Resumo: Este trabalho pretende abordar um breve estudo de Parlamento comparado entre o Parlamento Britânico, o qual conta com uma Comissão de Direito responsável por pensar o processo legislativo, e o Poder Legislativo federal do Brasil, sob os aspectos da Legística – a arte de produzir boas leis – bem como sua relevância para o processo legislativo. Além dos conceitos de legística, será abordado o processo de formação das leis como consolidação do processo democrático e a utilização da legística na Câmara dos Deputados e no Parlamento Britânico.
Palavras-chave: Legística. Formação. Leis. Câmara. Parlamento Britânico. Parlamento comparado. Poder Legislativo. Constituição Federal.
1 – INTRODUÇÃO
O estudo do parlamento comparado, entre o Britânico e Legislativo Federal pátrio, sob o aspecto do estudo da legística, demonstra a incipiência do tema no Brasil, pouco explorado nas cadeiras acadêmicas e, até mesmo, no próprio legislativo. Trata-se de uma relevante ferramenta, essencial para definir as estratégias antes da elaboração do texto de uma proposição, por meio da prospecção, e também para análise da efetividade e eficácia de uma lei vigente, por meio da retrospecção. Para discorrer sobre o tema da legística, faz-se mister rever o conceito do processo legislativo de formação das leis, o qual envolve a participação popular para realização do Estado Democrático, uma vez que a boa técnica da legística envolve, necessariamente, uma sociedade participativa.
2 – PROCESSO LEGISLATIVO DE FORMAÇÃO DAS LEIS NO BRASIL
O processo legislativo de formação das leis envolve, além da observância das regras e limites Constitucionais e regimentais, o quesito da representatividade da vontade popular. Ou seja, processo de formação das leis não é apenas uma técnica legislativa, mas sim a comunhão desta com todo o processo político democrático.
Da interpretação do Texto constitucional verifica-se a existência de requisitos mínimos, os quais deverão ser alcançados, para proporcionar legitimidade ao texto obtido por meio da produção legislativa. (SILVA, 2007).
No Constitucionalismo moderno, o mais importante desses pressupostos é a existência de órgãos específicos, a que se atribui a incumbência de elaborar as leis, decorrentes do princípio de distinção de funções ou separação de poderes, pelo qual se entregou a função legislativa às assembleias de representantes do povo. (SILVA, 2007, p. 45).
A literatura demonstra que o processo de formação das leis deve expressar a vontade do povo, neste caso representado pelos parlamentares na Câmara dos Deputados, e a vontade do Estado, representado pelo Senado Federal, respeitando-se o princípio da separação dos poderes. (FERREIRA FILHO, 2012).
É necessário, portanto, ter sido legitimado democraticamente para o exercício da função legislativa e isso assegura qualidade na democracia, pois o Congresso Nacional se matem aberto ao debate, às manifestações dos cidadãos, os quais, por meio do sufrágio universal, exercem o poder de reconduzir ou não seus representantes, conforme destaca Ferejonh (2003):
O Legislativo produz leis que obrigam a todos e, portanto, cada um de nós participa da decisão de quem deve ocupar assento no Legislativo. Temos o direito de monitorar debates legislativos, de informar e influir nas decisões e de exigir que legisladores se responsabilizem perante nós pelos seus atos nas próximas eleições. Essas expectativas políticas legitimam o nosso direito a organizar partidos e facções para eleger, monitorar, criticar, opor e influenciar os legisladores. Nesse sentido, é de esperar que a política no processo legislativo seja contenciosa, parcial e ideológica. (FEREJOHN, 2003, p. 1)
O Legislativo produz leis que obrigam a todos e, portanto, cada um de nós participa da decisão de quem deve ocupar assento no Legislativo. Temos o direito de monitorar debates legislativos, de informar e influir nas decisões e de exigir que legisladores se responsabilizem perante nós pelos seus atos nas próximas eleições. Essas expectativas políticas legitimam o nosso direito a organizar partidos e facções para eleger, monitorar, criticar, opor e influenciar os legisladores. Nesse sentido, é de esperar que a política no processo legislativo seja contenciosa, parcial e ideológica. (FEREJOHN, 2003, p. 1)
O Mandato Eletivo é o direito ou poder concedido ao Parlamentar, pelo voto do cidadão, por meio do sufrágio universal, para representá-lo, votar e agir em seu nome. Seguindo esta lógica, é o Poder Legislativo, como canal de representação popular, o legitimado a gerir o processo de formação das normas.
