1. Introdução
A responsabilidade da gestão fiscal talvez até recentemente suscitasse mais debates relacionados à eventual inspiração neoliberal que fomentou a criação e consolidação da Lei Complementar n.º 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, na gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e seus reflexos na aplicação de políticas públicas, do que propriamente discussão quanto à sua relevância e eficácia em termos de controle da Administração Pública.
Porém, as crises financeiras que têm assolado o país nos últimos anos e impactado a arrecadação de receitas, aliadas à ausência de adequado planejamento e execução orçamentária, fizeram crescer a atenção do cenário jurídico sobre o controle das despesas públicas, especialmente aquelas com pessoal, responsáveis por consumir fatia considerável de recursos orçamentários. Desequilíbrios financeiros hodiernamente verificados com o pagamento de servidores ativos, inativos e pensionistas pelos Estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte, amplamente divulgados pela imprensa em decorrência de seus desdobramentos e impactos na economia, são interessantes exponentes desse panorama.
Sob essa perspectiva, importantes mecanismos previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para garantir a sua observância, como as controladorias internas dos próprios órgãos da Administração Pública e mesmo a atuação do Ministério Público, ainda têm exercido o seu papel de forma tímida e com questionável efetividade em matéria de controle de gastos com pessoal, sobretudo na esfera municipal, ainda pouco preparada tecnicamente para a execução desse mister, seja pela não adoção de práticas e rotinas administrativas que espelhem a obediência às normas de controle fiscal, seja pela precariedade de material humano capacitado para essa finalidade.
2. A Lei de Responsabilidade Fiscal e o limite de gastos com pessoal nos Municípios
A Constituição Federal, ao estabelecer um novo conjunto de normas estruturantes da Administração Pública, reconheceu a importância de disciplinar as finanças públicas do Estado brasileiro e destinou, por essa razão, capítulo específico para tratar da matéria. Determinou também em seu artigo 1631 a necessidade de que lei complementar posteriormente regulamentasse as disposições constitucionais.
A ordem emanada pelo legislador constituinte, no entanto, apenas foi concretizada em 04 de maio de 2000, com a edição da Lei Complementar n.º 101, que restou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal e tratou de regulamentar normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Essa inércia em regulamentar o tema constitucional por quase doze anos apenas foi interrompida em decorrência de disposição legislativa trazida pela Emenda Constitucional n.º 19, de 04 de junho de 1998, que fixou prazo para que o Poder Executivo encaminhasse projeto de lei ao Congresso Nacional, no exercício de sua competência privativa para tratar de normas de natureza orçamentária:2 “Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituição Federal será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo máximo de cento e oitenta dias da promulgação desta Emenda.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma das mais importantes normas regentes da gestão pública e marco na evolução do direito financeiro no Brasil, como bem destaca Luiz Henrique de Lima.3 A partir de sua edição, o país passou a experimentar um novo regime de administração dos recursos públicos, denominado Gestão Fiscal Responsável, que está assentado em quatro pilares: planejamento, transparência, controle das contas públicas e responsabilização.4
A adoção de normas de responsabilidade fiscal não foi uma exclusividade brasileira, pois diversos país, a exemplo dos Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Áustria, Bélgica e Nova Zelândia, passaram também por situações que demandaram ações nesse sentido e acabaram por desenvolver e inserir nos seus ordenamentos jurídicos normas dessa natureza. Na América Latina, por sua vez, países como Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador e México adotaram leis de responsabilidade fiscal especialmente por pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BIRD), como contrapartida aos acordos financeiros que foram firmados.5
Entendido de forma sucinta o contexto histórico que ensejou a normatização das finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, cabe agora discorrer a respeito do tema que é de fato o objeto deste trabalho e que recebeu tratamento destacado pela Lei de Responsabilidade Fiscal: as despesas com pessoal no âmbito da Administração Pública, limites e mecanismos de controle para esses gastos, visando à manutenção do equilíbrio das contas públicas.
O artigo 18, caput, da Lei de Responsabilidade Fiscal, sob esse prisma, traz ampla definição do que seriam as despesas com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Embora pareça exaurir a definição de gastos com pessoal para fins de aplicação dos limites legais e incidência dos mecanismos de controle, a complexidade do sistema remuneratório hoje vigente nos diferentes entes da federação implica constantes questionamentos,6 notadamente enfrentados e solvidos pelos Tribunais de Contas, sobre a natureza das mais diversas vantagens pagas a agentes públicos, que podem assumir não só caráter remuneratório, integrando então os limites de despesas, como também caráter assistencial ou mesmo indenizatório.
A título de exemplo, de acordo com alguns posicionamentos já consolidados pelos Tribunais de Contas e pela doutrina,7 pode-se citar como despesas que, embora realizadas com pessoal, não são assim legalmente consideradas, as relativas a vale e auxílio-alimentação, vale e auxílio-transporte, salário-família, ajuda de custo, auxílio-funeral e assistência médica, sem prejuízo das situações excepcionadas pelo próprio artigo 19, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, como incentivos a demissões voluntárias e despesas com inativos e pensionistas custeadas por contribuições dos segurados e por outros recursos dos regimes próprios de previdência.
