O repasse ou transferência de recursos da União a entidades outras é um tema diretamente relacionado aos processos de contratação pública, e como ele, a profilaxia da corrupção. Deve-se ao fato da indispensabilidade da fiscalização dessas verbas, como serão aplicadas por essas entidades que recebem tais recursos. Para tanto, devem seguir regras que obstam a ausência de controle.
São as denominadas “transferências voluntárias”, de teor constitucional e financeiro. Destaque-se o controle da aplicação desses recursos públicos como instrumento profilático da corrupção.
O fluxo, passa pela proposição, análise, celebração do instrumento, liberação dos recursos, acompanhamento e fiscalização da execução, prestação de contas e tomada de contas especial. Todas essas etapas são passáveis de ocorrências ilícitas ou imorais. Por isso, a integridade é uma diretriz inafastável. Os gestores devem atuar preventiva e repressivamente em combate a essas ocorrências.
O Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. A Portaria Interministerial nº 424/2016 afunila esse procedimento.
O Decreto unge as regras constantes no disposto do art. 10 do Decreto-Lei nº 200/67, o art. 116 da Lei Geral de Licitação e o art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar 101/00 - entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
Ato contínuo – ainda sob o aspecto financeiro - são exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias a existência de dotação específica; a observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; a comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida. É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
É obrigatória a adoção pelas entidades beneficiadas das regras licitatórias para a execução de obras e serviços objeto do repasse.
O objeto do Decreto em comento, nos termos do seu art. 1º, é a regulamentação das regras sobre convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades que envolvam a transferência de recursos ou a descentralização de créditos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.
Considera-se convênio o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Contrato de repasse é o instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União.
Já o termo de execução descentralizada é o instrumento por meio do qual é ajustada a descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática.
O mais importante instituto para fins de prevenção da corrupção, após a transferência dos recursos, é a prestação de contas, pois instrumento de controle e fiscalização da utilização do dinheiro público.
A prestação de contas, conforme o Decreto, é o procedimento de acompanhamento sistemático que conterá elementos que permitam verificar, sob os aspectos técnicos e financeiros, a execução integral do objeto dos convênios e dos contratos de repasse e o alcance dos resultados previstos.
Dentre os instrumentos de profilaxia estão algumas vedações, tais quais a celebração de convênios e contratos de repasse com órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cujos valores sejam inferiores aos definidos no ato conjunto; com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau; com entidades privadas sem fins lucrativos que não comprovem ter desenvolvido, durante os últimos três anos, atividades referentes à matéria objeto do convênio ou contrato de repasse; com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham, em suas relações anteriores com a União, incorrido em pelo menos uma das seguintes condutas:
a) Omissão no dever de prestar contas;
b) descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;
c) desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;
d) ocorrência de dano ao Erário; ou
e) prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria.
Vedação recente, relacionada à impessoalidade e ao aproveitamento derradeiro imoral do cargo político, foi incluída pelo Decreto n. 8.943/2016, que proíbe esses instrumentos de repasse quando a vigência se encerre no último ou no primeiro trimestre de mandato dos Chefes do Poder Executivo dos entes federativos.
Um dos pressupostos para os convênios é o cadastro no Sistema de Convênios e Contratos de Repasse – SINCOV – uma plataforma WEB cujos atos são nela praticados e o controle exercido.
No caso de celebração de convênio ou contrato de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos será precedida de chamamento público a ser realizado pelo órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste. Deverá ser dada publicidade ao chamamento público, inclusive ao seu resultado, especialmente por intermédio da divulgação na primeira página do sítio oficial do órgão ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convênios. O chamamento público deverá estabelecer critérios objetivos visando à aferição da qualificação técnica e capacidade operacional do convenente para a gestão do convênio.
No que concerne ao conteúdo dos instrumentos de repasse, o art. 6º dispõe que são cláusulas necessárias a indicação da forma pela qual a execução do objeto será acompanhada pelo concedente e a vedação para o convenente de estabelecer contrato ou convênio com entidades impedidas de receber recursos federais. A forma de acompanhamento deverá ser suficiente para garantir a plena execução física do objeto.
A competência das autoridades federais que celebram os convênios e demais repasses é indelegável. Tais autoridades são responsáveis por decidir sobre a aprovação da prestação de contas, bem como por suspender ou cancelar o registro de inadimplência nos sistemas da administração pública federal. Viu-se que a celebração dos instrumentos é indelegável, entretanto a fiscalização, a suspensão e o cancelamento poderão ser delegadas.
Os órgãos e entidades a que são destinados os recursos para finalidades específicas dão uma contraprestação ou contrapartida, que será calculada sobre o valor total do objeto.
O programa de trabalho deverá ser executado fielmente, salvo situações excepcionais que justifiquem anormalidade.
Conforme o art. 8º do Decreto, a execução de programa de trabalho que objetive a realização de obra será feita por meio de contrato de repasse, salvo quando a concedente dispuser de estrutura para acompanhar a execução do convênio. Caso a instituição ou agente financeiro público federal não detenha capacidade técnica necessária ao regular acompanhamento da aplicação dos recursos transferidos, figurará, no contrato de repasse, na qualidade de interveniente, outra instituição pública ou privada a quem caberá o mencionado acompanhamento (parágrafo único).
O art. 9º determinada que no ato de celebração do convênio ou contrato de repasse, a concedente deverá empenhar o valor total a ser transferido no exercício e efetuar, no caso de convênio ou contrato de repasse com vigência plurianual, o registro no SIAFI, em conta contábil específica, dos valores programados para cada exercício subsequente. O registro acarretará a obrigatoriedade de ser consignado crédito nos orçamentos seguintes para garantir a execução do convênio.
