I. CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS
Tendo originalmente 51 Estados-fundadores que estiveram presentes na Conferência de São Francisco de 25 de abril a 25 de junho de 1945 e com o total hoje de 191 Estados-membros, sendo a Suíça e o Timor Leste os últimos a ingressarem em 2002, a Organização das Nações Unidas (ONU) atrai críticas ácidas, hesitantes elogios e dúvidas concretas sobre sua real capacidade de efetivar os princípios e propósitos de sua Carta. Com sede em Nova Iorque, é o centro de um amplo conjunto de Organismos Internacionais e agências especializadas em todos os continentes que, juntos, compõem o Sistema da ONU. É um organismo internacional de segunda geração já que a Liga das Nações (SDN) seria um organismo internacional de cunho político global de segunda geração. Além disso, é um organismo internacional estato-cêntrico, isto é, admite somente Estados soberanos em seus quadros e, como tal, tem uma estrutura orgânica e decisória voltada para a esfera público-estatal (Artigo 3 e 4 da Carta e Artigo 34 do ECIJ). [1] Seu principal documento jurídico é a Carta da ONU, com 111 artigos, e o Estatuto da Corte Internacional de Justiça, com 70 artigos – texto ipso jure à Carta – que ambos delineiam suas funções, propósitos, missão e composição de seus órgãos internos bem como disciplinam o relacionamento os Estados-membros, organismos internacionais e agências especializadas atrelados ao Sistema da ONU e o próprio Secretariado.
A ONU teve seus princípios, propósitos e sua estrutura política formulada ainda durante a vigência da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) pelos Aliados em uma séria de encontros de Cúpula, conferências internacionais e articulação direta entre EUA, URSS e Reino Unido, a partir da assinatura do marco da Carta do Atlântico de 1941. Ao longo de seus sessenta anos, a ONU vem cativando o imaginário político coletivo de forma imponente pelo seu histórico de acertos, erros, letargia e inanição decisória, especialmente durante a Guerra Fria (1945-1991).
O principal objetivo da ONU, criada ainda em meio aos escombros humanos e materiais da Segunda Guerra Mundial é, dessa forma, evitar nova guerra em escala mundial que "por duas vezes, no espaço de nossas vidas, trouxe sofrimento indizíveis à humanidade", como consta no Preâmbulo da Carta da ONU. Os sofrimentos eram pelos totalistarismos nazi-fascistas durante o "tempo partido de homens partidos", como aludira magistralmente Carlos Drummond de Andrade em seu poema "Nosso Tempo" de 1945. Nesse sentido, a ONU tem cumprido, mesmo que deficitariamente, com seus objetivos primordiais. Certamente, a ONU com seu papel nas Relações Internacionais pós-bipolaridade e pós-11 de setembro de uma pesada carga de doutrinarismo anti-terror não deve se limitar, exclusivamente, a evitar ocorrência de novos flagelos bélicos em escala mundial como os que ocorreram em 1914-1918 e entre 1939-1945. [2] Ela deve ter um papel bem maior e mais incisivo no planos sócio-econômico, cultural, comercial e humanístico.
Sendo mais específico, ao analisar a ONU e entender suas deficiências e acertos no plano internacional é necessário ter uma visão maximalista e interdependente. Em outras palavras, o reducionismo e o minimalismo apenas mostram parcela sem foco correto da ONU, suas origens, propósitos e papel. A hipótese de Ryan, em uma perspectiva maximalista, de que a ONU tem origem histórica bem antes da Segunda Guerra Mundial e sofreu forte influência do Congresso de Viena de 1815, das Conferências de Haia de 1899 e 1907 e da fracassada Liga das Nações mostra que seu sistema criado não era de todo uma inovação, um breakthrough nas Relações Internacionais e no comportamento dos vencedores.
Para melhor ilustrar sobre o funcionamento da ONU e a relação com seus órgãos internos, o organograma (Figura 1) abaixo foi estruturado.
Figura 1 – Estrutura orgânico-funcional da ONU com a base jurídica da Carta
Convém tecer alguns breves comentários sobre a posição destacada da AGNU acima (Figura 1). Foi seguida rigorosamente a recomendação da ONU de destaque da AGNU, no entanto, discorda-se desta postura. [3] Na verdade, defende-se aqui que a centralidade decisória da ONU está no CSNU que decide sobre a grande maioria das matérias substanciais e de procedimento do Sistema da ONU, exceto questões orçamentárias que é, inteiramente, decidida na AGNU em seu Quinto Comitê. Observe, por exemplo, que a eleição do Secretário-Geral da ONU e dos Ministros que comporão a CIJ e todos os tribunais ad hoc é decidida no CSNU e a AGNU apenas homologa uma decisão já tomada. Os Apêndices mostram, repetidas vezes, o papel central que o CSNU exerce na ONU com a votação, em primeira mão, dessas resoluções. Além disso, as resoluções do CSNU, como reza o Artigo 25 gozam, exclusivamente, de força imputativa e coercitiva geral de cunho erga omnes.
