Desvinculação de Receitas da União e sua Relação com o Pacto Federativo, os Direitos Sociais, o Pagamento de Juros da Dívida e a Previdência Social. - Jus.com.br

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem o objetivo de fazer uma explanação sobre a DRU- Desvinculação das Receitas da União trazendo seu aspecto histórico, bem como sua relação com o Pacto Federativo, os Direitos Sociais, o Pagamento de Juros da Dívida e a Previdência Social. Busca fazer uma análise crítica sobre os impactos ocasionados pelo fenômeno da desvinculação de receitas destacando algumas de suas principais características e revelando, durante sua vigência, as possíveis consequências.

BREVE HISTÓRICO

A DRU foi inspirada ainda no governo do então presidente Itamar Franco, porém com outra nomenclatura. Em 1994, foi instituída o Fundo Social de Emergência (FSE) através da EC 01/94, transformando-se, posteriormente, agora já no governo Fernando Henrique Cardoso, no Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) — Emenda Constitucional 10, de 4 de março, de 1996 com a finalidade de estabilizar a economia, logo após a implantação do Plano Real. Somente veio atingir o formato atual a partir da Emenda Constitucional 27, de 21 de março de 2000. Esse mecanismo foi criado, a priori, como um método provisório para desvincular parte das receitas arrecadadas pelo governo federal e empregá-las em outros fins. Porém, o governo vem prorrogando o prazo de vigência desse mecanismo sob o argumento da crise e da possível ingovernabilidade financeira do país. Como o próprio nome já diz, ―desvincular‖, o governo tiraria parte dos recursos arrecadados e engessados a certas áreas como saúde, educação e previdência social, para cobrir parte do pagamento da dívida ativa da União e também despesas consideradas prioritárias. Desde sua criação, até 31 de dezembro de 2015, o percentual desvinculado era de 20% sobre as receitas das contribuições sociais e dos impostos. Em julho de 2015, o governo federal enviou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 87/2015, estendendo novamente o prazo até 2023, passando a ser desvinculados não mais 20%, mas sim, 30% do arrecadado com as contribuições sociais e econômicas. A PEC também cria mecanismo semelhante para estados, Distrito Federal e municípios, batizado de Desvinculação de Receitas dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios (DREM). Nesses casos, a desvinculação abrangerá a receita de todos os impostos, taxas e multas estaduais e municipais. Segundo José Maranhão, ele afirmou na CCJ (Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania) em agosto de 2016 que, na União, a desvinculação das contribuições sociais poderia liberar R$ 110,9 bilhões; a da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), R$ 4,6 bilhões; e a das taxas, R$ 2,2 bilhões, no exercício de 2016 e, que essa desvinculação, não afetaria a saúde e a educação. No total, R$ 117,7 bilhões poderiam ser usados em 2016 para o cumprimento da meta de resultado primário e para a redução da dívida pública, apenas no âmbito da União.

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Desvinculação de Recursos – Período de 1994 a 2023

DESVINCULAÇÃO DE RECURSOS
EMENDAS CONSTITUCIONAIS
PERÍODO DE VIGÊNCIA
Fundo Social de Emergência - FSE
ECR nº 01/1994 1994 e 1995
Fundo de Estabilização Fiscal – FEF
EC n° 10/1996 1996 e 1997/1
FEF - Prorrogação EC n° 17/1997 1997/2 a 1999 Desvinculação de Receitas da União – DRU EC n° 27/2000 2000 a 2003 DRU (1ª Prorrogação) EC n° 42/2003 2003 a 2007 DRU (2ª Prorrogação) EC n° 56/2007 2008 a 2011 DRU (3ª Prorrogação) EC n° 68/2011 2011 a 2015 DRU (4ª Prorrogação) PEC 87/2015transformada em PEC 31/2016 2016 a 2023

