1. INTRODUÇÃO
Num país em que pouco se fala e se produz Segurança Pública, a não ser nas páginas dos jornais, e neste caso, notícias que em nada agradam a todos que querem um país sério e mais justo, é comum a incompreensão das diferenças entre Inteligência Policial e Investigação Policial.
O objetivo desta é também traçar as divergências entre ambas. Enquanto a Inteligência Policial é ponto de partida para a compreensão das redes criminosas e de seus fluxos, a Investigação Policial é o resultado das correntes e cruzadas aplicações do aparelho prevento-repressor a partir do trabalho dos órgãos de inteligência, policiais ou não.
Entre outras palavras, a Inteligência é a soma de ações que tem por objetivo subsidiar um processo decisório por parte de uma Autoridade a quem legalmente se atribui poder para tal. À Investigação Policial, por sua vez, cabe a produção de provas com intuito de fornecer autoria e materialidade durante a persecução penal.
Mas será que é só isso? Reservar às polícias judiciárias, Polícia Federal e Polícias Civis, somente o papel de produzir provas através das técnicas de investigação policial, fechando os olhos para as ferramentas de inteligência, é subestimar o papel do Estado na promoção do bem-comum.
Só mesmo uma Polícia Civil 1 forte (a Polícia Federal2 já está muito bem equipada e detém o respaldo da opinião pública), mediante investigação e de uso de meios tecnológicos modernos, poderá desbaratar associações e práticas criminosas que atentam contra a ordem pública e o bem-estar de todos. Somente assim poderá o Estado dar sua resposta às práticas delituosas e cumprir o seu papel constitucional de promover o bem comum.
Acerca das provas produzidas durante a fase de inquérito policial, Luiz Fernando Corrêa argumenta:
“A Polícia Federal atingiu um status e uma capacidade de investigação que ninguém consegue impor qualquer nível de pressão sobre ela. O papel do diretor é blindar a instituição. E o que blinda, mais ainda, é uma prova bem produzida. Prova contundente não permite ingerência sobre o trabalho da polícia. A Inteligência é a área central da PF. O objetivo maior é a prova; é a razão de ser da polícia. A partir da inteligência se produz prova de qualidade” (grifo nosso).
Portanto, com intuito de supedanear o Inquérito Policial, peça administrativa e pré-processual que tem como escopo levantar indícios de autoria e materialidade, é perfeitamente possível e razoável o uso das técnicas de inteligência policial na produção de provas durante o inquisitório policial.
Todavia, é necessário intercâmbio entre os vários bancos de dados dos mais diversos órgãos fiscalizadores que existem. É perfeitamente normal que as bases de dados das prefeituras municipais, das várias CDL’s (Câmaras de Dirigentes Lojistas), das Receitas Federal, Estadual e Municipal, das Polícias Militares, Polícias Civis, Polícia Federal, Delegacias Especializadas, Delegacias Distritais, etc, se comuniquem, pois só assim haverá de fato o uso da tecnologia no combate ao crime.
Não há de se admitir que uma ou mais bases de dados com informações tão preciosas fiquem estanques; que não se democratizem nas suas informações. É necessário que se produza conhecimento.
O que se pretende com esta simples contribuição ao conhecimento científico é o uso adequado das técnicas de Inteligência Policial na produção de provas durante o Inquérito Policial com o fito de subsidiar e produzir de forma acertada uma decisão coerente com a gravidade do fato-crime que possa levar a uma correta responsabilização do culpado.
2. SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS ENTRE INVESTIGAÇÃO POLICIAL E ATIVIDADES DE INTELIGÊNCIA
A questão sobre as semelhanças e distinções entre inteligência e investigação policial ainda gera algumas dúvidas. Assim, para melhor esclarecer e refletir sobre o tema alguns itens devem ser considerados.
2.1. A ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA E A ATIVIDADE POLICIAL
As relações organizacionais e individuais evoluíram por conta do mundo moderno e do fenômeno da globalização, o que gerou um grande número de informações e mais importante do que ter informação é extrair a sua adequada compreensão, ou seja, o conhecimento.
Produzir conhecimento ou otimizar a informação num contexto de abundância, no momento em que vivemos, além de ser uma necessidade de sobrevivência organizacional é também uma habilidade cada vez mais cobrada do homem para continuar a se relacionar.