II. O CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS (CSNU) E SEU PAPEL
Como salientado anteriormente, discorda-se que o centro decisório da ONU seja a Assembléia Geral das Nações Unidas (AGNU). Defende-se aqui que a centralidade decisória do Sistema da ONU está no Conselho de Segurança das Nações Unidas, pois é este o epicentro dos rumos da ONU e representa o ente de manutenção, por meio do instituto do veto aos países permanentes, da ordem mundial de 1945. Esta é uma primeira observação de cunho teórico-metodológico para que se possa avaliar, criteriosamente, o papel, os dilemas e desafios do CSNU na atual conjuntura internacional, tendo como marco de análise a formação e a execução da política externa brasileira.
Ao contrário do que é difundido amplamente, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), composto por 15 países-membros desde a reforma de 1965, não opera, no contexto pós-bipolar ou "unimultipolar", pela lógica da transparência democrática e da simetria decisória com votações competitivas sobre a paz e a segurança internacionais como consta nos Capítulos V, VI e VII da Carta da ONU. [4]
Durante a rigidez e esterilidade decisória da Guerra Fria, o CSNU sequer chegou a exercer, efetivamente, seu mandato de política estratégica de segurança coletiva pela falta de consenso, exceto em alguns breves momentos como, por exemplo, na Guerra da Coréia (1950-1953). [5] Com a ausência da URSS em várias reuniões em junho de 1950, os EUA conseguiram passar uma série de resoluções condenatórias, autorizando, portanto, a intervenção liderada pelos EUA na Coréia. [6] O consenso desde então vem constituindo engrenagem decisória do CSNU.
Na pós-bipolaridade que vai da queda do Muro de Berlim (1989), passando pela reunificação da Alemanha, pela cooperação EUA-URSS no CSNU contra a invasão do Kuwaite e até a implosão da URSS, parece que a atenção se volta para o CSNU como órgão político capaz de agir, imparcialmente, em nome da segurança coletiva. Seria um ponto de inflexão? Seria uma iniciativa de democracia decisória em nome da paz mundial? De fato, não, necessariamente.
Para se ter uma interpretação literal da Carta da ONU, pode-se, como conseqüência, interpretar o CSNU como um órgão de manutenção da paz e da segurança internacionais quando, efetivamente, não o é de todo. Convém transcrever in verbis o teor do Artigo 1 da Carta da ONU:
Os propósitos das Nações Unidas são: 1. Manter a paz e a segurança internacionais e, para esse fim: tomar, coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaças à paz e reprimir os atos de agressão ou outra qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacíficos e de conformidade com os princípios da justiça e do direito internacional, a um ajuste ou solução das controvérsias ou situações que possam levar a uma perturbação da paz; 2. Desenvolver relações amistosas entre as nações, baseadas no respeito ao princípio de igualdade de direitos e de autodeterminação dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal; 3. Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião; e 4. Ser um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos comuns.
Assim, pode-se afirmar que o CSNU foi criado não com propósitos concretos de manutenção da "paz e da segurança internacionais", como consta na Carta da ONU, mas sim de preservação de um determinado status quo. Além disso, o próprio conceito de "paz" é heterodoxo e dependente de uma série de fatores políticos atrelados, incluindo interesses hegemônicos à luz da ordem mundial. A definição precisa de "segurança" é discrepante e atrelada a eixos centrais da ordem mundial posta pelas potências vencedoras da Segunda Guerra Mundial por meio de um jogo de poder de delimitação de esferas de influência. Conseqüentemente, a ONU e o CSNU já nasceram amputados e continuam incapazes de realizar o mandato contido na Carta em seu Artigo 1 pela da ordem mundial.
III. ERROS DE LEITURA SOBRE O CSNU
Há erros de análise sobre o papel, o processo decisório e os parâmetros políticos de atuação do CSNU. Grande parte de tais erros decorre da tendência de associar, automaticamente, o CSNU ao paradigma do institucionalismo liberal-internacionalista (ILI) que criou a ONU em 1945 e demais organismos internacionais no pós-guerra. [7] O CSNU é a exceção ao ILI por conta do conversadorismo na preservação do poder e do interesse dos vencedores que instituíram a ordem mundial de 1945 (P-5).
