Introdução
O presente trabalho tem como tema os princípios constitucionais do direito administrativo, e visa apresentar os principais princípios que regem a Administração Pública.
Nesta perspectiva, as questões que norteiam o trabalho são:
- Quais são os princípios que a Administração Pública deve seguir?
- Para que servem os princípios constitucionais do direito administrativo?
Os princípios do direito administrativo são de extrema importância para o direito, ao influenciar diretamente o processo de produção de outras fontes do direito, e servir de base para a aplicação de regras já definidas. São os princípios que definem os valores fundamentais da ciência jurídica, sendo, por isso, de grande importância o estudo da temática.
Para JOAQUIM JOSÉ GOMES CANOTILHO (1999, p. 122), os princípios possuem três funções principais, que são:
- O impedimento de que regras contrárias a eles sejam criadas;
- A compatibilização das interpretações das regras do Direito; e,
- Na ausência de outras regras, direcionar o caso concreto.
Neste contexto, o principal objetivo do estudo é definir quais são os princípios norteadores do direito administrativo, de forma a perceber de que forma os mesmos influenciam na interpretação das leis, e no processo de criação das mesmas. Para alcançar os objetivos propostos pelo trabalho, foi utilizado como recurso metodológico a pesquisa bibliográfica, que foi realizada em livros, artigos eletrônicos, e apostilas da Universidade Candido Mendes.
Desenvolvimento
O direito pode ser dividido em dois ramos, sendo eles: direito público, e direito privado. O direito privado tem como objetivo permitir o convívio das pessoas em sociedade, e regular os interesses particulares, de forma que os bens particulares sejam desfrutados de forma harmoniosa. Já o direito público visa regular as relações entre Estado e sociedade, ou seja, ele preza pelo bem da sociedade como um todo.
O Estado, ao prezar pela defesa do interesse público, goza de prerrogativas frente ao direito privado. Tais prerrogativas o colocam em posição de superioridade jurídica frente ao particular, mas sem desrespeitar as garantias individuais constitucionais. Dessa forma, há uma desigualdade nas relações jurídicas pública e privada, visto que os interesses públicos prevalecem frente aos privados. Sendo assim, embora a constituição assegure direito à propriedade particular, é facultado ao poder público a desapropriação indenizada de uma propriedade, caso seja de interesse público (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES).
O direito administrativo é um ramo do direito público que tem por objetivo estudar as normas jurídicas que se relacionam ao pleno exercício da função administrativa do Estado. Esse ramo do direito público impõe regras às pessoas jurídicas de direito público, e às pessoas jurídicas de direito privado que exercem função administrativa. Pessoas jurídicas de direito privado podem exercer função pública por meio de delegação do Estado, realizando o bem comum, e os objetivos da administração pública.
Portanto, o direito administrativo é ramo do direito público, possuindo como objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas que integram a administração pública, a atividade jurídica que exerce, e os bens utilizados para que os seus fins sejam realizados. Lembrando que, apesar de a atividade de administração pública ser função típica do Poder Executivo, os outros poderes, Legislativo e Judiciário, também praticam atos administrativos que, por sua natureza, são objeto do direito administrativo (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES).
Di Pietro conclui o conceito de Direito Administrativo da seguinte forma: “Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública” (DI PIETRO, 2011, p. 48).
As fontes do Direito Administrativo são as formas pelas quais as normas jurídicas se originam. São quatro as fontes do Direito Administrativo (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES):
- A lei é a fonte primária, incluindo-se, as leis ordinárias, delegadas e medidas provisórias, as leis complementares, e também os atos normativos infralegais;
- A doutrina, que explica e teoriza a lei, podendo ser entendida como um conjunto de construções teóricas e formulações descritivas acerca do direito, produzidas por estudiosos do direito, constituindo fonte secundária do direito administrativo. A doutrina pode influenciar não somente a elaboração de novas leis, como também o julgamento de assuntos de cunho administrativo;
- A jurisprudência, que se constitui pela reiteração de julgamentos em um mesmo sentido; e
- O costume, que se caracteriza pela prática reiterada de atos administrativos.
Os princípios do Direito Administrativo possuem uma função especial frente às fontes do Direito, pois eles influenciam na produção de outras fontes do Direito, tal como novas leis e doutrinas, e também servem como base para a aplicação das regras do Direito. Por trazerem os valores da Ciência Jurídica, são os princípios que influenciam o processo de criação de leis, e da jurisprudência (FARIAS, 2006 apud UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES).