Nesse sentido, muitas vezes, movidos pelo apelo ou comoção social, o legislativo se mobiliza para dar respostas ao cidadão com a elaboração de proposições e, caso tal resposta seja precipitada, princípios e diretrizes da legística podem vir a ser violados. Conforme observa Urbano (2014):
Com efeito, não basta apenas a legalidade do procedimento de elaboração das normas, vem assim o controle de constitucionalidade. É preciso ir um passo mais além: é necessário verificar se o ato legislativo era adequado e, em sendo, em que medida atendeu o escopo buscado, onde falhou e o porquê da falha. De nada adianta a edição de enumeras leis se estas não tem condições fáticas de serem operacionalizadas ou não despertam o cumprimento espontâneo por parte do cidadão. (URBANO, 2015, p. 129)
Portanto, uma legislação de qualidade, segundo nosso ordenamento jurídico, passa pelo processo democrático, respeito às regras constitucionais e técnica de elaboração legislativa.
O princípio da legalidade é também um princípio basilar do Estado Democrático de Direito. É da essência do seu conceito subordinar-se à Constituição e fundar-se na legalidade democrática. Sujeitando-se, como Estado de Direito, ao império da lei, mas da lei que realize o princípio da igualdade e da justiça não pela sua generalidade, mas pela busca da igualização das condições dos socialmente desiguais. (SILVA, 2006, p. 121)
Segundo os manuais técnicos a etapas de consolidação legislativa envolve, dentre outras, a realização de estudos de impacto, aceitação e pesquisas de opinião pública, ou seja, a participação popular, ferramenta essencial que irá gerar o sentimento de adesão à norma por parte do cidadão.
3 – O ESTUDO DA LEGÍSTICA.
A legística estabelece procedimentos a serem adotados para a criação de leis de melhor qualidade e tem por objetivo material pensar a lei, antes de redigi-la.
Em relação formulação de leis de qualidade o autor Urbano (2014) destaca o modelo pensado pelo jurista Jean-Daniel Delley, o qual define etapas a serem pensadas conjuntamente, quais sejam: “definição do problema, determinação dos objetivos, estabelecimento de cenários alternativos, escolha das soluções, avaliação prospectiva, execução e avaliação retrospectiva” (p. 130), para elaboração de uma lei que realmente venha a “satisfazer a necessidade social de forma eficiente” (p. 130).
Nesse sentido, também leciona Luzius Mader (2009):
De natureza interdisciplinar, como o exige seu objeto de estudo, a Legística vale-se de saberes e métodos desenvolvidos por uma grande variedade de disciplinas, sobretudo o direito, a sociologia, a ciência política, a economia, a informática, a comunicação e a linguística, os quais são colocados, de forma articulada e com as acomodações necessárias, a serviço da elaboração da norma jurídica. (MADER, 2009).
A respeito do tema, leciona Fabiana de Menezes Soares (2007):
A Legística Material reforça a faticidade (ou realizabilidade) e a efetividade da legislação, seu escopo é atuar no processo de construção e escolha da decisão sobre o conteúdo da nova legislação, em como o processo de regulação pode ser projetado, através da avaliação do seu possível impacto sobre o sistema jurídico, por meio da utilização de técnicas que permitam tanto realizar, diagnósticos, prognósticos, mas também verificar o nível de concretude dos objetivos que justificaram o impulso para legislar e dos resultados obtidos a partir da sua entrada em vigor. (SOARES, 2007).
O autor Hugo Eva Magra Corrêa Urbano (2014) aborda, no texto, diferentes estudiosos da legística, os quais defendem que o impulso legislativo deve ser pensado com responsabilidade, respeitando-se uma sequencia de etapas e questionamentos, necessários para uma lei de qualidade. O legislador deve questionar se o problema identificado pode ser resolvido por outros meios, como fiscalização ou campanhas educativas.
4 – DA APLICAÇÃO DA LEGÍSTICA NO PARLAMENTO BRITÂNICO.
No Parlamento Britânico os projetos de lei passam por uma consulta antes de serem formalmente apresentado para apreciação. Conforme disposto na página oficial do Parlamento1, o objetivo é permitir propostas de alteração e o recebimento de sugestões das partes interessadas. Esse Parlamento segue a tendência do pensar a lei com responsabilidade, surgida no Continente Europeu por volta dos anos 70:
A partir dos anos 70 do século passado, devido à consciência crítica das deficiências e fragilidades do enquadramento legislativo, iniciou-se em alguns países europeus uma reflexão sistemática e global sobre o procedimento legislativo, (em sentido lato), desde a fase de criação das normas à sua execução, com o objetivo de assegurar a feitura de leis mais aperfeiçoadas. [...]As recomendações da OCDE estão na base da política de regulação, que começa a ser desenhada na União Europeia. [...] No Relatório começa por se explicitar como uma legislação de qualidade pode influenciar o desenvolvimento econômico, a melhoria da qualidade dos atos normativos é um benefício público em si, aumentando a credibilidade do processo de gestão pública e contribuindo para o bem-estar dos cidadãos, das empresas e dos demais envolvidos. (ALMEIDA, 2007, p. 08-09).