É uma nova postura que as pessoas e organizações devem ter diante da informação. Muitos se enganam ao imaginar que isto é coisa restrita aos filmes americanos, de alta tecnologia ou a alta capacidade de processamento de dados.
A informação não está somente nas redes de informática, mas também nas pessoas, coisas e relações existentes, por isso administrar informações e extrair compreensão para atender necessidades é o novo desafio do homem. Querendo ou não, sendo um investigador criminal, um gestor, um analista de informações, todos terão de trabalhar as informações em suas áreas de relevância.
Os envolvidos com o crime em sua relação com o meio ambiente, e mais especificamente com o cenário do crime, alimentam informações das mais diversas coisas e pessoas, direta ou indiretamente. Assim, envolvidos, questões conexas, crimes, ou seja, toda sorte de dados que dizem respeito a tais coisas são objeto tanto da Investigação quanto da Inteligência Policial.
Todavia, este trato intelectivo da informação exige a definição de abordagem própria em consonância com a atividade que irá se desenvolver (investigação ou inteligência), ou à medida que galgamos os níveis de abrangência dentro da organização – estratégico, tático e operacional3.
Portanto, surge a Inteligência Policial como instrumento de apoio e assessoria nos níveis táticos e estratégicos da organização policial, onde se trabalhará as informações que dizem respeito ao “alvo” a fim de que a organização tenha a percepção adequada das realidades com as quais lidará nestes níveis de relação ambiental.
Além disso, a atividade em questão atua no suporte e auxílio às investigações policiais, dentro do nível operacional.
Esta é a razão de haver Centros de Inteligência para auxiliar no trato das questões estratégicas e táticas de instituições de Segurança Pública. Caso observemos o organograma destas organizações, a posição de um órgão de inteligência o aponta para tal fim. Não é possível localizá-lo na base do organograma, mas sim entre o nível superior e intermediário da organização.
Aceita-se que Inteligência se destaca pela capacidade de gerar uma cultura organizacional de valorizar a informação dentro de uma instituição; a sua doutrina promove a força coletiva de explorar o poder da construção do conhecimento numa organização.
Quanto à Investigação Policial, o seu objetivo é instrumentar a persecução penal, ou seja, é a atividade mais importante no nível operacional da organização policial de investigação.
Esta modalidade de investigação criminal também se opera dentro de uma lógica voltada para compreender uma realidade, porém, o objetivo de sua abordagem é específico a esclarecer um evento criminoso e coletar provas, que são elementos verificáveis, responsáveis em apontar a materialidade e autoria de um crime.
Inclusive, no Curso Investigação Criminal da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) fica bem claro que a Investigação Criminal também visa conhecer uma realidade:
[...] Não há dúvida de que o processo de investigação criminal corresponde ao processo de produção de um conhecimento científico, pois, tal qual uma pesquisa científica, é movido por um raciocínio correto e ordenado [...] (Curso Investigação Criminal EaD/SENASP/MJ, Módulo I, Pág. 3).
[...] Todas as formas de conhecimento pretendem conhecer a realidade (Curso Investigação Criminal EaD/SENASP/MJ, Módulo V, Pág. 2).
Assim, diante do contexto apresentado, tanto a Inteligência quanto à Investigação, apesar das semelhanças, possuem objetivos diferentes. No entanto, ambas visam extrair compreensão de uma malha infindável de informações, presentes no meio ambiente com que lidam assim como se dá com a pesquisa científica e o processo penal: a pesquisa científica, as atividades e operações de inteligência, a investigação criminal e o processo penal buscam a verdade.
Com o desenvolvimento de seus métodos, técnicas e instrumentos de busca da verdade, portanto, podem ser reconduzidos a um modelo único de comparação. Por exemplo, a técnica de pesquisa denominada observação (participante ou não), utilizada na pesquisa científica, é uma idéia básica que se denomina respectivamente vigilância, na inteligência, e campana, na investigação criminal.
As diferenças fundamentais são os critérios de aceitabilidade da verdade, objetivos, marcos teóricos e regras formais específicas de produção. Por exemplo, no processo penal, objetiva-se uma verdade processual necessária à tomada de decisão judicial, enquanto, numa atividade de inteligência destinada a um “processo político”, o grau de aceitabilidade do caráter de verdade de um fato é o necessário para uma decisão política.