De acordo com Barroso (2002) os princípios possuem maior grau de abstração, tendo uma importância maior dentro do sistema jurídico (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES). Mello (1980), por sua vez, entende que o núcleo do sistema normativo é regido pelos princípios jurídicos, pois além de servirem de base para a interpretação de todas as normas jurídicas, eles devem integrar o ordenamento jurídico como um todo, tornando-o um sistema de fato, e estabelecendo sentido às regras do ordenamento jurídico (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES).
Portanto, princípios são a estrutura em que se assentam as normas jurídicas, sendo de grande aplicação no Direito Administrativo, e o alicerce da disciplina estudada. O artigo 37 da Constituição Federal, em seu caput, elenca cinco princípios da administração pública, sendo eles: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988). Como eles estão previstos no texto constitucional, são chamados de princípios explícitos. Os princípios explícitos são aqueles mencionados de modo formal e categórico. Já os princípios implícitos, estão subentendidos, pois estão contidos na norma.
Os princípios constitucionais do direito devem ser observados por todos os Poderes, quando eles estiverem em exercício de funções administrativas. Também, devem ser observados por todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), alcançando a Administração Direta e Indireta. Sendo assim, os princípios se aplicam às autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, agências reguladoras e executivas e pessoas integrantes da Administração Pública, independente da atividade que desempenham. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
É importante ressaltar que os princípios elencados no art. 37 da Constituição federal não são os únicos adotados pela doutrina, sendo inúmeros eles. Os outros princípios explícitos são: da Licitação, da Prescritibilidade dos ilícitos administrativos, da Responsabilidade da administração, da participação e da Autonomia gerencial. A seguir, iremos explicar brevemente os princípios explícitos no art. 37 da Constituição Federal.
O princípio da legalidade é uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais, sendo “o postulado basilar de todos os Estados de Direito, consistindo, a rigor, no cerne da própria qualificação destes” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011). O princípio da legalidade surgiu com o Estado de Direito, e encontra fundamento constitucional no artigo 5º, II, prescrevendo que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. A lei, além de estabelecer os princípios, define os limites da administração pública, de forma a impor uma restrição à atuação da mesma, em prol da coletividade (DI PIETRO, 2011).
O princípio da impessoalidade se refere à obrigação de que o dever público se mantenha impessoal, ou seja, neutro, em relação aos administrados. Isso quer dizer que não devem ser produzidas discriminações, a não ser em razão do interesse público.
O § 1º, do art. 37 da Constituição Federal explicita:
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (BRASIL, 1988).
Dessa forma, é vedado ao administrador a sua promoção pessoal, e a personalização das realizações da Administração Pública. A impessoalidade tem fundamento no postulado da isonomia. Como exemplo, percebemos que o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal exige a realização de concurso público para ingresso em cargo público, e o inciso XXI do mesmo artigo, exige a realização de licitações para que qualquer contratação da Administração Pública seja igualitária aos concorrentes (MIRANDA, 2008).
O princípio da moralidade diz respeito à moral jurídica, e não à moral comum. A moral jurídica pode ser entendida como um conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina interior da Administração. A doutrina afirma que a moral administrativa não se relaciona às convicções pessoais do agente público, mas sim à noção de ética da sociedade como um todo. A moral administrativa constitui pressuposto de validade de todos os atos da Administração Pública (MIRANDA, 2008).
Para que o agente público exerça sua função com a moral administrativa, não basta que ele cumpra somente a lei, mas que ele se atente ao espírito da lei, para que o que é legal se conecte com o ético. Portanto, é comumente afirmado que o princípio da moralidade complementa o princípio da legalidade, tornando-o mais efetivo (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES).
O princípio da publicidade tem por objetivo possibilitar a fiscalização das atividades da Administração Pública pela sociedade, visto que segundo a Constituição, o poder emana do povo. Dessa maneira, o princípio da publicidade visa assegurar a transparência na administração, visto que os bens pertencem à sociedade, e não ao administrador público. Esse, por sua vez, é um agente público para cuidar da coisa pública, e deve prezar pelo bem público, possibilitando o acesso à conduta administrativa.
Dessa forma, via de regra, os atos praticados pela Administração Pública não podem ser sigilosos, salvo previsão legal (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES). Portanto, excluindo as ressalvas legalmente estabelecidas, o processo administrativo deve ser público e acessível à sociedade, e não somente às partes envolvidas, sendo exigida à Administração Pública a ampla divulgação dos seus atos.