As transferências financeiras decorrentes da celebração de convênios serão feitas exclusivamente por intermédio de instituição financeira oficial, federal ou estadual, e, no caso de contratos de repasse, exclusivamente por instituição financeira federal.
Os pagamentos à conta de recursos recebidos da União, estão sujeitos à identificação do beneficiário final e à obrigatoriedade de depósito em sua conta bancária. Trata-se de um instrumento de controle, pois a identificação do “beneficiário final” direciona a responsabilização. Entretanto, é importante que as autoridades responsáveis pela fiscalização tenham moderação quanto à análise do responsável, devendo, às vezes, pulverizá-la, ante a tecnicidade do objeto da prestação, cujo conhecimento do ordenador é mínimo ou nada. Nesses casos, não se pode tão somente apontar para o ordenar, que possui uma base de confiança nos agentes que lidam com esses processos. Não há razoabilidade na imputação total da responsabilidade, por exemplo, do prefeito que, apesar de ordenar, deixou toda operacionalidade dos processos com agentes de sua confiança.
Algumas premissas de gestão de controle interno são indispensáveis para a fiscalização. Assim, todo recurso movimentado por meio desse tipo de transferência deve observar os seguintes preceitos: a) a movimentação deve ser feita mediante conta bancária específica para cada instrumento de transferência (convênio ou contrato de repasse); b) os pagamentos devem ser realizados mediante crédito na conta bancária de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços, facultada a dispensa deste procedimento, por ato da autoridade máxima do concedente ou contratante, devendo o convenente ou contratado identificar o destinatário da despesa, por meio do registro dos dados no SICONV; e por fim, c) a transferência das informações devem ser mencionada no SIAFI e Portal de Convênios, em meio magnético.
Os recursos de convênio, enquanto não utilizados, serão aplicados conforme disposto no art. 116, § 4º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou seja, os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.
O decreto vincula a prestação de contas a regras específicas, devendo ser estabelecida de acordo com o montante de recursos públicos envolvidos na tratativa. Quanto ao momento da prestação de contas, esta se inicia concomitantemente com a liberação da primeira parcela dos recursos financeiros que deverá ser registrada pela concedente no SINCOV.
Qual é o prazo para a análise da prestação de contas pelo poder concedente? Nos termos do decreto, o prazo para análise da prestação de contas e a manifestação conclusiva pelo poder concedente será de um ano, prorrogável no máximo por igual período, desde que devidamente justificado. Ainda, com o intuito de sanar irregularidades, constatada essas ou inadimplência na apresentação da prestação de contas e na comprovação de resultados, a administração pública federal poderá, a seu critério, conceder prazo de até quarenta e cinco dias para o convenente sanar a irregularidade ou cumprir a obrigação. A contagem do prazo de que trata o § 8º inicia-se no dia da apresentação da prestação de contas
Prestada as contas pelo beneficiário, a análise pela concedente poderá resultar em aprovação; aprovação com ressalvas, quando evidenciada impropriedade ou outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário; ou rejeição com a determinação da imediata instauração de tomada de contas especial.
Para o presente trabalho é bastante importante o teor do art. 11 que determina, para efeito no disposto no art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a aquisição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos deverão observar os princípios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do contrato.
A pesquisa prévia de preços é um instrumento de controle e fiscalização e também exerce papel fundamental no mercado governamental, limitando o arbítrio do Estado e dos particulares, determinando o teto do gasto para determina aquisição – com base nas regras de mercado. O resultado do ato não deixa ao arbítrio do Estado e nem do interessado ditar as regras da concorrência. A cotação prévia de preços é realizada nas fases iniciais do planejamento da contratação e é indispensável para o juízo de valor a respeito do lastro orçamentário do órgão ou entidade para a liberação da verba para a contratação.
Pois bem. O art. 12 possibilita a “denúncia” do convênio, ou seja, a informação de desistência a qualquer tempo. Os participantes, entretanto, ficam responsáveis pelas obrigações já contraídas e assumidas. Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de trinta dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
Tema demasiado importante para os processos de transferências voluntárias de recursos diz respeito ao Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse, pois, a celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução e a prestação de contas de convênios, contratos de repasse e termos de parceria serão registrados no SICONV, que será aberto ao público, via rede mundial de computadores - Internet, por meio de página específica denominada Portal dos Convênios. O Sistema é composto pela Comissão Gestora – órgão central – e pelos órgãos setoriais - todos os órgãos e entidades da administração pública federal que realizem transferências voluntárias de recursos, aos quais compete a gestão dos convênios e a alimentação dos dados que forem de sua alçada.
Uma das funções preponderantes do Legislativo é controle externo e, no âmbito interno do Poder Executivo Federal, o Ministério da Transparência exerce importante papel fiscalizatório. O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, o Poder Legislativo, por meio das mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, o Ministério Público, o Tribunal de Contas da União, e demais órgãos que demonstrem necessidade, a critério do órgão central do sistema, terão acesso ao SICONV, sendo permitida a inclusão de informações que tiverem conhecimento a respeito da execução dos convênios publicados no Sistema.
Com base no princípio do custo-benefício, o art. 17 do Decreto dispõe que observados os princípios da economicidade e da publicidade, ato conjunto dos Ministros de Estado da Fazenda, Planejamento, Orçamento e Gestão e da Controladoria-Geral da União disciplinará a possibilidade de arquivamento de convênios com prazo de vigência encerrado há mais de cinco anos e que tenham valor registrado de até R$ 100.000,00 (cem mil reais). Pensamos que a omissão na elaboração do ato conjunto não pode obstar o atendimento dessas regras objetivas impostas pelo decreto, quais sejam o arquivamento dos convênios quando o valor registrado for inferior a cem mil reais e ter passado lapso temporal superior ou igual a cinco anos após o término da vigência do acordo.