Resumo: O presente estudo, elaborado por meio do método da pesquisa bibliográfica objetiva analisar a problemática das campanhas eleitorais. O assunto dos financiamentos de campanha é largamente divulgado pela mídia, especialmente quanto aos aspectos de representação política no âmbito do Congresso Nacional, devido ao “modus operandi”, ou seja, quase sempre os projetos apresentados na Câmara dos Deputados, visa o interesse dos financiadores, em detrimento do eleitorado. E isso se repete em cada legislatura, mesmo quando os protagonistas sejam iniciantes na carreira política. Portanto, é mister que surjam inquietações com o financiamento particular das campanhas políticas. Discute-se, se a proibição do financiamento pelo setor privado aos candidatos ou partidos políticos é competente para extinguir o resultado maléfico, provocado pelas ações planejadas por parte de sujeitos ou grupos privados que induzam as atitudes dos eleitos. O fortalecimento dos partidos é crucial para o desenvolvimento da Democracia. Por certo, o financiamento público também pode trazer alguns riscos. Muitos são os argumentos em seu desfavor, a começar pela opinião pública, ferozmente contrária à destinação de verbas públicas para a sustentação de partidos políticos e a disputa eleitoral.
Palavras-chave: Campanha eleitoral. Direito Eleitoral. Financiamento.
1. INTRODUÇÃO
O presente estudo possui a seguinte temática: A ineficácia do atual modelo de campanhas eleitorais. Buscar-se-á por meio de pesquisas bibliográficas e documental, aferir as consequências do financiamento de campanhas, identificando a semente que gera a corrupção na esfera política e quem os eleitos realmente representam.
Como se vê, a doutrina majoritária é unânime em afirmar que, o Direito Eleitoral é ramo do Direito Público. A submissão as normas eleitorais atribuem legalidade a eleições, plebiscitos e referendos, o que configura o ingresso tranquilo, sem disputas judiciais aos cargos eletivos, tornando real o mandato, a representação pública e o exercício do domínio político.
Entre os bens jurídicos protegidos por essa ciência avulta-se a democracia, a licitude do ingresso e do exercício da força do Estado, a representatividade do eleito, a lisura das eleições, a normalidade do processo e a equidade entre os competidores.
O assunto dos financiamentos de campanha é largamente divulgado pela mídia, especialmente quanto aos aspectos de representação política no âmbito do Congresso Nacional, devido ao “modus operandi”, ou seja, quase sempre os projetos apresentados na câmara, visa o interesse dos financiadores, em detrimento do eleitorado. E isso se repete em cada legislatura, mesmo quando os protagonistas sejam iniciantes na carreira política.
Portanto, é mister que surjam inquietações com o financiamento particular das campanhas políticas. Discute-se, se a proibição do financiamento pelo setor privado aos candidatos ou partidos políticos é competente para extinguir o resultado maléfico, provocado pelas ações planejadas por parte de sujeitos ou grupos privados que induzam as atitudes dos eleitos.
Igualmente debate-se no legislativo, quais seriam as opções viáveis para custear o processo eleitoral, caso as contribuições particulares ficassem proibidas. Por isso não falta quem diga que, tornar-se-á um perigo para o processo democrático, visto que, o mais rico tende-se em perpetuar-se no poder em detrimento dos candidatos pobres.
Para se alcançar o alvo da presente tarefa, consiste em ponderar a finalidade dos financiamentos públicos e privados dos pleitos eleitorais, para isso foram pesquisados artigos científicos, literatura diversas, além de matérias jornalísticas, todas voltadas para um consenso, qual seja, o fim dos financiamentos privados nas campanhas eleitorais.
No que diz respeito aos recursos que financiam as disputas por um cargo eletivo, tanto no executivo como no legislativo, o domínio tem sido do fundo partidário, muito embora não tenha sido sempre assim, em segundo lugar vinha sempre as doações das pessoas jurídicas, que por sua vez, embora não sendo detentoras do direito de votar, mesmo assim dispendiam vultuosas quantias em benefícios de determinados candidatos, causando desequilíbrio nas decisões eleitorais.
