3. Função Social da Propriedade no âmbito da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade
Registradas as normas e orientações previstas no plano internacional, trata-se a seguir sobre outro aspecto indispensável para abordagem do tema das remoções forçadas no Brasil: a função social da propriedade.
Em seu artigo 5º, no inciso XXII e XXIII, a Constituição Federal de 1988 assegura o direito à propriedade, afirmando, porém, que esta atenderá a sua função social. Essas diretrizes são reforçadas ainda, pelo constituinte, ao tratar da ordem econômica (artigo 170, II, III), tendo sido estabelecidos dentre os princípios regentes dessa ordem a propriedade privada e a função social da propriedade.
Sobre a função social da propriedade, Ermínia Maricato acrescenta que:
A função social da propriedade se refere ao limite que deve ter seu possuidor de usufruí-la diante das carências sociais e também diante das irracionalidades causadoras da depredação ambiental. A limitação do direito de propriedade privada da terra e de imóveis, visando à construção de uma cidade mais justa e menos ambientalmente predatória [...] pretende eliminar as limitações impostas à ampliação da produção de moradias, seja pelo mercado privado, seja pelo Estado por meio das políticas públicas. De fato, a retenção de terras ociosas dificulta a política habitacional de amplo alcance já que o próprio Estado tem dificuldade de acesso à terra para programas públicos. (MARICATO, 2010, p. 16)
Compreende-se, assim, que a função social da propriedade integra e estrutura o próprio direito de propriedade, podendo-se afirmar, a partir da leitura de seu artigo 5º, que a propriedade tutelada pela Constituição refere-se tão somente àquela que atenda a sua função social.
Ao tratar da Política Urbana, a Constituição estabelece, ainda, sanções que podem ser aplicadas pelos Municípios nos casos em que o proprietário não aproveitar adequadamente o solo. Assim, é previsto que:
Art. 182. [...]
[...]
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. (BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, 1988)
Pode-se dizer que tal dispositivo contribui conferindo operacionalidade à aplicação do princípio da função social da propriedade, uma vez que estabelece constitucionalmente sanções ao não uso ou à subutilização do solo.
Considerado um dos principais fundamentos do desenvolvimento da política urbana, o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, publicada treze anos após a promulgação da Constituição Federal, surge com o objetivo principal de regulamentar os artigos 182 e 183 da Carta Magna, estabelecendo as diretrizes gerais da política urbana.
Reconhecido como fruto do movimento de reforma urbana no país, marcado historicamente pela segregação social e pelo acesso desigual à terra, o Estatuto da Cidade estrutura o desenvolvimento da política urbana a partir da gestão democrática da cidade e da função social da propriedade, sistematizando instrumentos que buscam efetivá-la. Relacionando o Estatuto da Cidade com o direito à moradia, Erminia Maricato afirma que:
Em síntese, a lei (10.257/2001) pretende definir como regular a propriedade urbana de modo que os negócios que a envolvem não constituam obstáculo ao direito à moradia para a maior parte da população, visando, com isso, combater a segregação, a exclusão territorial, a cidade desumana, desiguale ambientalmente predatória. O EC [Estatuto da Cidade] trata, portanto, de uma utopia universal: o controle da propriedade fundiária urbana e a gestão democrática das cidades para que todos tenham o direito à moradia e à cidade. (MARICATO, 2010, p. 7)
A autora destaca, ainda, o papel do Estatuto da Cidade no fortalecimento da descentralização e da autonomia municipal no que tange ao planejamento e à gestão do espaço urbano, em conformidade com a diretriz constitucional estabelecida no artigo 182, sendo tal diretriz compreendida como uma resposta à política urbana centralizadora e autoritária vigente durante o período ditatorial (1964 a 1985).
Assim sendo, o Estatuto da Cidade dispõe de forma detalhada as diretrizes que devem ser seguidas pelos municípios na elaboração e implementação da sua política urbana. Estabelece, assim, que tal política deve se orientar pela garantia do direito a “cidades sustentáveis”, as quais sejam capazes de oferecer aos cidadãos “terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte, serviços públicos, trabalho e lazer para as presentes e futuras gerações”. (BRASIL. O Estatuto da Cidade. Lei n. 10.257, 2001, artigo 2º, I). A política urbana deve também ser executada a partir de uma gestão democrática, que envolva efetivamente a participação popular. O Município deve, ainda, ao disciplinar a ordenação e controle do uso do solo, evitar que os imóveis urbanos sejam utilizados inadequadamente, ou que sejam destinados à atividade especulativa, de modo que se tornem subutilizados ou não utilizados. Há que se evitar, também, o parcelamento do solo, o uso ou edificação excessivos ou que não sejam compatíveis com a infraestrutura urbana, além da poluição e degradação ambiental. Através de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo, o Município deve orientar-se pela regularização fundiária e urbanização das áreas ocupadas por população de baixa renda, levando em conta, todavia, as normas ambientais. (artigo 2º, II, VI, XIV).
