei Maior.
Corroborando tal posicionamento, foi editada a Resolução nº 22.073, de 6 de setembro de 2005, do TSE, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, que em seu corpo traz o seguinte parágrafo acerca do tema:
Lembra que a questão da especificidade das gratificações eleitorais e das verbas de representação pelo exercício da presidência dos tribunais eleitorais foi enfrentada pelo STF na sessão administrativa de 5.2.2004 e que, naquela oportunidade, nos termos do voto do Ministro Maurício Corrêa, presidente à época, excluíram-se tais parcelas do cômputo do teto constitucional. (nosso grifo)
Outras vanguardas, de índole normativa, anunciaram mudança de rumo no sentido de se permitir a extrapolação do teto constitucional em determinados casos de acumulação de verbas públicas, como foi o caso da Resolução nº 14, de 2006, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), das Resoluções nº 9 e 10, de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e da Ata da 2ª Sessão Administrativa datada de 22 de junho de 2011, do STF.
O CNJ, por meio do art. 4º, da sobredita Resolução nº 14, de 21 de março de 2006, ao disciplinar a acumulação de cargos da magistratura e do magistério público, fixou que esse somatório ficaria excluído da incidência do teto remuneratório constitucional, nos seguintes termos:
Art 4º - Ficam excluídas da incidência do teto remuneratório constitucional as seguintes verbas:
II – de caráter permanente:
a) remuneração ou provento de magistrado decorrente do exercício do magistério, nos termos do art. 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal.
O CNMP não tardou e editou duas resoluções, no mês de junho, também de 2006. A Resolução nº 9, de 5 de junho do 2006, em seu art. 7º, inciso IV, assim dispôs:
Art 7º - Não podem exceder o valor do teto remuneratório, embora não sejam somados entre si, nem com a remuneração do mês em que se der o pagamento:
IV – remuneração ou provento decorrente do magistério, nos termos do art. 128, inciso II, alínea d, da Constituição Federal.
Já a Resolução nº 10/CNMP, datada de 19 de junho de 2006, em seu art. 5º, inciso IV, disciplinou a matéria nos seguintes termos:
Art 5º - Não podem exceder o valor do teto remuneratório, embora não se somem entre si nem com a remuneração do mês em que se der o pagamento:
IV – remuneração ou provento decorrente do magistério, nos termos do art. 128, inciso II, alínea d, da Constituição Federal.
Quanto à acumulação do cargo de Ministro do STF com um cargo de professor, o Supremo apresentou seus argumentos por meio da Ata da 2ª Sessão Administrativa de 2011, concluindo pela sujeição em separado das respectivas remunerações ao teto constitucional, conforme abaixo ipsis litteris:
Processo nº 345.417 – consignar, por unanimidade, nos termos do voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes, e dos acréscimos registrados pelo Ministro Marco Aurélio, que a percepção acumulada de subsídio ou proventos de Ministro do Supremo Tribunal Federal com remuneração ou proventos pelo exercício do magistério deve ser considerada individualmente para efeito do teto constitucional, tendo em vista que o subsídio de Ministro do STF não pode ser entendido como teto para ele próprio; e que a soma resultante da acumulação não implica alteração do teto remuneratório para os servidores públicos federais, previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal. (nosso grifo)
O Pleno do próprio Tribunal de Contas da União (TCU), no Processo nº 030.632/2007-5, originado de Representação e de relatoria do Ministro Benjamim Zymler, manifestou-se por meio do Acórdão nº 1994/2015, com relação à temática, chegando a duas principais conclusões, uma delas favorável à flexibilização da regra do teto constitucional, em hipóteses de acúmulo de verbas públicas.
A primeira conclusão aponta que nas hipóteses de acumulação expressamente admitidas pelo texto constitucional, a exemplo daquelas previstas no art. 103-B (magistrados e procuradores com assento no Conselho Nacional de Justiça), no art. 119 (magistrados com assento no Tribunal Superior Eleitoral), no art. 195, parágrafo único, inciso I (juiz e professor) e no art. 128, § 5º, inciso II, letra d (membro do Ministério Público e professor), o teto constitucional deverá ser observado de forma isolada para cada um dos cargos acumulados na atividade.
Entretanto, o mesmo acórdão definiu que nas situações em que houver acumulação de proventos de inatividade ou acumulação de proventos com remuneração de cargo público, aplica-se à soma dos rendimentos o teto remuneratório determinado pelo art. 37, inciso XI, da CRFB/88, em todas as hipóteses de acumulação constitucionalmente previstas, mesmo as referentes a magistrados e membros do Ministério Público, nos termos do art. 40, § 11, do texto constitucional.
Importante ainda destacar a opinião de Di Pietro (2014, p. 631), pela aplicação do princípio da razoabilidade e do princípio do ubi eadem est ratio, eadem est jus dispositio (onde existe a mesma razão deve reger a mesma disposição legal), de modo que a mesma interpretação que foi dada para garantir a extrapolação do teto constitucional nos acúmulos envolvendo cargos da Magistratura (e, por conseguinte do Ministério Público), fosse adotada também em relação aos servidores que acumulassem cargos ou proventos com base no art. 37, inciso XVI, da Constituição. Essa opinião doutrinária de peso igualmente serviu de estímulo à guinada de entendimento para essa matéria.