2. FINANCIAMENTO DE CAMPANHA NO BRASIL À LUZ DA MINIREFORMA (Lei no 13.165, de 29 de setembro de 2015)
A predomínio de uma minoria capitalista nos destinos políticos de uma nação, tem sido uma nascente fiel de inquietação da coletividade. Este é considerado um modelo bem natural de intrometer-se na política.
Como o valor gastos nas campanhas eleitorais tende ser muito alto, para desempenhar esse controle político consiste em investir nas campanhas de pretendentes a um cargo eletivo, desde que esses sejam aptos a fixar, depois de eleitos, um caminho fácil e seguro ao encontro dos negócios do bando investidor.
Para os tais financiadores, o volume investido, sem dúvida, traria de volta uma receita multiplicada num curto espaço de tempo, em quanto que, para o aspirante a um posto na esfera política, uma obrigação em oculto, significaria uma grande chance de sair vitorioso no jogo político.
O Congresso Nacional que representa o instrumento culminante nas decisões políticas no Brasil, a vigilância se aplica nas chances que tais financiamentos, advindo de grupos afortunados economicamente, possa ter de influenciar nos projetos defendidos pelos eleitos. O que também não é diferente no âmbito do Executivo.
Segundo o Senador Pedro Simon, (Diário do Senado Federal, de 26 de abril de 2001, p 76),
“O ex-Presidente Collor foi cassado, não por outro fato, mas pela campanha eleitoral, quando o PC ia buscar o dinheiro, prometendo pagar depois”, “o recente escândalo dos “Anões do Orçamento” é um exemplo desse processo de favorecimento de grupos econômicos por congressistas, os quais, em troca do financiamento das campanhas eleitorais, incluíam emendas no orçamento em benefício de empreiteiras.
Vejamos também o que foi divulgado por um outro órgão de comunicação. Revelando um mega esquema de corrupção arquitetado e abonado pelo então Presidente da República Fernando Collor de Melo.
Eis a reportagem da Revista Veja:
Em maio de 1992, o Brasil descobriu a existência de um esquema corrupto operado no governo - com a anuência do então presidente Fernando Collor de Mello - pelo economista Paulo César Farias, o PC, ex-tesoureiro da campanha de Collor à Presidência. PC recebia propina de empresários interessados em negociar com o governo, ficava com 30% do dinheiro arrecadado e repassava o restante ao presidente. Firmas fantasmas foram criadas para emitir notas fiscais frias. Estima-se que o esquema tenha movimentado, por baixo, 350 milhões de dólares. O caso foi descoberto a partir de uma reportagem de capa de VEJA que trazia, numa entrevista exclusiva, as denúncias de Pedro Collor contra o próprio irmão presidente (VEJA, On line).
A matéria publicada na imprensa deu origem a investigação por meio de uma Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI e, pelo Tribunal de Contas da União, que admitiu uma relação “implicada”, entre o Palácio do Planalto e as empreiteiras, culminando no afastamento do mandatário.
Fato este, conhecido como “caixa dois”, ou seja, os recursos granjeados que não são acobertados pela legislação, “à margem da lei”, faziam parte de uma administração análoga e, assim, não exposta pelos partidos. Calcula-se que o plano tenha movimentado, no mínimo, US$ 350 milhões.
Vale lembrar outro episódio que abalou o país, quando foi descoberto o famoso caso dos “anões do orçamento”, envolvendo Parlamento brasileiro, ou seja, um grande número desses, enredados com as empreiteiras, incluíam emendas no orçamento da União em benefício das empresas que financiaram suas campanhas.
O então presidente da Câmara dos Deputados, Ibsen Pinheiro, que acabara de adentrar com fama, como o guia da Casa no processo de afastamento de Collor. No entanto, acaba envolvendo-se complexamente na desordem dos anões, tendo sido incriminado por embolsar 230 000 dólares da organização criminosa entre 1989 e 1993, ocasião que exercia função de líder do PMDB na Câmara e presidente da mesma, além de esconder tributos à Receita Federal.