O Estatuto da Cidade elenca, então, diversos instrumentos jurídicos, políticos, tributários, financeiros e de planejamento que devem ser utilizados pelos Municípios no desenvolvimento de sua política urbana, tendo em vista as diretrizes gerais estabelecidas. Dentre os instrumentos jurídicos, merecem destaque: a desapropriação, a instituição de zonas especiais de interesse social, a concessão de uso especial para fins de moradia, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, a usucapião especial de imóvel urbano, o direito de preempção, a regularização fundiária, a demarcação urbanística para fins de regularização fundiária, e a legitimação da posse. Como instrumentos tributários e financeiros, o Estatuto prevê o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, a contribuição de melhoria, e incentivos e benefícios fiscais e financeiros. No que tange aos mecanismos de planejamento, destacam-se o plano diretor, a definição do parcelamento, uso e ocupação do solo, o zoneamento ambiental, o plano plurianual e a gestão participativa.
Apesar de o Estatuto da Cidade estabelecer essa gama de instrumentos a serem utilizados no desenvolvimento da política urbana, registra-se que fica a cargo do Município escolher, regulamentar e aplicar os instrumentos mais apropriados ao seu território e ao seu plano de intervenção urbana.
Consubstanciando o preceito da função social da propriedade, o Estatuto da Cidade regulamenta, ainda, a aplicação das sanções dispostas no §4º do artigo 182 da Constituição: o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; o IPTU progressivo no tempo; e a desapropriação mediante pagamento em títulos. Para fins de política urbana, esses três instrumentos relacionam-se basicamente da seguinte forma, conforme o Estatuto: Pode o poder público municipal, para área prevista no Plano Diretor, editar uma lei que obrigue o proprietário de área não edificada, subutilizada ou não utilizada a parcelar, edificar ou utilizar seu terreno. Se a obrigação não for cumprida, durante até cinco anos, poderá o Município aumentar progressivamente o IPTU cobrado do proprietário. Se, ainda assim a obrigação restar pendente, o município poderá desapropriar o imóvel, indenizando o proprietário através do pagamento em títulos da dívida pública. Observa-se, assim, que apesar de contribuir regulamentando a aplicação das sanções constitucionais ao descumprimento da função social da propriedade, o Estatuto da Cidade acaba por subordinar a aplicação efetiva de tais instrumentos punitivos à edição de leis municipais e à existência do Plano Diretor, sem os quais as referidas sanções não tem eficácia. (BARROS; CARVALHO; MONTANDON, 2010).
Ainda sobre o Plano Diretor, o Estatuto da Cidade estabelece regras com o intuito de garantir que este instrumento fundamental da política urbana incorpore a participação popular durante a sua elaboração e fiscalização de sua implementação. Além disso, o Estatuto preconiza que as diretrizes e prioridades definidas no Plano Diretor devem estar refletidas adequadamente nos planos plurianuais, nas diretrizes e leis orçamentárias do Município, a fim de que não se torne um instrumento descolado da prática pública.
Ao analisar o Estatuto da Cidade, nota-se que o legislador cuidou de estabelecer diversos instrumentos que vão ao encontro da realização do direito à moradia para todos, orientando-se de modo inequívoco pela efetivação do princípio da função social da propriedade. Observa-se, entretanto, que o Estatuto da Cidade por si só é incapaz de alterar a realidade brasileira de acesso desigual à terra, uma vez que, apesar de estabelecer as diretrizes gerais da política urbana, o Município – executor, em última instância da política – dispõe de autonomia para planejar suas ações, definindo os instrumentos jurídicos, políticos e tributários que serão utilizados em seu território.
Além disso, para que a grande maioria dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade possam ser utilizados pelos Municípios, é indispensável a existência de Plano Diretor e de leis municipais que regulamentem a sua aplicação. Neste contexto, Erminia Maricato ressalta a dificuldade de implementação da função social da propriedade em nosso país:
As forças contrárias à implementação da função social da propriedade, seja na sociedade civil, seja no interior do poder judiciário, legislativo ou executivo têm usado diversos artifícios para protelar sua aplicação. A Constituição Federal de 1988 exigiu uma lei complementar — o Estatuto da Cidade — que foi aprovada apenas 13 anos depois. A Constituição e o próprio Estatuto exigiram ainda que a função social da propriedade e outros preceitos se subordinassem ao Plano Diretor municipal. A maior parte dos PDs municipais, por sua vez, está remetendo os instrumentos que regulam a função social da propriedade para lei municipal complementar. Muitos municípios brasileiros ainda não têm aprovadas essas leis complementares e muitos elaboraram PDs genéricos, cheio de boas intenções, mas sem efetividade. (MARICATO, 2010, p. 22)
Desse modo, para além da existência de um marco regulatório completo e apto a gerar transformações da realidade, outro aspecto crucial que deve ser considerado é a aplicação efetiva das normas estabelecidas. Ao comparar o cenário urbano de algumas cidades brasileiras com cidades de países desenvolvidos, Erminia Maricato (2010) observa que, no Brasil, assim como em outras cidades periféricas, o Estado não exerce efetivamente a regulação e controle, de acordo com as leis existentes, sobre a totalidade do território, fazendo com que grande parte da população habite espaços informais, nos quais os planos e as leis urbanísticas não são aplicadas.