DRU – DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO

A DRU quer dizer Desvinculação de Receitas da União, e consiste no instrumento criado pelo governo federal para desatrelar uma parte dos recursos públicos arrecadados que possuem destinação específica. Apesar de ter sido apresentado como provisório, ao longo dos anos, foi sendo prorrogado por sucessivas emendas constitucionais, sob a justificativa de propiciar ao Executivo Federal maleabilidade e governabilidade. É que a desvinculação de parte das receitas arrecadadas pela União conferiria uma maior flexibilidade no desempenho da atividade financeira daquele ente, desobrigando o gestor financeiro de utilizar parte das receitas arrecadadas em sua finalidade original. A DRU faz parte daquelas soluções tipicamente brasileiras, pois transforma em permanente algo que é apresentado como provisório e, sempre que o prazo de sua vigência está por vencer, acaba sendo renovada sob o argumento da crise e da possível ingovernabilidade financeira do país. Pode parecer que se trata de um assunto estratosférico, que não diz respeito ao dia-a-dia de cada um de nós, mas, pelo contrário,
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afeta diretamente o bolso de todos e acaba por atacar a implementação de diversos direitos sociais em nosso país, afetando aqueles que mais precisam de apoio governamental para o gozo desses direitos.

A DRU E O PACTO FEDERATIVO

O Pacto Federativo, ou, como chamado atualmente, o Federalismo Fiscal, está definido na Constituição da República Federativa do Brasil (artigos 145 a 162), nos quais, entre outros temas, são definidas as competências tributárias dos entes da Federação, e os encargos ou serviços públicos pelos quais são responsáveis, estão definidos entre os artigos 21 a 32. Ou seja, o Pacto Federativo corresponde à distribuição dos recursos arrecadados pela União, Estados e Municípios. O Distrito Federal acumula as competências dos Estados e Municípios. A União tem como fonte principal o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados; os Estados têm como fonte de arrecadação o IPVA e o ICMS; já os Municípios obtêm parte dos seus recursos por meio do IPTU e o ISS. Com a diminuição da arrecadação, a União, os Estados e os Municípios reclamam da dificuldade de cumprir as obrigações constitucionais. Na área de educação, por exemplo, a União tem que aplicar 18% da receita de impostos em educação. Os estados e municípios, 25%. Já na saúde, a União é responsável por metade de todos os custos do SUS (Sistema Único de Saúde), os estados têm que aplicar 12% e os municípios 15% de tudo o que arrecadam, no mínimo. Segundo Divino Alexandre, em 2016, as prefeituras estavam gastando mais do que isso. Ele afirmou: "Hoje, os municípios estão arcando com praticamente 50% desses programas. Não tem nenhum município hoje, brasileiro, que está investindo apenas 15% em saúde. Todos passam de 20%. Idem na educação, que passa, ultrapassa, os 25% da Constituição." Através da DRU em vigência, que desvincula 30% das contribuições sociais e econômicas, esse cenário vivido pelos estados e munícipios passaria a mudar, pois com o aumento da arrecadação, ou seja, da desvinculação dos impostos, os representantes poderiam usar esse dinheiro de forma livre para cobrir gastos com aquilo que eles acharem mais emergencial.
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Quem defende a DRU, diz que isso se faz necessário para a gestão de política fiscal porque estaria tirando recursos de onde eles julgam estar disponíveis em algum órgão ou instituição e, dessa forma, manter um equilíbrio nas contas da federação facilitando assim o cumprimento da meta do superávit primário. Segundo os Ministérios do Planejamento e da Fazenda, a DRU é necessária ―pois evita que determinadas áreas fiquem com excesso de recursos vinculados, enquanto outras apresentem carência de recursos‖. Já um dos questionamentos daqueles que são contrários à DRU é a excessiva concentração de poder financeiro nas mãos da União, e no fato de que a DRU somente potencializaria essa concentração, fenômeno que traz reflexos negativos ao pacto federativo e ao necessário equilíbrio distributivo entre recursos e atribuições dos entes. Porém, o principal argumento contrário é o de que a desvinculação das receitas da União, sobretudo àquelas relativas às contribuições sociais, além de afetar a própria natureza do tributo vinculado, reduz os recursos disponíveis destinados ao atendimento dos direitos sociais e fundamentais do cidadão.

