Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico das cortes de contas brasileiras. 3. Da valorização da experiência no trato das contas públicas. 4. O fundamento constitucional comum aos tribunais de contas brasileiros. 5. A lei orgânica nacional como ferramenta de uniformização de procedimentos entre os tribunais de contas brasileiros. 6. Os principais modelos de controle externo existentes no mundo. 7. Direito comparado – O poder jurisdicional administrativo do Tribunal de Contas francês. 8. A relevância do papel institucional das cortes de contas. 9. Os tribunais de contas e a certificação ISO. 10. Conclusões. 11. Referências bibliográficas. 12. Consultas bibliográficas.
1. Introdução
A discussão do futuro do controle externo brasileiro é assunto que tem sido objeto de inúmeros debates nos cenários jurídicos nacional e internacional, cuja intensidade, no Brasil, vem se acentuando a olhos vistos, face à adoção de uma postura fiscalizatória cada vez mais consciente e exigente, por parte da sociedade brasileira, no acompanhamento do uso das verbas públicas.
Assim, este ensaio objetiva contribuir nessa importante discussão, traçando breve panorama histórico das cortes de contas no Brasil, em busca de dados concretos que possibilitem delimitar a tendência evolutiva do assunto em nosso país, bem como apresentar, ao final, algumas considerações conclusivas acerca da importância, para um sistema de controle externo nacionalmente eficaz, da criação de uma lei orgânica nacional dos tribunais de contas, por se tratar de instrumento normativo imprescindível ao aprimoramento de todas as instituições brasileiras de controle externo.
2. Breve histórico das corte de contas brasileiras
Todo estudo científico merece ser precedido por breve histórico que possa situar o leitor na linha do tempo, a fim de lhe possibilitar uma visão ampla do tema a ser debatido.
Ainda que aos mais desavisados, esta parte do trabalho possa representar nada além do que um dispensável conjunto de tediosos minutos, este rápido sobrevôo histórico, em verdade, é fundamental aos que desejam realizar reflexão mais aprofundada em torno de determinado assunto, pois, familiarizando-os com a topografia dos fatos ocorridos preteritamente, propicia condições efetivas ao seus espíritos críticos para realizarem fidedigna análise do assunto, do que resultará a identificação de seus aspectos positivos, negativos e, sobretudo, a indicação dos caminhos a serem trilhados no futuro, visando ao aperfeiçoamento de um determinado invento, instituto ou sistema em qualquer área do conhecimento humano.
Com o tema ora proposto, que versará sobre a importante questão da criação de uma lei orgânica nacional para os tribunais de contas nacionais, não poderia ser diferente. Assim, sem mais delongas, passa-se ao exame histórico dos fatos pertinentes ao tema.
A preocupação com a fiscalização das contas públicas no Brasil não é assunto recente. Remonta ao século XIX, mais precisamente à data de 26 de junho de 1826, quando, ainda na fase imperial do Estado brasileiro, os Senadores Visconde de Barbacena e José Inácio Borges tentaram, sem êxito, instituir um tribunal de contas no Brasil, através da apresentação de um projeto à Câmara Alta, cuja proposta foi rejeitada [1] por motivações de cunho eminentemente político.
No transcorrer do período imperial, muitos juristas e homens públicos, preocupados com a correta utilização das verbas governamentais, manifestaram a necessidade de se criar, no Brasil, um tribunal de contas. Nesse sentido, o último Ministro da Fazenda do período imperial, João Alfredo, em 1889, em seu relatório ao Parlamento, reportou a urgência de se instituir um tribunal de contas, como forma de se garantir a boa administração dos dinheiros públicos [2].
O movimento republicano no Brasil, cujos princípios fundamentavam-se no cerceamento crescente dos poderes absolutos da monarquia, em benefício da afirmação de uma soberania popular, veio a revitalizar a idéia de fiscalização das contas dos governantes.
Em 1889, com a proclamação da República, o ideal de estabelecimento de um órgão fiscalizatório das contas governamentais finalmente foi materializado. Assim, o instituto do tribunal de contas foi introduzido no ordenamento jurídico através do Decreto n.º 966-A, editado em 07/11/1890, por iniciativa do Ministro da Fazenda, Ruy Barbosa e assinado pelo Marechal Deodoro da Fonseca. A corte de contas criada pela norma referida tinha por finalidade o exame, revisão e julgamento de todos os atos concernentes à receita e à despesa da República. Entretanto, dito decreto jamais veio a ser implementado na prática. Todavia, sua importância histórica reveste-se no fato de ter fortalecido e defitivamente consolidado a idéia da necessidade de se instituir um órgão de fiscalização das finanças públicas no Brasil.