Do mesmo modo, ex-parlamentar eleito pelo abolido PRP João Aves, era o chefe do bando e também o culpado por subornar o silêncio de José Carlos dos Santos, (economista delator do esquema), por meio de gorjetas de origem escusas, cujos valores aproximaram-se a 300.000 reais.
João Aves, amealhou um patrimônio de 5 milhões de dólares, com direito a imóveis e jatinho, para receber o dinheiro sórdido desviado pela máfia, contratava “laranjas”. Durante a CPI que investigou o diagrama da corrupção, justificou seu patrimônio dizendo que ganhara 56 vezes na loteria.
Na época, José Carlos dos Santos, o economista que apontou o esquema ocupava o cargo de administrador da assistência técnica da Comitê do Orçamento do Congresso e integrante da quadrilha. Nesse tempo aglomerou um acervo cabedal de mais de dois milhões de dólares.
Os congressistas envolvidos, segundo foi apurado pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), abiscoitavam em média, de 3% do volume pago pelas obras, das quais eles mesmos haviam emendado os recursos orçamentários da União e que foram por eles mesmos aprovados.
Esse caso, não é exclusivo do Brasil, como pode-se ver também em outros continentes, afinidades entre influentes grupos econômicos e políticos da mais alta patente, de onde nascem circunstâncias críticas. Um fato atual e de relevante significado foi a colapso da gigantesca ENRON, uma extraordinária empresa do setor energético dos Estados Unidos.
Conforme informação da “CBS News”, o então Presidente Americano George W. Bush auferiu a importância de US $ 623.000 em subsídios daquele empreendimento a partir de 1993, não só para a competição presidencial, mas também para as estaduais.
Afora isso, aproximadamente 250 parlamentares Norte-americanos embolsaram aportes da companhia no período de 1989 a 1992, no total de mais de um milhão de dólares, entre 1997 e 2000, outros US$ 2,5 milhões foram ofertados pela ENRON a outras agremiações políticas.
Após esses alvoroços imorais, vergonhosos e repugnantes surge no povo americano o sentimento de recusa às normas que regiam as eleições nos Estados Unidos, e isso, coligado com à imprensa, que diariamente lançava no ar críticas aos modelos de custeio das campanhas eleitorais, sacudiu o Parlamento (PALAST, 2014).
E por fim, o Congresso Americano desperta-se e aprova projeto de lei que reduz drasticamente a ingerência dos donativos não acobertados pela legislação, de dinheiro que os políticos poderiam receber para custear as campanhas milionárias, conforme divulgados pela imprensa mundial, principalmente depois da falência escandalosa da ENRON.
No Brasil, tudo isso se deu em virtude da alteração da Lei nº 5.682/71, que em seu artigo 91, mais especificamente o inciso IV, o qual proibia terminantemente os partidos receberem doação por parte de empresas particulares. No entanto foi alterado pela lei 9.096/95, permitindo doações por pessoas físicas e jurídicas, desde que identificado a origem e declarados pelos respectivos partidos.
A inovação conservou o conceito do “Fundo Partidário” e contou com a fixação de um subsídio público constante em quantia jamais abaixo de cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano antecedente ao da sugestão orçamentária, multiplicados por 35 centavos de real, em valores de agosto de 1995. (SALGADO, 2010).
Em novembro de 2000, o jornal “A Folha de São Paulo” noticiou registro de contas colaterais do candidato reeleito em 1998, Fernando Henrique Cardoso. Dados apresentada pelo diário no dia 15 do mês em destaque, informou que, o tesoureiro da campanha, Luiz Carlos Bresser Pereira, anotou o recebimento de R$ 43 milhões de Reais a título de contribuições para a campanha, no entanto não declarou ao Tribunal Superior Eleitoral as doações superiores a R$ 10 milhões, equivalente a mais de 20% do total declarado.