A DRU E OS DIREITOS SOCIAIS

O artigo 6º da Constituição Federal cita como direitos sociais: ―a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
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desamparados‖. Esses direitos justificam, por exemplo, o sistema de saúde público nacional, as escolas públicas, os benefícios auxiliares e previdenciários, a existência de forças policiais e vários outros pontos que são estrutura da existência do Estado brasileiro. Por meio da DRU, receitas antes destinada a áreas específicas, ou seja, com vinculação já estabelecida, passaram a sofrer desvinculações em seu montante no valor de 20% do arrecadado, sendo que, com a última prorrogação da DRU, esse valor passou a ser de 30%. Isso representa a diminuição de recursos para vários programas sociais, como o de seguro desemprego e de abono salarial que são custeados por receitas do PIS na forma do artigo 239 da Constituição. Dessa maneira, vários direitos sociais são afetados, pois as receitas a eles destinados são desvinculadas, isso quer dizer, utilizadas em outra finalidade que não aquela legalmente instituída. E como são direitos sociais, caracterizados como direitos eminentemente prestacionais, cortar 30% de sua fonte de receita equivale a cortar igual montante desses direitos. Através dessa desvinculação, onde o governo pode usar as receitas recolhidas de forma livre, isto é, aplicá-las onde bem entender, parte desses recursos vai para cumprir o pagamento dos juros da dívida pública. Em 2015, o pagamento inicial previsto para pagar esses juros, seria de 1,13% do PIB brasileiro. Já em 2016, estimava-se um valor em torno de 2,0% desse PIB. É dessa forma que foram e são restringidos os gastos com direitos sociais e outros objetivos constitucionais que possuem receitas vinculadas, para que sobre dinheiro para o pagamento de juros. Exemplificando os efeitos da DRU à luz da teoria dos princípios, não se pode constitucionalmente admitir que a busca por flexibilidade orçamentária implique exaurimento de direitos sociais fundamentais. Para evitar o risco de esvaziamento normativo de direitos sociais (carentes que são de ação positiva do Estado), revela-se relativamente necessário controlar o estágio objetivo, em níveis de preservação ou majoração, dos mecanismos orçamentários de seu financiamento.