Todo o aparato das atividades e operações de inteligência e da investigação criminal (métodos, técnicas e instrumentos) podem ser reconduzidos ao modelo geral do método científico.
Todos estabelecem um problema, hipótese, objetivo, justificativa/relevância, situação do tema/problema, marco teórico, métodos/técnicas/instrumentos de pesquisa, população/amostra, cronograma, conclusão, produção do relatório de pesquisa etc. “[...] as terminologias podem ser diferentes, mas a idéia básica é a mesma.” (Pacheco, 2005, item 1.3).
Não existe um saber consolidado sobre a investigação criminal, ao contrário do que ocorre, por exemplo, na metodologia científica (investigação científica ou pesquisa científica) e nas atividades de inteligência (“investigação” de inteligência, ou seja, operações de inteligência).
Entende-se que em muitas unidades policiais de investigação se verifica a mistura da figura do analista de inteligência com a do investigador criminal, o que levam muitos a entender que Inteligência é a mesma coisa que Investigação Policial.
Por vezes, devido a maneira como se desdobra a investigação e em razão da necessidade do serviço, em algum momento o policial lida com as informações para assessorar os trabalhos, agindo como analista, assim, faz levantamentos por meio de fontes tais como sistemas e informantes.
Porém, noutro momento, ele realiza atos próprios de investigação, como a oitiva de testemunhas e o estudo de Laudo Pericial, o que não deixam de ser também informações, entretanto, estas irão compor os procedimentos pertinentes à formação de materialidade e autoria de um crime.
Enfim, relacionar-se com a informação e extrair compreensão é uma necessidade de todos, dentro das especificidades de cada um.
2.2. SISTEMAS DE INTELIGÊNCIA E OS INSTRUMENTOS LEGAIS NO COMBATE À CRIMINALIDADE
No bojo dos mecanismos legais do Sistema de Inteligência do Brasil tem na Lei nº. 9.034/95, que trata do crime organizado, os principais meios operacionais para a prevenção e repressão das ações praticadas por organizações criminosas.
Existem vários instrumentos elencados como a "ação controlada", o acesso a dados, interceptação ambiental e a infiltração policial.
Imprime-se uma necessidade cada vez maior de técnicas modernas de inteligência, sendo que ainda existem problemas vinculados ao gerenciamento das informações obtidas, com possibilidade de perda de dados. Propõe-se a maior integração entre os órgãos de segurança pública com a mitigação da exacerbada compartimentação, sigilo e a comunicação em tempo real de possíveis ameaças ao Estado e neutralização de ações de organizações criminosas.
A criminalidade organizada, que no Brasil tem seu berço nos presídios, e principalmente no Instituto Penal Cândido Mendes, na Ilha Grande, Rio de Janeiro, tem avançado de forma significativa.
Nos últimos anos, com inúmeras rebeliões de presos coordenadas simultaneamente e assassinatos de policiais, o crime organizado 4 mostrou de onde surgem os comandos criminosos e terroristas: dos presídios.
Comandam, traficam, matam, roubam, fazem leasing de armamento pesado, trocam drogas por armas, criam sites criptografados, tanto com o objetivo de obter vantagem material ou econômica indevida como para demonstrar controle e domínio pela difusão do medo, com fechamento de comércio local, eliminação de agentes públicos e seus familiares e facções rivais.
Nesse contexto, vislumbra-se a imperiosidade da edição de espécies legislativas que instrumentem o Estado na reversão do grave quadro delineado.
É a opinião reinante por parte dos profissionais de segurança pública e estudiosos do tema.
2.3. O SISTEMA DE INTELIGÊNCIA NO BRASIL
Para alcançar um padrão de excelência na utilização dos meios operacionais da Lei nº. 9.034/95, é necessário que haja um tratamento adequado da informação, posteriormente transformada em conhecimento, inteligência e ação, com acesso às mais diversas ferramentas tecnológicas. Sempre é necessária a transformação de informação (dados não tratados), para o alcance do conhecimento estratégico, conhecimento esse buscado, inclusive, por empresas para conquista de mercados, pelo que se chama de "inteligência competitiva" e "gestão de informação".