Foi a primeira Constituição Republicana, a de 1891, que em seu artigo 89, efetivamente, criou uma corte de contas em nosso país, atribuindo-lhe a função de liquidar as contas da receita e despesa e verificar a legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.
Contudo, a efetiva instalação do Tribunal de Contas da União somente veio a ocorrer em 17/01/1893, ou seja, dois anos depois da promulgação da Carta Política de 1891.
A partir daí, graças ao permissivo constitucional inserto no art. 5º, que autorizava "cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu governo e administração", sucederam-se as implantações dos demais tribunais de contas brasileiros, sendo que o primeiro foi o Tribunal de Contas do Estado do Piauí (2º), em 1899, seguido pelo da Bahia (3º), em 1915, que na verdade, já existia desde 1891, contudo, sob a denominação de Tribunal de Conflitos e Administrativo, conforme regramento insculpido na Constituição Baiana de 1891.
Em 1923, surge o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (4º), findando a primeira fase de implantação dos tribunais de contas brasileiros.
A segunda fase, conforme refere Helio Saul Mileski [3], iniciou em 1935, com a instituição dos Tribunais de Contas dos Estados do Rio Grande do Sul (5º), Minas Gerais (6º), Santa Catarina (7º) e Ceará (8º). Em 1936, foi criado o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (9º). Em 1939, com a implantação do Estado Novo, o País entra em regime de exceção, com a conseqüente extinção temporária de todos os seus Tribunais de Contas.
A terceira fase de instituição dos tribunais de contas começa com a redemocratização do país, com promulgação da Constituição Federal de 1946. Nesse período, todos os demais Estados federativos criaram os seus tribunais de contas, valendo citar a ordem cronológica, tomada a partir da promulgação das respectivas normas instituidoras: 10º - Maranhão (Decreto-lei n.º 134, de 30/12/1946); 11º - Paraná (Decreto-lei n.º 627, de 02/06/1947); 12º - Pará (art. 34 da Constituição Estadual de 1947); 13º- Goiás (Constituição Estadual de 1947); 14º - Alagoas (Lei Estadual n.º 1365,de 29/11/1947); 15º - Amazonas (Lei Estadual n.º 747, de 14/10/1950); 16º - Mato Grosso (Lei Constitucional n.º 2, de 31/10/1953); 17º - Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (Lei 2343, de 24/06/1954); 18º - Espírito Santo (Lei 1287, de 24/09/1954); 19º - Rio Grande do Norte (Lei Estadual n.º 2152, de 20/11/1957); 20º - Distrito Federal – Brasília (Lei Federal n.º 3751, de 13/04/1960); 21º - Pernambuco (Lei Estadual n.º 6078, de 12/12/1967); 22º - Tribunal de Contas do Município de São Paulo (Lei Estadual n.º 7213, de 20/11/1968); 23º - Sergipe (Emenda Constitucional n.º 2, de 30/12/1969), 24º - Paraíba (Lei Estadual n.º 3267,de 31/08/1970); 25º- Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (Lei 8338, de 18/11/1977); 26º- Mato Grosso do Sul (Lei Complementar n.º 1, de 1979); 27º- Tribunal de Contas dos Municípios dos Estados do Pará (Emenda Constitucional n.º 13, de 16/10/1980); 28º - Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (Lei Estadual n.º 183, de 23/10/1980); 29º - Rondônia (Decreto n.º 47, de 31/01/1983); 30º - Acre (Emenda Constitucional n.º 17, de 18/09/1987); 31º - Roraima (Constituição Federal de 1988); 32º - Tocantins (Lei n.º 001, de 23/01/1989), 33º - Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia (Constituição Estadual de 1989) e 34º - Amapá (Decreto n.º 31, de 06/02/1991).
A cronologia de implantação das cortes de contas brasileiras revela que, entre a criação do primeiro e a instalação do último tribunal de contas no Brasil, decorreram mais de 100 anos - de 07/11/1890 a 06/02/1991 –. Portanto, este dado deixa transparecer a complexidade que o tema em debate traz consigo, pois foi necessário transcorrer mais de um século para que todos os Estados-membros brasileiros instituíssem seus órgãos de fiscalização de controle externo.
Como bem definiu o douto Conselheiro Juarez Farias, em 1º/03/1996, então Presidente do Tribunal de Contas da Paraíba, em reunião do Centro de Coordenação dos Tribunais de Contas do Brasil – CCTCB –, em João Pessoa-PB, visando à apresentação do Projeto de Uniformização de Procedimentos nos Tribunais de Contas do Brasil, a notória disparidade de idade entre nossos tribunais de contas, "evidencia a possibilidade de que nossos tribunais entendam e ajam de modo diferente a respeito dos mesmos atos e fatos administrativos" [4].