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A DRU - PAGAMENTO DE JUROS DA DIVIDA E A PREVIDÊNCIA SOCIAL Dentro dos últimos modelos de Governo, socioeconômico, nenhum tem tamanha rejeição por parte da sociedade que, de maneira perversa, irá diminuir direitos adquiridos ao longo de vários anos, tendo como principal vilão a previdência social, cujo rombo deficitário cresce de ano a ano ficando uma dívida sem parâmetros na história recente deste país. Isto acarreta um impacto direto na arrecadação primária, que com aprovação da PEC (Projeto de Emenda Constitucional), tornado em definitivo como força de lei, limitando todo gasto público, isso tira investimentos diretos nas ações sociais, e engessa toda cadeia de projetos, por isso que é politicamente e extremamente antipopular, fazendo com que o Governo tenha muitas dificuldades, pois tira do legislativo toda força perante promessa política já compromissada. A Previdência Social tem um relevante papel no endividamento do Governo, com um modelo essencialmente assistencialista, único no mundo por tamanha abrangência e paternalista, e por essas razões vem sendo tão discutida as mudanças que feri as classes menos favorecidas diretamente. Os valores somados a essas assistência conhecida como (LOAS), chega a 12% do PIB (PRODUTO INTERNO BRUTO), que somado a divida Pública chega a 70% do PIB, que acrescenta uma taxa de juros real de 6,1% ao ano (NTN-B), gerando uma despesa de 4,2% acima da inflação, tudo bancado exclusivamente pelo Governo, este modelo faz uma ―sangria‖ que não existe em lugar algum dos modelos internacionais. A problemática de arrecadação fiscal no Brasil, juntado a grande falta de investimento e crédito no mercado e uma das mais altas taxas de juros do mundo, cria uma expectativa de insegurança junto a investidores nacionais e internacionais. Neste cenário, de incerteza financeira e político, o Governo se obriga cada vez mais a dar concessões aos credores da dívida pública, os convencendo que tudo está sob controle perante a arrecadação primária. Esta vitrine eleva o arrolamento fantasioso gerando uma estabilidade superficial junto ao mercado de investimento, que trabalha com papéis do Governo Brasileiro. Os erros do passado e a estabilidade política do país, obrigou às medidas e mudanças austeras na Previdência Social, aumentado o tempo de contribuição, cortando benefícios, obrigando a todo contribuinte aceitar este sistema, que pouco é discutido com a sociedade, ficando formulado exclusivamente junto as instituições governamentais e a classe política. Não se discute que a paternidade benevolente na fórmula que a
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PREVIDÊNCIA SOCIAL era gerenciada, estava totalmente defasada, pois dava direitos quase ilegítimos aos acostados pela seguridade social das mais diversas linhas. Os pontos polêmicos irão bater de frente com as novas gerações após a aprovação em curso das mudanças que se fazem necessárias para evitar o colapso e o cerceamento da sangria crescente no endividamento previdenciário. Como se faz necessário que o país volte a crescer e passe a arrecadar, o Governo terá que traduzir o que está em discurso e formular para a sociedade como diminuirá o crescente desemprego que afeta diretamente a arrecadação previdenciária, desestabilizando o ativo com o passivo, nesta proporção não fechando as contas correntes previdenciárias, pois gasta mais do que arrecada. Ou seja, esse descontrole embutido na dívida principal geram juros que coroam a arrecadação pública. Tendo aprovado a nova reforma previdenciária, o Governo irá tentar controlar o déficit crescente, estabilizando a arrecadação primária e desvinculando os juros pagos em um médio espaço de tempo. Com estes e outros atrativos de tamanho controle da dívida pública, garantirá ao mercado credor dos papéis do governo maior capacidade de diminuição das taxas hoje gerenciada e administrada pelo banco central, dando maior solvência ao juro e a dívida pública na base principal. Com a confiança no mercado de que não haverá calote como acontecido em outros países, por exemplo, a Grécia, acreditasse que investimento irá refletir diretamente no mercado livre ligado a bens e consumo. Com esse aumento e credibilidade, espera-se a geração de novos empregos e confiança nas empresas e no mercado financeiro com liberação de novos créditos, isto é o que se espera na prática saindo da esfera teórica. O otimismo com a regulamentação das mudanças previdenciárias e trabalhistas e o controle dos gastos público, tem nesta fórmula tudo que o Governo espera que aconteça em médio prazo, ou seja, a estabilidade. Ao longo do tempo e de alguns Governos houve tentativas deste controle do endividamento público, só que medidas heterodoxas, vinculados à administração sob efeito de decretos, não surtia efeito na sua plataforma principal, pois o descontrole crescente da dívida pública, onde os gastos são maiores que as receitas arrecadadas, por si só fazia agoniza em um curto espaço e tornava mais uma tentativa fracassada. As despesas primárias do Governo inviabilizavam qualquer forma de aumento da capacidade de investimento, pois não há confiabilidade interna e externa na solidez do Governo em honrar seus compromissos. A gestão da aprovação da PEC (Projeto de Emenda