Segundo destaca Fernando Boarato Meneguin (2010), o Parlamento Britânico instituiu um órgão especializado, responsável pela avaliação legislativa, “cuja função é garantir que as leis sejam justas, modernas, simples e eficientes, no sentido de alcançarem o objetivo desejado com o menor custo possível.” Trata-se da Comissão de Direito, um órgão independente, consultivo, criado para manter a lei em análise e recomendar reforma onde ela é necessária.
O estudo de autoria de Alexander Horne e Richard Kelly (2015), descreve o trabalho da Comissão de Direito da Inglaterra e País de Gales e relata os procedimentos utilizados nas implementações das recomendações da Comissão.
Nesse sentido:
Antes de decidir quais os projetos serão levados a diante, a Comissão de Direito tem vistas de juízes, advogados, departamentos governamentais, dos setores voluntários, de negócios e do público em geral. [...]Alterações recomendadas pelas Comissões de Direito precisam ser aprovadas pelo Parlamento. (HORNE; KELLY 2015).
No Parlamento Britânico a análise do ponto da legística, reunião dos princípios da ciência do bem-fazer leis, é realizada de forma sistêmica e a avaliação de impacto de uma lei, a depender do resultado, pode até interromper a tramitação de projetos.
Nesse sentido:
A técnica legislativa, segundo José Alfredo de Oliviera Baracho, é um complexo processo, que se desenvolve de acordo com certas etapas e critérios. Nesse encaminhamento metodológico da formulação da lei, ocorrem etapas que podem ser assim enumeradas (citando Von Humbolt): 1. realização da política legislativa; 2. estudo doutrinário da instituição jurídica; 3. exame do direito e da legislação comparada; 4. localização da norma no contexto legislativo vigente; 5. construção da estrutura do projeto; 6. formulação dos preceitos dentro da estrutura consagrada; 7. revisão, concordância e sistematização do texto com ele próprio e com as prescrições paralelas, análogas e opostas; 8. submissão do projeto para sugestão e observações; 9. eventual modificação ou reformulação do projeto, com base nas observações ou sugestões recebidas. (CARVALHO, 2010, p. 107).
A Comissão de Direito recomenda as seguintes etapas para verificar a viabilidade de um projeto de lei: Fase inicial, a qual irá definir os objetivos do projeto; Pré-consulta, fase para análise de possíveis defeitos e problemas, verificar como o fato é tratado em outros ordenamentos jurídicos; Consulta, fase em que é elaborado um documento de consulta contendo os argumentos favoráveis e contrários à proposição, a população é chamada e estimulada a participar; Desenvolvimento de Políticas, fase em que é analisada às respostas às consultas e, por fim, Relatórios, elaborados com as recomendações de necessidade de reforma da lei ou apenas como um conselho de governo2.
Portanto, as decisões da Comissão são tomadas após a realização de consultas públicas, o que colabora para a aceitação e cumprimento da futura norma a ser produzida.
5 – DA APLICAÇÃO DA LEGÍSTICA NO PODER LEGISLATIVO FEDERAL DO BRASIL
Apesar da existência de um filtro de controle de constitucionalidade preventivo, exercido pelas Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, conforme destacado pelo Consultor Legislativo do Senado Federal Fernando Boarato Meneguin (2010) o estudo dos impactos legislativos, sob o tema da legística, ainda não é realizado metodicamente no Poder Legislativo Federal.
A experiência brasileira mostra que, apesar de existirem alguns projetos elaborados com base em fundamentos técnicos, não há um modelo sistemático para avaliação das proposições, tampouco o assunto é abordado com frequência na literatura acadêmica, tanto jurídica quanto econômica. (MENEGUIN, 2010)
Mesmo entendimento explicitado por Urbano (2014, p. 237), o qual destaca que “as técnicas da legística são ou pouco ou raramente observadas” no Brasil, pois é notória a reedição e reiteração legislativa sobre temas similares. Urbano (2014) ressalta, ainda, que o legislador se concentra em dar respostas legislativas aos problemas da sociedade, e nessa ânsia, muitas vezes, produz textos vazios de eficácia e efetividade.