Tal constatação, que autoriza concluir pela inexistência da necessária uniformização de procedimentos entre as cortes de contas brasileiras, ao mesmo tempo em que encerra esta breve retrospectiva histórica sobre o tema, surge como ponto de partida para desenvolvimento do presente estudo, na medida em que retrata, com absoluta fidelidade, o cenário que este sucinto trabalho pretende analisar de forma simples, objetiva e fundamentada.
Assim, no decorrer desta exposição, apresentar-se-á uma série de idéias diretamente ligadas ao tema do presente estudo, tendo-se por objetivo, oferecer subsídios fáticos e jurídicos que possam conduzir o leitor a uma conclusão fundamentada sobre a seguinte questão: a criação de uma lei orgânica nacional para os tribunais de contas é uma medida positiva às cortes de contas nacionais?
3. Da valorização da experiência no trato das contas públicas
Como já referido, a grande diferença de idades entre nossos tribunais de contas permite inferir que os mesmos encontram-se em estágios de desenvolvimento, em termos de estruturas administrativas e de modos operativos, diversos no que diz com a fiscalização do dinheiro público.
Esta constatação chega a ser até intuitiva, pois é natural e razoável conceber que o Tribunal de Contas da União, a mais antiga corte de contas do país, com seus 113 anos de existência, tenha adquirido, no transcorrer deste século de labor, um quantum de experiência, em termos de fiscalização das contas públicas, que nenhum outro tribunal de contas brasileiro, por mais aprimorado que seja seu procedimento fiscalizatório, possa vir a possuir.
E não se perca de vista que experiência acumulada representa inestimável tesouro no momento de se estabelecer rotinas e procedimentos eficazes às atividades humanas, dentre as quais, encontra-se a atividade fiscalizatória realizada pelos tribunais de contas.
Nesse passo, quer-se demonstrar que o estabelecimento de um sistema de controle externo eficaz implica, necessariamente, a busca de ensinamentos pelas cortes de contas nacionais na experiência acumulada dos tribunais mais antigos, naquilo em que eles souberem fazer melhor. Importa fazer, também, um estudo no direito comparado, a fim de se buscar soluções adotadas por outros países, que devidamente adaptadas às peculiaridades brasileiras, possam representar aumento na eficácia da fiscalização das finanças públicas em nosso país.
Com efeito, o isolamento de uma corte de contas em seu processo de auto-aperfeiçoamento apresenta-se de todo desnecessário e até contraproducente, nos tempos de hoje, quando a tecnologia da informação disponibiliza grandes facilidades de comunicação e de troca de informações, de forma instantânea e sem custos, face ao advento da Internet.
Portanto, pode-se concluir que é anacrônico, no mundo globalizado de hoje, a adoção de uma postura isolacionista no enfrentamento de questões ligadas ao estabelecimento de rotinas administrativas e operacionais que possam otimizar a atuação de uma corte de contas no cumprimento de seus misteres constitucionalmente definidos. Dessa forma, a adoção de uma lei orgânica nacional apresenta-se como ação eficaz a todos os tribunais de contas do Brasil, na medida em que, todos poderão, durante o processo de sua elaboração, compartilhando experiências, alcançar um nível de procedimentos eficazes e padronizados em todo o território nacional, consolidando o tão sonhado sistema de controle externo nacional.
4. O fundamento constitucional comum aos tribunais de contas brasileiros
Como lecionou Flávio Régis Xavier de Moura e Castro, Conselheiro do Tribunal de Contas de Minas Gerais, em conferência proferida no Encontro Luso-Brasileiro de Tribunais de Contas, em Estoril, Portugal, em março de 2003, "todo o perfil normativo dos Tribunais de Contas está traçado na Constituição da República" [5].
Com efeito, esta irretocável constatação, elaborada pelo nobre Conselheiro de Minas Gerais, traduz relevanteaspecto que merece ser considerado na questão do estabelecimento de uma lei orgânica nacional aos tribunais de contas. Trata-se do fato de todas as cortes de contas brasileiras possuírem, sem exceção, um conjunto de fundamentos jurídicos comum, inserto na Constituição Federal, que lhes atribui legitimidade na missão fiscalizatória. Inicia-se o estudo desse grupo de normas constitucionais, com a abordagem do caput do art. 71 da Constituição da República Federativa do Brasil que disciplina, verbis:
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:..." [6]
Portanto, eis aí, a gênese de todas as cortes de contas nacionais. É esta norma que lhes assegura as respectivas existências no plano dos fatos. Dela, portanto, decorre a natural conclusão de que, sendo a norma matriz comum a todos os tribunais de contas, também apresenta-se natural e lógico concluir que a norma regulamentadora de cada um deles, ou seja, sua lei orgânica, também seja comum. Tem-se nesse raciocínio dedutivo, o cerne do pensamento que defende a necessidade de uma lei orgânica nacional para as cortes de contas. Dessarte, se o fundamento constitucional é comum a todos, a lei orgânica que os regulamenta também o haveria de ser.