Essas despesas com pessoal estão sujeitas à obediência de limites de execução estabelecidos pelos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal e cujo parâmetro é a receita corrente líquida,8 variando conforme o ente federativo: 50% (cinquenta por cento) em relação à União; 60% (sessenta por cento) quanto aos Estados; e 60% (sessenta por cento) em relação aos Municípios. Trata-se de limites que têm abrangência a toda a Administração Pública e não admitem ampliação por Estados e Municípios, consoante já decidiu o Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade, ao interpretar o artigo 169, caput, da Constituição Federal,9 e apreciar lei de diretrizes orçamentárias do Estado de Roraima que modificava o teto de gastos com pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo.10
Em âmbito municipal, seara sobre a qual tem foco este estudo, o limite global de 60% (sessenta por cento) da receita líquida corrente é repartido na proporção de 6% (seis por cento) para o Poder Legislativo e 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Poder Executivo, consoante prevê o artigo 20, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Quanto a este último, é possível observar que parcela crescente vem apresentando comprometimento orçamentário que se aproxima, atinge ou mesmo ultrapassa esse patamar legal de despesas com pessoal, o que implica não só desequilíbrio das contas públicas pela ausência de controle efetivo de despesas, mas por vezes o comprometimento da própria execução de políticas públicas, em razão da necessidade de se honrar a folha de pagamento de seu quadro de pessoal.
Pesquisa realizada pela Confederação Nacional dos Municípios neste ano, com base no encerramento da gestão fiscal do ano de 2017, apontou dados preocupantes que corroboram essa afirmação.11 No universo dos 5.568 Municípios brasileiros, 5.483 participaram da enquete, que revelou: (I) 2.758 (50,3%) responderam que conseguiram encerrar o ano de 2017 com as contas equilibradas, enquanto 1.936 (35,3%) não conseguiram e 789 (14,4%) não responderam; (II) sobre a pontualidade no pagamento dos salários de dezembro do funcionalismo municipal, 3.803 (69,4%) informaram que não houve atraso, 890 (16,2%) atrasaram e 790 (14,4%) optaram por não responder; (III) quanto ao limite de gastos com pessoal, 3.847 (70,2%) esclareceram que o Município executou até 60% da receita corrente líquida, 717 (13,1%) estavam acima do limite máximo e 919 (16,8%) não responderam à pergunta, não havendo questionamento específico em relação ao limite de 54% imposto ao Poder Executivo; (IV) questionados sobre a postergação dos pagamentos a fornecedores – alternativa cada vez mais utilizada para evitar o atraso da folha de pagamento do funcionalismo –, 2.898 (52,9%) afirmaram que atrasaram o pagamento de fornecedores, 1.786 (32,6%) não atrasaram e 799 (14,6%) não responderam.
Para que o limite de 54% (cinquenta e quatro por cento) da receita líquida corrente do Município não seja alcançado ou mesmo transposto pelos Prefeitos na execução de despesas com pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal consagra mecanismos de controle envolvendo o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, a controladoria interna do próprio órgão e também o Ministério Público.
De fato, o artigo 59, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas afetas à responsabilidade na gestão fiscal, com ênfase à adoção de medidas para o retorno da despesa com pessoal ao respectivo limite.
Essas medidas de controle da gestão estão atreladas à verificação do alcance de três possíveis situações que se relacionam, por sua vez, ao limite de 54% (cinquenta e quatro por cento) da receita líquida corrente do Município, ensejando a tomada de distintas providências dispostas na Lei de Responsabilidade Fiscal, seja de caráter preventivo, para evitar que o limite máximo de gastos seja efetivamente atingido no decorrer da gestão, seja com a finalidade de garantir o retorno do montante de despesas ao patamar legal: limite de alerta (artigo 59, § 1º, inciso II), limite prudencial (artigo 22, parágrafo único) e limite máximo (artigo 20, inciso III).
O limite de alerta caracteriza-se quando o montante de despesas com pessoal ultrapassa 90% (noventa por cento) do teto legal. Exemplifica-se: a receita líquida corrente do Município apurada no período foi de R$ 1 milhão; a execução global dos gastos com pessoal não poderá transgredir a cifra de R$ 600 mil e, quanto ao Poder Executivo, a quantia de R$ 540 mil; o limite de alerta ocorrerá assim que a folha de pagamento do funcionalismo do Executivo municipal ultrapassar o valor de R$ 486 mil. A providência neste caso tem cunho preventivo e consiste na emissão de alerta ao ente pelo Tribunal de Contas, conforme artigo 59, § 1º, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a fim de que, uma vez cientificado de que se avizinha o alcance do limite legal de gastos, adote desde logo ações para manter suas contas equilibradas.