No ordenamento jurídico brasileiro, a oficialização de um sistema de inteligência de âmbito nacional para tratamento de informação de cunho estratégico foi tardia e não acompanhou diversos modelos europeus, como o italiano, por exemplo. Pela Lei nº. 9.883/1999 foi instituído o Sistema Brasileiro de Inteligência e criada a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).
É no art. 1º, § 2º da Lei nº. 9.883/1999 que encontramos a definição de atividade de inteligência, nos seguintes termos:
"§ 2o Para os efeitos de aplicação desta Lei, entende-se como inteligência a atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado."
2.4. A INTELIGÊNCIA CRIMINAL NOS EUA E A POLÍCIA FEDERAL
Até a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos utilizavam a atividade de inteligência basicamente como inteligência clássica, ou seja, com fins militares (inteligência militar) e políticos.
As autoridades de segurança pública (em sentido amplo) foram acanhadas em aceitar a utilidade da inteligência criminal no combate a grupos criminais. Gradualmente, a inteligência criminal obteve o reconhecimento como uma ferramenta efetiva de combate ao crime. Levou mais de um século para a inteligência criminal obter a aceitação generalizada.
De 1900 a 1950, a inteligência criminal foi utilizada de forma muito limitada. Apenas na segunda metade do século XX, a inteligência criminal mostrou sua efetividade.
A Unidade de Inteligência de Segurança Pública dos Estados Unidos da América - L.E.I.U – Law Enforcement Intelligence Unit foi formada por 26 agências estatais e locais de segurança pública, em 1956, como uma organização cujos membros trocam informações criminais confidenciais não disponíveis prontamente por meio de outros canais policiais normais, tendo como agência central de coordenação o Departamento de Justiça da Califórnia.
Em 1971, foi produzida a primeira versão da obra Basic Elements of Intelligence (Elementos básicos de inteligência), por Don R. Harris. Pouco depois, em 1976, foi publicada a edição revisada, Basic Elements of Intelligence – Revised, publicada, em Washington/DC, pela Law Enforcement Assistance Administration. Essa obra foi um esforço de padronização e melhoria da inteligência criminal e serviu de referência para toda uma geração, sendo considerada uma obra clássica.
Em 2000, a Unidade de Inteligência de Segurança Pública (Law Enforcement Intelligence Unit – L.E.I.U.) e a Associação Internacional de Analistas de Inteligência de Segurança Pública (International Association of Law Enforcement Intelligence Analysts – IALEIA) publicaram uma revisão da obra clássica Basic Elements of Intelligence, intitulada Intelligence 2000: Revising the Basic Elements, editada por Marilyn B. Peterson, Bob Morehouse e Richard Wright.
Essas obras representam um importante modelo de adaptação da atividade de inteligência clássica à atividade de inteligência criminal.
O modelo de inteligência policial da Polícia Federal brasileira assemelha-se, em linhas gerais, desse modelo de inteligência criminal praticado nos Estados Unidos da América.
Há várias aplicações relevantes da atividade de inteligência criminal nos Estados Unidos, como policiamento guiado pela atividade de inteligência, inteligência sobre crime organizado, inteligência sobre controle de narcóticos, inteligência sobre terrorismo, inteligência sobre jogos de cassino e inteligência financeira.
2.5. A INTELIGÊNCIA POLICIAL NO BRASIL
Durante o regime militar no Brasil, o Serviço Nacional de Inteligência (SNI) mobilizou severamente os serviços de informação, os atuais serviços de inteligência das polícias, especialmente voltados para a repressão aos opositores políticos do governo militar, então no poder.
Assim, propagou-se, no meio policial, uma atividade de inteligência clássica, voltada para a segurança nacional, a qual estaria ameaçada pelos dissidentes políticos. Isso dificultou que os serviços de inteligência policial progredissem para uma inteligência criminal que atendesse especificamente às suas funções policiais.
Com o fim do governo militar, houve serviços de inteligência que continuaram com a inteligência clássica e serviços que passaram a fazer a repressão interna aos seus próprios quadros (“polícia interna”, com fins disciplinares), e outros que passaram a fazer as duas coisas.
De qualquer forma, não se disseminou logo a idéia de se adequarem os serviços de inteligência à produção de provas para investigações criminais e processos penais.