Outro argumento que ratifica a idéia de criação de uma lei orgânica nacional aos tribunais de contas é a relevante consideração de que o princípio norteador da atividade fiscalizatória no Brasil – princípio da prestação de contas – também tem assento constitucional, tendo sido positivado através da alínea "d" do inc. VII do art. 34 de nossa Carta Maior. Disciplina o mencionada norma:
"Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
(...)
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
(...)
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta." [7]
Veja-se, diante da norma retromencionada, a importância atribuída pelo legislador constituinte ao princípio da prestação de contas, a ponto de sua violação, por parte dos Estados e Distrito Federal, ser numerus clausus justificante de intervenção da União nos Estados e Distrito Federal.
Além desse artigo, a Constituição da República Federativa do Brasil também aborda este assunto no caput do art. 75, que assim estipula:
"Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros." [8]
Tal norma, a toda evidência, deixa transparecer a intenção legislativa de se criar um sistema de controle externo nacional ao fazer incidir, na matéria, o princípio da simetria na criação dos tribunais de contas estaduais, distrital e dos municípios, que devem seguir, no que couber, as normas constitucionais estabelecidas para o Tribunal de Contas da União.
Como se percebe, novamente, o legislador constituinte, ciente da importância do controle externo, tratou do tema em nível constitucional. Portanto, pode-se inferir que, implicitamente, dito princípio constitucional reforça a idéia de elaboração de um sistema uniforme de controle externo no País. E o atingimento dessa meta exige uma série de medidas concretas que a viabilizem, dentre as quais, incontestavelmente, encontra-se a elaboração de uma lei orgânica nacional.
5. A lei orgânica nacional como ferramenta de uniformização de procedimentos entre os tribunais de contas brasileiros
Aliás, esta idéia já foi efetivamente proposta pelo Conselheiro Juarez Farias, então Presidente do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, em reunião do CCTCB, em João Pessoa, em 1º de março de 1996, que em razão da clareza e precisão de idéias, merece a devida reprodução que segue:
"Penso em chegarmos a um verdadeiro SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO, tecnicamente capitaneado pelo TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, para agir mais oportuna e eficientemente, o mais cedo possível, aproveitando de cada Tribunal ou de cada grupo de Tribunais modelos de ação mais adequados ao desempenho eficaz de nossas obrigações constitucionais.
Sei que um projeto desta natureza é complexo e sei que exige de cada Tribunal alta sensibilidade e extremado senso de autocrítica.
Poderemos torná-lo atraente e menos difícil se tivermos a paciência de empregar algum tempo no planejamento, de modo a definir com segurança as etapas essenciais e vencê-las atuando em conjunto, num mutirão de estudos e reformas que fará história e nos trará alegria e eficiência.
Imagino começarmos designando uma COMISSÃO DE COORDENAÇÃO DO PROJETO DE UNIFORMIZAÇÃO DE PROCEDIMENTOS e quatro Subcomissões Especiais.
Como primeiro passo, as Subcomissões examinariam, em conjunto, três instrumentos básicos de trabalho de cada Tribunal, a saber:
- LEI ORGÂNICA
- REGIMENTO INTERNO
- ESTRUTURA TÉCNICO-ADMINISTRATIVA
Para cada Submissão, escolhido aleatoriamente, um lote de oito conjuntos destes documentos, para exame que identificassem igualdades e diferenças. Cada lote circularia pelas quatro Subcomissões de forma a que estas, ao final do trabalho de leitura e comparação, pudessem assinalar os pontos nodais de coincidência e divergência em relação a cada documento." [9]
Dessa comparação, conclui o eminente Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba em seu percuciente estudo, surgiria, mediante consenso das cortes de contas nacionais, um conjunto de procedimentos e documentos que iriam, pela uniformização instituída, implementar o sistema de controle externo brasileiro, aumentando a eficácia de todos os seus órgãos de controle no cumprimento de sua atribuições constitucionais.
Nesse passo, acompanha-se o raciocínio desenvolvido por Juarez Farias, sendo forçoso reconhecer que o Brasil ainda carece da implantação de um sistema de controle de externo, em nível nacional, na estrita acepção técnica da expressão. É que para viabilizar o estabelecimento de um sistema, pensa-se haver necessidade de ocorrência de, no mínimo, dois fatores essenciais:
a)existência de um conjunto de órgãos aptos à realização de uma determinada tarefa, no caso, representada pelo controle externo; e
b)que estes órgãos se comuniquem eficazmente entre si, através do criação de um conjunto de normas e procedimentos comuns, que viabilize a consecução de sua finalidade sistêmica, qual seja, a operacionalização de um sistema de controle externo nacional.