Já nessa época o Ministério Público, representado polo procurador Luiz Francisco de Souza, demonstrou interesse em fiscalizar as contas dos envolvidos nas campanhas eleitorais, por sua vez, o líder da oposição na Câmara, fomentava a disposição de mudar a legislação.
A respeito da contabilidade da campanha presidencial, de 1994, foram claras as inconsequências, o candidato Ciro Gomes, por exemplo, afirmou ter consumido com a campanha R$ 1 milhão, Lula, declarou ter gastado R$ 3,9 milhões, já o candidato Fernando Henrique, informou que gastou a importância de R$ 43 milhões. Por esse distanciamento dos valores expostos, fica evidenciado a influência do poder econômico no resultado das eleições brasileira.
Dessas evidências, conclui-se que o novo ordenamento sobre o financiamento de campanha, trouxe resultados diferente do que se aspirava. E ainda não se tinha convicção das importâncias reveladas pelos concorrentes, talvez pela obrigação de camuflar o verdadeiro doador, para posterior não demonstrar benefícios, e com isso a disputa eleitoral tornou-se irregular.
É claro o domínio do poder econômico no pleito eleitoral no Brasil, como bem pode-se ver desde a época de Collor, Fernando Henrique e Lula, e seguiu esse mesmo ritmo na campanha de Dilma, ou seja, os partidos que mais investiram lograram êxito na corrida ao Planalto.
Para o Congresso Nacional não foi diferente, os partidos com maiores doações privada obterão grandes chances de usurpar mais cadeiras no Parlamento, caracterizando-se, mais sedutores aos investidores particular, que, não teriam dúvidas em financiá-los novamente.
Em contragolpe a esses episódios, e não somente esses, atrelados à putrefação no campo políticos, o Congresso Nacional têm se mobilizado na intenção de mudar a lei eleitoral. Os fins basilares consistem em impedir a intromissão do capital privado no resultado das eleições por intermédio de financiamento, trazendo um desequilibre nas disputas eleitorais (PALAST, 2014).
Na Câmara, por sua vez, imperava o entendimento conservador, que é justo numa democracia representativa o próprio representado poderá custear a despesa de campanha dos seus representantes, não importando com isso o ônus da desigualdade na competição.
Já no Senado, foi aprovado a proposta de as campanhas eleitorais serem custeadas tão-somente pelo setor público, proibindo-se as doações particulares, e nos anos eleitorais ampliando-se as dotações orçamentárias federais que compõem o fundo partidário, nos anos em que se realizarem eleições, passando de R$ 0,35 para R$ 7,00 por eleitor.
A respeito do modo de repartição dos recursos do fundo, continuaria a mesmo, entretanto, há alguns parlamentares que analisam como censurável a forma de distribuir dos recursos, todavia, consideram que dificilmente se obterá o bloqueio completo da influência particular, pois entendem que inevitavelmente, a mídia não deixará de promover um partido ou candidato.
Pelos critérios da lei nº 5.682/71, artigo 97, incisos I e II, a forma de distribuição do fundo partidário era a seguinte:
Artigo 97
I - 20% (vinte por cento) do total do fundo partidário eram destacados para entrega em partes iguais, a todos os Partidos;
II - 80% (oitenta por cento) seriam distribuídos proporcionalmente ao número de mandatários que tiverem na Câmara dos Deputados.
Já com a aprovação da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, passa a vigorar acrescida do seguinte art.41-A:
"Art. 41-A. 5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados".
A lei n° 13.165/15, altera as Leis nos 9.504/97 e 9.096/95 e 4.737/65 de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral, para diminuir os valores gastos nos pleitos eleitorais, facilitar a gerência das agremiações políticas e impulsionar a participação do público feminino. Entretanto, a forma de distribuição do fundo partidário persiste como antes.