A legística deve ser observada no cotidiano dos Gabinetes Parlamentares, nas Consultorias e demais órgãos da Casa, no sentido de orientar o Parlamentar sobre a viabilidade técnica de proposições legislativas, posição defendida pelo autor Kildare Gonçalves Carvalho (2010):
O técnico legislativo deve ainda avaliar o grau de aceitabilidade da norma e as possíveis oposições jurisdicionais que possa vir a sofrer, levando-se em conta as regras da técnica legislativa: o da economia legislativa, o da precisão e intelegibilidade e o da ordenação sistêmica. (CARVALHO, 2010, p. 111)
A observância da legística também é objeto de discussão entre os Parlamentares, a exemplo do trecho de matéria publica pelo Deputado Esperidião Amin, autor do Projeto de Lei Complementar PLP n.º 29/2011, que modifica a Lei Complementar nº 95, de 1998, para disciplinar o emprego da técnica de legística:
Atualmente, tramitam na Câmara dos Deputados mais de 13 mil projetos de lei. Mas será que vão pegar? Nem sempre, as leis aprovadas no Brasil geram bom entendimento. Um exemplo recente é o artigo 306 do Código de Trânsito, que tinha como objetivo penalizar o motorista que dirige embriagado. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) acaba de tomar decisão que resulta no esvaziamento da intenção dos legisladores. [...] A Legística é uma área do conhecimento que trata da qualidade das leis, desde a concepção do projeto até o término do processo legislativo. Com a aplicação dos cuidados da Legística, seria evitada a interferência do Poder Judiciário no controle legal das normas elaboradas pelo Legislativo. (AMIN, 2012)
A aplicação das regras estabelecidas em legística podem ser uteis para auxiliar o alcance da efetividade de uma norma. A efetividade está relacionada à expectativa de materialização do direito posto ou assegurado por determinada norma. É o cumprimento do ditame legal por parte do Estado em relação ao cidadão e, por sua vez, do cidadão em relação a uma determinada conduta imposta pelo Estado.
Nas palavras de Luís Roberto Barroso (BARROSO, 2015):
A ideia de efetividade expressa o cumprimento da norma, o fato real de ela ser aplicada e observada, de uma conduta humana se verificar na conformidade de seu conteúdo. Efetividade, em suma, significa a realização do direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social. (BARROSO, 2015, p. 255).
Como não é formalmente constituída como uma das etapas a serem obsevadas, antes da propositura de um projeto de lei, os fundamentos técnicos da legística acabam por ficar subutilizados, pois “não há um modelo sistemático para avaliação das proposições, tampouco o assunto é abordado com frequência na literatura acadêmica” (MENEGUIN, 2010).
6 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme discorrido no presente trabalho, a técnica da legística, amplamente utilizada no Parlamento Britânico, é subutilizada no Legislativo Federal do Brasil.
A não observância dos fundamentos da legística, como etapa preliminar da propositura do projeto ou como análise retrospectiva dos resultados de uma legislação vigente, pode acarretar prejuízos de ordem técnica, pois a legística se ocupa de pensar a lei em diversas etapas. Dentre elas, a participação popular, a realização de audiências públicas a discussão para formação de consenso e, consequentemente, menor resistência ao texto legislativo. Quanto à participação popular a escritora Pateman (1992, p. 142), em sua obra intitulada “Participação e Teoria Democrática”, destaca que para que exista uma “forma de governo democrática é imprescindível à existência de uma sociedade participativa”, ou seja, uma sociedade na qual todos os sistemas políticos tenham sido democratizados e a socialização possa ocorrer em todas as áreas.
Depois de editada a norma, é preciso que o Poder Legislativo acompanhe sua execução, sua implementação e avalie de forma crítica, com o tempo, se os objetivos colimados estão sendo cumpridos e a lei aproxima-se de sua finalidade. Essa, inclusive, é a tendência da teoria legislativa na Europa. Nos países europeus tem-se tentado criar métodos para uma análise subsequente à implementação da legislação, que a avaliação retrospectiva. É possível verificar se as novas disposições legais estão sendo seguidas, de maneira espontânea ou coercitiva, e, ainda, os custos de sua execução para empresas, para o Estado, para os vários setores da economia e em relação ao Produto Interno Bruto do país. (URBANO, 2015, p. 136)
Diante do atual cenário político e legislativo, notamos que é preciso repensar o papel do Legislativo, a propositura de projetos de lei “elaborados com base em fundamentos técnicos” (MENEGUIN, 2010), poderá acarretar redução no volume de questionamentos judiciários, colaborando, assim, para o fortalecimento do Congresso.
Corresponder de forma ativa e proativa às demandas sociais, exercer seu papel constitucional fiscalizador, gerir o processo legislativo em favor do progresso ético da nação é o que se espera do Poder Legislativo.