Assim, o CSNU não é, necessariamente, um órgão mantenedor da paz e da segurança internacionais como determina a Carta da ONU. Essa é uma interpretação minimalista e literal. Defendo que é um órgão de preservação do status quo da ordem mundial tendo como eixo a liderança hegemônica dos EUA que, ao exercê-la, utilizam os consensos como mecanismo decisório para o CSNU. Mesmo que haja algum dissenso no processo decisório, este não afeta o jogo do poder internacional já que o dissenso é manifestado pela abstenção e não pelo voto contrário ou veto. Em raros casos, como fora com relação à Guerra no Iraque (2003-2005), houve manifestações da França (detentora do veto) e Alemanha, membro rotativo, de contrariedade a uma nova resolução sobre a matéria, que, de toda forma, não afetaram o intervencionismo anglo-americano no Iraque.
Conseqüentemente, o CSNU deve ser interpretado por meio de um realismo multilateralista que se fundamenta na fabricação de decisões consensuais à luz do hegemonismo unicêntrico dos EUA. Representa o locus das relações de poder entre os P-5, os E-10 e demais países da ONU. O CSNU está, dessa forma, capilarizado pelo jogo do poder internacional, evidenciando a dicotomia polaridade x lateralidade. Autorização de operações de paz, reforma de sua composição e extensão do mandato das operações vigentes seguem, conseqüentemente, a lógica do realismo multilateralista, da consensualização coercitiva e não da legitimidade da segurança coletiva pós-bipolaridade.
São falaciosos os argumentos baseados estritamente em senso comum de que a histórica reunião de Chefes de Estado no CSNU de janeiro de 1992 representaria um marco de resgate nos princípios da paz e da segurança coletiva da Carta da ONU. Da mesma forma, é enganosa a idéia de que a reforma da composição do CSNU que começa a ser cogitada, atualmente, representa anseio novo em prol da democracia e da igualdade de seu processo decisório e seu comportamento político. [8]
IV. UMA ANÁLISE DO CSNU PELA TRISSECCIONALIDADE
Visualizar o papel, as funções e os dilemas do CSNU por uma única ótica é estabelecer parâmetros equivocados de análise sobre este que, ao nosso ver, constitui o mais importante órgão interno político-decisório não somente da ONU, mas de todo o Sistema da ONU ampliado, dando reforço ao item anterior "Erros de leitura sobre o CSNU".
O CSNU deve ser examinado por meio de uma tripla, indissociável e simultânea esfera: a política, a diplomática e a jurídica. Essas três referências são complementares para a compreensão crítica do CSNU, particularmente seu papel mantenedor da ordem mundial de 1945 e, secundariamente, da segurança coletiva pós-bipolaridade. Trisseccionlidade refere-se, portanto, as essas três esferas discursivas e normativas do comportamento do CSNU no atual contexto internacional. Justifica-se tal visão pelo fato de o CSNU ser ocupado por diplomatas que, por meio de processo de negociação política de alto nível, formula diretrizes jurídicas de cunho vinculante para todos os 191 Estados-Membros.
É uma das únicas instâncias em que um órgão da ONU produza legislação de aplicabilidade imediata, automática e definitiva para todos os 191 Estados-Membros da ONU. Aplicabilidade imediata, vinculante e automática referida aqui diz respeito à dispensa de necessidade de serem as resoluções do CSNU ratificadas pelos parlamentos nacionais dos Estados-Membros. Transcrevemos abaixo a íntegra do Artigo 25 da Carta da ONU que serve com tal justificativa: "Os membros das Nações unidas concordam em aceitar e executar as decisões do Conselho de Segurança, de acordo com a presente Carta".
O Brasil costuma avaliar e prognosticar o comportamento do CSNU apenas por uma ou, no máximo duas destas esferas, sendo a diplomática a de maio relevância. [9] O fato é que analisar o CSNU pela esfera discursiva e normativa essencialmente diplomática é incorrer em erros de leitura sobre seu papel, função, propósitos e perspectivas futuras. Muitas vezes, o CSNU age com o peso político-hegemônico dos EUA – como no caso recente do Iraque em seus interesses high politics se sobrepuseram no CSNU – em detrimento do teor legalista ou de seu discurso diplomático. No plano da racionalidade instrumental, defendo, dessa forma, que o CSNU seja visualizado pela trissecionalidade de forma integrada e interdependente nas esferas política, jurídica e diplomática.
IV. BRASIL, O CSNU E AS ILUSÕES DA REFORMA
Muito se tem comentado na imprensa escrita e televisiva sobre a reforma do Conselho de Segurança (CSNU) e a candidatura do Brasil à membro permanente, cujas atribuições, processo decisório e propósitos estão previstos nos Capítulos V, VI e VII da Carta da ONU. Observa-se que muitas destas análises são superficiais e apenas focalizam o viés idealista e principista da reforma sob o lema repetido à exaustão de que a ampliação do Conselho de Segurança traria maior legitimidade e democratização às suas decisões. Não é meu objetivo aqui dissertar, detalhadamente, sobre tais equívocos, mas apenas fornecer reflexões sobre o tema, tendo como eixos as falsas teses histórica, diplomática e político-jurídica que norteiam o comportamento diplomático brasileiro sobre a matéria.