A autora pontua, ainda, que nas cidades periféricas o mercado não atende às necessidades habitacionais da maioria da população, que passa a precisar de subsídios, estando excluída do mercado privado legal. Nessas localidades, a atividade especulativa sobre as terras e imóveis acaba por desenvolver um mercado habitacional de preços exorbitantes, fora dos padrões econômicos da grande maioria. Não obstante tal entrave, a população mais pobre convive, ainda, com a falta de políticas sociais expressivas.
Diante deste cenário, grande parte da população não possui outra alternativa, a não ser a habitação precária, através de ocupações ilegais. Erminia Maricato registra que é possível observar, no que se refere a estes atos, certo consentimento do Estado. Em suas palavras:
Se considerarmos o número de favelas e o número de seus moradores que invadem terra para morar, podemos dizer que uma gigantesca invasão de terras urbanas é consentida pelo Estado, nos países não desenvolvidos, mesmo contrariando as leis urbanísticas ou de proteção ambiental. Essas invasões não são dirigidas por movimentos contestatários, mas pela falta de alternativas. Já que todos precisam de um lugar para morar e ninguém vive ou se reproduz sem um abrigo, esse consentimento à ocupação ilegal, não assumido oficialmente, funciona como uma válvula de escape para a flexibilização das regras. Mas esse consentimento e flexibilização se dão apenas em áreas não valorizadas pelo mercado imobiliário. O mercado mais do que a lei — norma jurídica — é que define onde os pobres podem morar ou invadir terras para morar. (MARICATO, 2010, p. 9)
Sob essa lógica, observa-se nos países não desenvolvidos que esse consentimento estatal dura geralmente até o instante em que as áreas ocupadas passam a ser valorizadas por algum motivo superveniente. A partir deste momento, a segurança da posse dos habitantes – que já era precária – torna-se ainda mais vulnerável.
4. Considerações Finais
Diante, portanto, do Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), ratificado pelo Brasil, em 1992 e do Comentário Geral n. 7 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, observa-se ser indispensável a existência de uma legislação que regulamente de forma explícita os casos em que uma remoção forçada pode ser realizada, estabelecendo garantias processuais aos afetados.
Para além disso, o poder público deve se pautar nesses casos tendo em mente a obrigação assumida de promover o direito à moradia adequada, devendo, portanto, prover habitação alternativa, reassentamento ou acesso à terra produtiva nos casos em que as pessoas sujeitas à remoção forçada não disponham de recursos para tal. As pessoas sujeitas à remoção forçada não devem, ao final, estarem em uma situação mais precária do que já estavam. As remoções, ainda, devem ser planejadas e realizadas tendo por base a consulta efetiva aos afetados e o diálogo.
Compreende-se, ainda, que o Poder Público deve implementar políticas públicas efetivas, construídas sob as óticas da gestão democrática, participação popular e função social da propriedade, procurando minimizar o uso indevido e a atividade especulativa sobre terrenos e imóveis, promovendo, por outro lado, o acesso à moradia adequada para todos.
5. Referências
BARROS, Ana Maria Furbino; CARVALHO, Celso Santos; MONTANDON, Daniel Todtmann. O Estatuto da Cidade Comentado. O Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: Ministério das Cidades, 2010.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Estatuto da Cidade: Guia para Implementação pelos Municípios e Cidadãos. Brasília, 2001.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil,1988.
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
MARICATO, Erminia. O Estatuto da Cidade Periférica.O Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: Ministério das Cidades, 2010.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Comentário Geral n. 7 sobre o Direito à Moradia Adequada e os Despejos Forçados (Art.11.1), 1997.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Os Despejos Forçados e os Direitos Humanos. Fichas Informativas Sobre Direitos Humanos n. 25, 1994.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, 1966.
SARLET, Ingo Wolfgang. O Direito Fundamental à Moradia na Constituição: Algumas anotações a respeito de seu contexto, conteúdo e possível eficácia. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n. 20, dez., 2009.