Por fim, o Supremo Tribunal Federal endossou o veto da então presidente Dilma na lei. A Lei n° 13.165/15, dizendo que nas próximas eleições, a partir do advento da citada lei, nem os partidos, nem os candidatos poderão contar com as generosas doações advinda do setor privado, oriundo de pessoas jurídicas, mas tão somente de pessoas físicas e dentro do limite estabelecido pela nova legislação, bem como dos recursos públicos, originário do fundo partidário.
No Brasil, as despesas com a campanha eleitoral são de responsabilidade dos partidos políticos e/ou dos candidatos, financiadas na forma da lei nº. 9.504/97, conhecida como a Lei das Eleições, em conjunto com a lei 9.096/95, a Lei dos Partidos Políticos, que disciplina a constituição do Fundo Partidário. (PALAST, 2014).
A cada ano, o TSE, por sua vez, edita resoluções com a finalidade de aprimorar a legislação, sendo este ano expedida a Resolução nº. 23.216, de 02 de março de 2010, visando as eleições do ano da sua publicação. Esse conjunto de normas regula o regime aplicável aos recursos financeiros dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, desde a forma de arrecadação, registro dos comitês financeiros, sanções etc. (SALGADO, 2010).
A legislação brasileira adotou o sistema de financiamento político conhecido como misto, admitindo assim, tanto a doação de recursos por parte da iniciativa privada quanto de recursos do erário. O financiamento público se dá em dois planos: o primeiro é o fundo partidário, que é transferido para os partidos e corresponde a um subsídio direto. O segundo plano se dá através do horário eleitoral gratuito, transmitido no período eleitoral, introduzido pela lei nº. 4.737, de 15 de julho de 1965. Muito embora se denomine gratuito, ele é gratuito tão somente para os candidatos e os partidos, não para o contribuinte.
Na verdade, ele é financiado por todos os brasileiros, entendido assim porque existe uma compensação fiscal por parte das transmissoras, concessões públicas no Brasil, do montante que estas deixam de arrecadar no horário das transmissões. No tocante ao financiamento privado, ele é possível através do autofinanciamento do candidato, da doação de recursos por parte do cidadão e por parte de empresas.
As doações oriundas de pessoas físicas ficam limitadas a 10% da renda bruta obtida no ano anterior à eleição, excetuando os limites estabelecidos pelo art. 16. § 1º, I da Resolução TSE 23.217/2010 30. Outra fonte de recursos se dá através do fundo partidário, introduzido em nossa legislação eleitoral através da lei 4.740/65 e conservado pela lei 5.682 de 20. de Julho de 1971, nos arts. 5. e seguintes, ambos revogados, e constitucionalizados a partir da promulgação da CF/88, previstos no art. 17, § 3º. (PALAST, 2014).
A regulamentação infraconstitucional relativa ao fundo partidário se encontra regida pelo disposto no art. 7º, § 2º da lei 9.096/95, já referida. O fundo se constitui da somatória das multas e penalidades pecuniárias da legislação eleitoral.
Na opinião de Orides Mezzaroba (2016, p. 54), o fundo partidário contribui para que os partidos “se desvinculem de qualquer financiamento particular, o que reforça, sem dúvida alguma, a independência e a autonomia dos Partidos frente aos interesses econômicos e políticos de particulares e grupos isolados”.
Importante ressaltar que a doação acima dos limites sujeita o doador ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes à quantia excedente, conforme disposto no art. 81. da lei 9507/97.As doações efetuadas diretamente na conta bancária do candidato, realizadas através dos comitês financeiros, exigem a identificação do doador. Ocorrendo sobras ao final da campanha, deverão ser declaradas na prestação de contas, para divisão com os partidos que compõe a coligação.
A legislação também prevê através do art. 24. da Lei 9504/97, vedação ao aporte de recursos por parte das entidades ou governo estrangeiro, aos órgãos da administração pública com recursos do Poder Público, às concessionárias, às entidades religiosas, beneficentes e esportivas e à pessoa jurídica sem finalidade lucrativa com recursos oriundos do exterior.