Primeiro, historicamente, a primeira e única reforma ocorrida até a agora no Conselho foi em 1965 quando 2/3 dos países, incluindo os permanentes (EUA, URSS, França, Reino Unido e China), ratificaram a emenda que aumentava de 11 para 15 os países rotativos. Em 1965, a ONU tinha 117 dos 191 Estados-membros de hoje. Foram necessários no mínimo então 77 países ratificar a emenda ao Artigo 23 e 27, sem contudo, alterar a composição ou o poder de veto dos cinco permanentes (P-5). Hoje seriam necessários 126 países e mais todos os permanentes para aprovar uma reforma no CSNU (Art. 108 da Carta).
Segundo, a diplomacia e a política externa brasileiras estão calcadas na herança jurídico-principista pacifista do Barão do Rio Branco, chanceler brasileiro entre 1902-1912. Este é um sólido legado patrimonial do Brasil no cenário internacional. Essa herança riobranquina pouco se harmoniza com o realismo belicista dos P-5, especialmente dos EUA que permanecem como única superpotência mundial. O Brasil ao fornecer 1.200 homens ao Haiti (MINUSTAH) apenas está cumprindo o desígnio expresso do Artigo 43. Não vejo a causa humanitária na missão no Haiti e sim uma frágil manobra diplomática de apoio à candidatura brasileira à membro permanente do CSNU. As falsas promessas de que um envio de 1.200 homens ao Haiti para compor um total de uma força de pouco mais de 6.000 homens já conhecidas do Itamaraty e do próprio Planalto, e geralmente estas não resultam em resultados práticos. Durante o segundo mandato de FHC, as pressões de Washington da Secretária de Estado Albright eram para que o Brasil (1) assinasse e ratificasse rapidamente tanto o TNP (Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares) de 1968, quanto o Tratado de Proibição Completa de Teses Nucleares de 1996 e (2) convertesse seus descentralizados Ministérios militares (Exército, Marinha e Aeronáutica) em um único Ministério da Defesa sob direção de um civil. [10] O Brasil acatou plena e totalmente as duas recomendações, ratificando o TNP pelo Decreto 2.864 em 17/12/1998 e o Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares pelo Decreto Legislativo 64 de 24/07/1998 de 24/07/1998 [11] bem como criando o Ministério da Defesa em 1999 [12] e a tão sonhada vaga como permanente no CSNU não veio e dificilmente virá a curto e médio prazos. É claro que são valorizadas positivamente tais medidas, mas que, se fossem tomadas única e exclusiavemente com a ambição da vaga permanente no CSNU as mesmas resultam em frustrações e assimetrias pela não concretização do pleito ainda.
Ainda na perspectiva na análise do plano político-diplomático: um elemento de enfraquecimento da candidatura é que o Brasil passou mais de duas décadas sem contribuir, em termos militares, para missões de paz e, somente na década de noventa, voltou participar nas operações da paz da ONU e a defender reforma do CSNU durante a primeira gestão de Celso Amorim no Itamaraty. Ou seja, há mensagens contraditórias além de uma interpretação superficial sobre o processo decisório do Conselho de Segurança e os objetivos primordiais da ONU criada pela Conferência de São Francisco em junho de 1945. O Japão e a Alemanha, por exemplo, há uma década vêm sendo o segundo e o terceiro maiores contribuidores para o orçamento regular da ONU e preservam uma plataforma político-diplomática à vaga permanente do CSNU bem mais coesa e alinhada com os EUA.
Terceiro ponto: o recente relatório contendo 101 propostas de reforma da ONU e do CSNU intitulado "A more secure world: our shared responsibility" divulgado no início de dezembro de 2004 [13] é prova dos equívocos concernentes à reforma e da incompatibilidade do idealismo e do principismo brasileiro com a natureza do poder, da força e dos interesses do CSNU. Política e juridicamente considerada, a alteração dos membros permanentes está longe de se concretizar. De fato, essa alteração na composição do CSNU pode ser considerada um engodo, particularmente quando há a tendência de fortalecimento do realismo conservador e intervencionista da tríade Rice-Rumsfeld-Cheney em Washington.
Em síntese conclusiva, pode-se discordar que uma mera reforma de composição venha a democratizar e legitimar o órgão que tem a principal função de manter o statu quo da ordem mundial. Além disso, creio que o Brasil não está avaliando, criteriosamente, os custos políticos, militares e sociais de, um dia, ser membro permanente. Poucos meses de missão no Haiti e já há, visivelmente, desgaste nas tropas brasileiras. Há, portanto, um longo caminho a ser percorrido, passando, inclusive, pela necessidade de maior debate público sobre a questão do Brasil e expansão do CSNU, seus custos tangíveis e intangíveis e seus benefícios concretos a médio e longo prazos.