O limite prudencial, por sua vez, tem lugar quando o total de gastos com pessoal excede a 95% (noventa e cinco por cento) do patamar legal. No caso do exemplo anterior, será alcançado quando as despesas do Executivo municipal ultrapassarem o montante de R$ 513 mil. Como consequência, deverão ser observadas as medidas do artigo 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que também se revestem de caráter preventivo e veiculam vedações ao gestor: concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no artigo 37, inciso X, do da Constituição Federal; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; contratação de hora extra, salvo nas situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Já o limite máximo ocorre na hipótese de restar ultrapassado o patamar de 54% (cinquenta e quatro por cento) da receita líquida corrente do Município com despesas de pessoal. No exemplo utilizado, materializar-se-á quando o Executivo municipal destinar quantia superior a R$ 540 mil para o funcionalismo. O intuito das medidas de controle neste caso é sanar o presumido desequilíbrio de gestão: além de todas as proibições aplicáveis também ao limite prudencial, a Lei de Responsabilidade Fiscal faculta a redução da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária (artigo 23, § 2º) e se reporta também às providências dos § 3º e 4º do artigo 169 da Constituição Federal, vale dizer, a redução em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração dos servidores não estáveis e mesmo a perda do cargo dos estáveis (artigo 23, caput). O percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes e, caso não alcançada a redução, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá receber transferências voluntárias; obter garantias direta ou indireta, de outro ente; contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal (artigo 23, § 3º).
Como é possível perceber, parte das medidas passíveis de aplicação em caso de alcance do limite máximo de gastos com pessoal são extremamente gravosas e, ainda que previstas como meio legítimo de contingenciamento de despesas pela própria Constituição Federal, podem confrontar com outros dispositivos constitucionais, como a garantia de irredutibilidade de subsídio e vencimentos assegurada aos detentores de cargos e empregos públicos (artigo 37, inciso XV).12 A última hipótese, neste particular, foi recentemente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal em julgamento de recurso extraordinário, que assentou a orientação pela impossibilidade da Administração Pública reter salários para a redução de despesas com pessoal, ainda que com a finalidade de se adequar a limites legais ou mesmo constitucionais.13
Atente-se também que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao tratar das vedações que devem ser adotadas quando da constatação de que os limites prudencial ou máximo foram alcançados não atribui de forma explícita, a órgão específico, a tarefa de concentrar as ações de fiscalização para verificar se o contingenciamento de despesas (artigos 22 e 23) está sendo de fato materializado. Evidentemente que, por força do já citado artigo 59, têm legitimidade o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, os sistemas de controle interno do respectivo órgão e o Ministério Público. Assim também reforça o artigo 73-A, em relação ao papel do Tribunal de Contas e do Ministério Público, ao prescrever que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Naturalmente, em razão do feixe de atribuições e da conformação institucional atribuída pela legislação, não resta margem de dúvida de que o primeiro órgão a zelar pela observância dos limites de gastos com pessoal e adotar as providências necessárias para manter o equilíbrio das contas públicas deve ser a própria controladoria interna do executor das despesas, órgão este que será objeto de análise mais aprofundada no tópico seguinte. Em âmbito externo, este papel será exercido de forma precípua pelo Tribunal de Contas em seu mister constitucional de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública,14 e porque a Lei de Responsabilidade Fiscal lhe atribui a função de verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal (artigo 59, § 2º) e emitir alertas quando constatar fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária (artigo 59, § 1º, inciso V).
Com relação à verificação dos limites das despesas e emissão de alertas para a adoção de medidas de contingenciamento, o último levantamento realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná,15 a propósito, identificou que, até o mês de outubro de 2017, nada menos do que 261 dos 399 Municípios do Paraná – isto é, 65,4% do total – receberam alertas do órgão de controle por excesso de gastos com o pagamento de agentes públicos, aí compreendidos o alcance dos limites de alerta, prudencial ou máximo, o que corrobora a assertiva de que, a despeito dos dezoito anos de vigência do conjunto de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, assim como dos mecanismos de controle para sua efetivação, é ainda substancial o comprometimento orçamentário e o desequilíbrio das contas públicas que tem se verificado com as Municipalidades, em âmbito nacional, relacionados à manutenção de seu quadro de pessoal.
Ainda, cabe esclarecer que, embora se atribua ao Tribunal de Contas a missão institucional de verificar os cálculos dos limites dos gastos com pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal consagra o acesso e transparência dessas informações a toda a população, pois determina que os órgãos as registrem em relatório de gestão fiscal, contendo os valores das despesas executadas, o comparativo com os limites legais e as medidas corretivas eventualmente adotadas em caso de alcance desses limites, o qual deve ser publicado em até 30 (trinta) dias após o encerramento do quadrimestre (artigo 55), à exceção dos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes, que podem optar pela publicação semestral (artigo 63).