O princípio da eficiência tornou-se expresso no caput do artigo 37 da Constituição Federal, devido à alteração advinda da Emenda Constitucional nº 19 (MIRANDA, 2008). Evidentemente, o princípio da eficiência se relaciona diretamente aos princípios da moralidade, citado anteriormente, e ao da finalidade, que é um princípio implícito. Ambas, a moralidade e a finalidade, trabalhando juntas, não podem admitir a ineficiência da Administração Pública, portanto, o princípio da eficiência já existia implicitamente no texto constitucional.
O princípio da eficiência baseia-se no alcance dos melhores resultados, ao menor custo possível. Dessa forma, a eficiência não é um conceito jurídico, mas sim econômico, pois ela implica e medição dos custos de forma racional, para fins de satisfazer o interesse público (ARAUJO; NUNES JUNIOR, 2001 apud UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES).
Portanto, sempre que a Administração Pública estiver exercendo suas funções de forma a aproveitar da melhor forma os recursos disponíveis, em busca do melhor resultado possível em relação ao fim desejado, ela estará sendo eficiente. A construção razoável e lógica da relação entre os meios utilizados, e o alcance do fim almejado, que é o interesse público, é a eficiência da Administração Pública.
Além dos princípios explícitos citados anteriormente, existem outros princípios que regem a conduta da Administração Pública. Embora os princípios implícitos não estejam elencados explicitamente na lei, eles servem como base do direito, estando agregados ao regimento constitucional da Administração Pública.
O Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, baseia-se na prerrogativa do Estado frente ao particular, ou seja, a administração tem o dever de zelar pelo interesse público, mesmo que esse venha a se sobrepor ao interesse de um particular. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade inferem que o administrador público deve ser razoável às necessidades da sociedade, evitando que o agente público assuma uma conduta desproporcional àquela necessária para o pleno exercício de sua competência. Já o princípio da motivação nos diz que as razões de fato e de direito que embasam a prática de um ato e devem ser expressas, ou seja, todos os atos da administração devem ser motivados, devendo o agente públicos expor os motivos pelos quais tomou qualquer decisão (UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES). Também são princípios implícitos: Princípio da autotutela ou do controle; Princípio da isonomia; Princípio da especialidade ou finalidade; Princípio da continuidade dos serviços públicos; Princípio da presunção de legitimidade; Princípio da hierarquia.
Conclusão
O presente trabalho teve como objetivo apresentar os princípios constitucionais do direito, e mostrar para que servem esses princípios no âmbito do direito administrativo. Percebemos que os princípios têm grande importância dentro do sistema jurídico, pois além de servirem de base para a interpretação das normas jurídicas, integram o ordenamento jurídico, tornando-o um sistema de fato.
Os administradores Públicos devem seguir os princípios constitucionais, de forma a agir com ética e responsabilidade. São os princípios que auxiliam os mesmos a atingir o maior objetivo da Administração Pública, o interesse público. Os princípios norteiam toda ação dos gestores públicos, para que os mesmos consigam atender às necessidades da sociedade.
O caput do artigo 37 da Constituição Federal elenca cinco princípios da administração pública, sendo eles: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Ao seguir esses princípios, a Administração Pública se pauta de valores constitucionais, e potencializa a utilização dos recursos públicos, de forma a atingir o bem comum com maior eficiência. Visto que na Administração Pública os interesses são diversos, os princípios norteiam e limitam a ação dos governantes e agentes públicos, de forma que os interesses particulares não interfiram no atendimento ao interesse público.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 19 ed. Ver. Atual. Rio de Janeiro: forense; São Paulo: MÉTODO, 2011.
BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília DF: Senado, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 03 mar. 2016.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2011
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 1981.
MIRANDA, Maria Bernadete. Princípios Constitucionais do Direito Administrativo. Revista Virtual Direito Brasil, vol. 2, n° 2, 2008. Disponível em: <http://www.direitobrasil.adv.br/artigos/ad.pdf>. Acesso em: 10 set. 2016.
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES. Material Didático: Teoria Geral e Princípios do Direito Administrativo. Disponível em: <http://portaladm.portalucamprominas.com.br/_arqmaterialdidatico/matdidatico6779.pdf> Acesso em: 03 fev. 2016.