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Constitucional), que limita os gastos públicos tão esperados pelo atual Governo, deu um grande fôlego que, juntado a nova regra previdenciária, causará um grande impacto nos efeitos distributivos em tese na lei orçamentaria faltando apenas um consenso político e esforço administrativo neste complexo emaranhado de problemas. Segundo o (DIEESE), os efeitos, causados pela reforma da nova Previdência Social, atinge em cheio as associações de classe e as centrais sindicais, que no contexto destas instituições o Governo sangra e desvia da arrecadação previdenciária, causando e mostrando um déficit que não existe, pois esse remanejamento através da DRU (DESVICULAÇÃO DA RECEITA DA UNIÃO) serve não para investimento, mas sim para pagamento de juros da dívida pública e fixação de teto para programas sociais e investimentos em Educação e Saúde. Utilizando-se de um artifício e uma contabilidade extremamente criativa, os governos anteriores e o atual, se valem de um (instrumento de tunga), criado em 1994, sob a nomenclatura de (FSE) Fundo Social de Emergência, posteriormente chamado de (DRU) Desvinculação de Receitas da União, isto criado de maneira provisória, tornou-se com o passar do tempo parte indispensável para qualquer Governo administrar o país. Com este instrumento que dar ao Governo a possibilidade de remanejar do orçamento e da arrecadação na sua base como o PIB (Produto Interno Bruto), ele desvia o gasto em setores sociais para, exclusivamente, o setor financeiro, mantendo o equilíbrio nas contas públicas. Nunca antes houve alteração neste montante autorizado pelo legislativo, junto ao administrativo. Tal concessão permite criar força e margem para melhor avaliar a amplitude dos problemas setoriais deste país, onde se tudo der certo na leitura no Congresso Nacional e no Senado Federal, nas aprovações que se faz necessário a Previdência Social, terá o Governo de alavancar toda a arrecadação, deixar de dar benefício de anistia de dívidas gigantesca de grandes empresas, desoneração em folha de pagamentos, isto é, um dos componentes que serve de amostragem junto aos credores da dívida do Governo. Substancialmente a comparações plausíveis de pagamentos de juros pago pelo Governo e tido como inescrupulosos, pois são R$ 410 bilhões que vão na sua maioria para credores da dívida pública, todos os orçamentos futuros previsto no orçamento primário gera déficit para união , pois as principais causas são os gastos obrigatórios, que o Governo não pode mudar e o grande volume de despesas orçamentárias inibem
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qualquer pesquisa no seu resultado. Por isto é muito importante para o Governo a aprovação de todas as medidas, quase sempre em sua totalidade conforme resultado apresentado pelo Ministro da Fazenda, Sr. Henrique Meirelles, que diz em seus pronunciamentos que apenas em 2020 é que poderemos supor que teremos resultados positivos em conta corrente do Governo. Visto que a dívida interna do Brasil chega a três trilhões de reais, metade do produto interno bruto, e como os juros são condicionados a taxa Selic em escala anual de 12,25%, temos que ter uma tradução mais clara da equipe econômica, pois o sistema financeiro pouco é afetado com qualquer mudança em todo o seu contexto. Os resultados tidos como primários eram considerados o saldo, excluindo-se as despesas com pagamentos de juros, sendo que o saldo primário se resultaria para a etapa secundária, portanto poderia ser negativo ou positivo, que no Brasil sempre giraria na tutela negativa. As previsões orçamentárias anuais foram elevadas para que o Governo possa utilizá-las não deixando saldo negativo junto aos seus credores, pois apenas com o aumento destas taxas é que se estabilizaria de forma gradual este saldo e em cima disto se poderia criar a geração de emprego e renda de forma ampliada. Temos fortes indícios de que o novo modelo de administração orçamentária, com prévio ajuste nos gasto, dará sustentabilidade às novas reformas administrativas junto ao executivo. Com o novo pedido de reforma trabalhista em que o Governo tenta, com essa manobra, diminuir o desemprego, abrangendo a terceirização como forma de alcançar seus objetivos, isso só contribui para que se tenham grandes divergências entre classes, enfraquecendo os menos abastados, dando condições e fortificando sempre a classe dominante. É na flexibilidade da previdência social a grande aposta, pois passará de vilão a coadjuvante do Governo. Simbolicamente é uma ―briga de cachorro grande‖, onde de um lado está o Governo e seus aliados, e do outro, movimentos sindicais e políticos radicais. Temos a esperança de dias melhores e que o destino de todo um país não mais fique nas mãos de políticos corruptos ―acoloiados‖ a empresários que se beneficiam das fragilidades de um povo sofrido. Todo esse caos nas contas do Governo reflete diretamente na vida cotidiana de todo cidadão deste país, pois o resultado primário acrescidos dos juros da dívida pública se transforma em resultados nominais: superávit nominal (positivo), ou déficit nominal (negativo).
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Os resultados primários do Governo Central no período 2014 – 2016, em %
do PIB.