Mesmo atualmente, vários serviços de inteligência policial se mantêm na linha restritiva da inteligência clássica, destinados ao processo decisório de suas chefias máximas, como e conforme o caso, o chefe da Polícia Civil, o comandante-geral da Polícia Militar, o secretário de Estado de Segurança etc. Há, em certos casos, até mesmo uma resistência à sua utilização em investigações criminais.
Não nos cabe colocar em dúvida a alta qualidade de vários serviços de inteligência policial no cumprimento de suas missões específicas, mas ressaltando uma certa indefinição nacional sobre qual deveria ser a finalidade dos serviços de inteligência policial em geral.
Essa situação é mais grave ainda no que tange aos inquéritos policiais militares e processos penais militares. Os crimes militares são investigados pelas próprias corporações militares. Mas apenas recentemente têm surgido unidades específicas de investigação de crimes militares nas Forças Armadas, nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares.
Normalmente um oficial militar é designado como encarregado ad hoc do inquérito policial militar (ou seja, como seu presidente), com funções semelhantes ao de um delegado de polícia.
Porém, como a função típica das corporações militares não é a de polícia investigativa, esse oficial militar encarregado, de um modo geral, não atua especificamente com investigações criminais, mas casualmente em um ou outro caso, e, portanto, costuma ter dificuldade para conduzir as investigações e, com mais razão, desenvolver um conhecimento de inteligência sobre a questão criminal.
Assim, os serviços de inteligência militar têm maior dificuldade ainda de adaptarem suas atividades de inteligência para que produzam provas válidas nos inquéritos policiais militares e nos processos penais militares, conforme as normas processuais penais.
Devemos destacar que os documentos de inteligência não podem ser somente juntados aos autos de um inquérito policial militar ou de um processo penal militar, mas convenientemente “tratados”, o que talvez não seja possível em razão de a atividade de inteligência não ter se adequado às normas processuais penais no caso concreto.
As organizações criminosas (“crime organizado”) têm cooptado sistematicamente militares nas várias corporações militares, com o que armamentos militares com alto poder de destruição têm sido encontrados nas mãos de traficantes, além de policiais militares que têm participado de seqüestros, roubos e tráfico de entorpecentes etc., causando uma crise de legitimidade das organizações militares.
Assim sendo, os serviços de inteligência militar estão diante do desafio de também atuarem na repressão de crimes militares, tendo que adaptar suas atividades à produção probatória.
A crescente escassez dos recursos humanos, materiais e financeiros nos Estados e no Poder Executivo Federal têm compelido os serviços de inteligência policial, cada vez mais, à produção de provas em investigações criminais e processos penais.
Por conseguinte, pensamos que a tendência dos serviços de inteligência policial, no Brasil, seja a dupla vertente de produção de provas para investigações e processos criminais (inteligência tática) e a produção de conhecimento destinado ao processo decisório estratégico (inteligência estratégica).
A Polícia Federal fez uma adaptação proveitosa da inteligência clássica às necessidades específicas de suas atividades policiais, especialmente pela inclusão da produção de provas para investigações criminais e processos penais.
Sua atividade de inteligência produz um conhecimento que, conforme o caso, objetiva à produção de prova durante a investigação ou processo criminais (especialmente quanto à ação criminosa complexa), subsidia o planejamento e a execução de outras ações, operações e investigações policiais, estima a evolução da criminalidade ou serve para assessorar autoridades governamentais na formulação de políticas de prevenção e combate à violência.
Também operou uma adequação do conteúdo dos conhecimentos e da terminologia dos documentos, os quais se denominam informação policial, análise de conjuntura criminal e estimativa de evolução da criminalidade (além do informe policial, que não contém “conhecimento de inteligência” propriamente), no lugar dos “clássicos” informe, apreciação, informação e estimativa.
Portanto, a atividade de inteligência policial da Polícia Federal é voltada especialmente para a produção de provas da materialidade e da autoria de crimes, exercendo atividade de natureza eminentemente executiva (inteligência tática), mas também pode realizar atividade de natureza consultiva, quando, por meio dos conhecimentos contidos em análises de conjuntura criminal ou em estimativas de evolução de criminalidade, assessora autoridades governamentais na formulação de políticas de prevenção e combate à criminalidade (inteligência estratégica).
A atividade de inteligência clássica (ou de estado), diversamente, é voltada especialmente para o assessoramento do processo decisório.