Discriminação 2014 - 2015 - 2016 (+) Receita total 21,5% 21,1% 21,0% (-) Transf. E E. e M 3,5% 3,5% 3,6% ___________________________________________ (=) Receita Liquida 18,0% 17,6% 17,4% (-) Desasas total 18,3% 19,5% 19,8% ____________________________________________ (=) Resultado primário -0,3% -1,9% -2,4%

Conforme fonte: Tesouro Nacional.

Temos que equalizar todos esses problemas para que a Previdência Social possa respirar e que as mudanças possam trazer inclusão social e não exclusão social. Hoje, metade da população economicamente ativa (PEA) fora da previdência social, ou seja, 20% da população idosa não recebe nenhum benefício social, dentro do ponto de vista orçamentário. A Constituição brasileira definiu no seu art. 165, para os três níveis de governo, que a Lei Orçamentaria Anual será composta pelo Orçamente Fiscal, Orçamento de Investimento das empresas estatais, Orçamento da seguridade Social, inexistindo no âmbito constitucional qualquer referência a um orçamento específico para a Previdência Social. Porém, como grande vilão, boa parte dos recursos da seguridade social vem sendo desviados para a composição do superávit primário e o pagamento dos juros da divida pública. Agora mais do que nunca, através da DRU, que tira do social para lançamento fiscal, nestas considerações, formulam-se melhorias que permitiria sobrevida e o enquadramento do orçamento a realidade deste país.

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CONCLUSÃO

Com base no que foi exposto, compreende-se que a DRU tornou-se uma espécie de válvula de escape, uma alternativa dos governos que se estende ao longo dos anos, visando valer-se de recursos públicos e utilizá-los como bem entender. Percebe-se diante de tal mecanismo uma verdadeira afronta a Carta Magna, haja vista, fere o que está disposto na Constituição e reflete uma imagem negativa diante não só do ordenamento jurídico como também no aspecto de gestão financeira. A ofensa ao Princípio Federativo, que desobriga a divisão igualitária dos recursos entre União, Estados e Municípios em prol do Pagamento da Divida Pública, a restrição de Direitos Sociais juntamente com a famigerada Reforma da Previdência que acaba por ―arrochar‖ ainda mais os direitos da classe trabalhadora e aumentar cada vez mais o desprestígio da classe política e a credibilidade do país perante a população e a comunidade internacional.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

O que é e para que serve a DRU? Disponível em: < www.brasil-economiagoverno,org.br> Acesso em 10 de maio de 2017.

O que é a DRU? Disponível em: < https://oglobo.globo.com > Acesso em 10 de maio de 2017.

Prós e contras da DRU. Disponível em: < https://jota.info/colunas > Acesso em 11 de maio de 2017.

Entenda o que é DRU, que dá mais margem de gastos para o governo. Disponível em: < www1.folha.uol.com.br > Acesso em 11 de maio de 2017 A Constituição de 1988 e o Pacto Federativo Fiscal. Disponível em: < www2.camara.leg.br > Acesso em 14 de maio de2017.

Quais são os direitos sociais na Constituição Federal. Disponível em: < direitosbrasil.com > Acesoo em 14 de maio de 2017.

A DRU, os direitos sociais e o pagamento dos juros da dívida. Disponível em: < www.conjur.com.br > Acesso em 16 de maio de 2017.

Seis vezes DRU: Flexibilidade Orçamentária ou Esvaziamento de Direitos Sociais? Disponível em: < https://aplicacao.mpmg.mp.br > Acesso em 16 de maio de 2017.