Resumo: O escopo deste estudo foi investigar a interface entre Conselho Tutelar (CT) e Escola, analisando seus limites e possibilidades, elegendo como referência para pesquisa empírica o CT do município de Ouro Preto do Oeste no estado de Rondônia no período de 2001 a 2007. Para tanto se utilizou de pesquisa bibliográfica, documental, bem como da legislação em âmbito federal e municipal. Também se utilizou, na construção do campo empírico, da técnica de entrevistas e análise das atas de reuniões administrativas e das atas dos casos atendidos pelo CT. O trabalho demonstrou que no CT analisado, bem como em outros, cujas experiências são relatadas no contexto de correlação entre CT e Escola, tem ocorrido de forma complementar a interface pesquisada, podendo ser mais desenvolvida na medida em que se superarem limites de falta de estrutura dos CTs e ampliarem a intercomunicação entre o CT e a Escola.
Palavras-chave: Política Educacional. Conselho Tutelar do Município de Ouro Preto do Oeste. Educação Básica.
INTRODUÇÃO
Este texto tem por objetivo pesquisar sobre a interface entre Conselho Tutelar (CT) e Escola, tentando entender “o que”, “quando”, “como”, “o porquê” e “se” ocorre. A compreensão dessa dinâmica é missão desafiadora, que envolve enfrentar interrogações variadas, porém, sem perder o foco no objeto indicado, nem se enveredar por cada bifurcação que se apresente.
O CT é o órgão público municipal responsável em fiscalizar e zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Foi criado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Lei 8069/90, que definiu suas atribuições (artigo 136), competência (artigo 138) e procedimento de escolha (artigo 139) e, assim, regulamentou os artigos 227 a 229 da Constituição Federal (CF) de 1988.
O ECA estabelece que em cada município haja, no mínimo, um CT, sendo este órgão composto por cinco conselheiros tutelares, escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução, sendo que para candidatar-se o interessado deve atender alguns requisitos: reconhecida idoneidade moral, idade superior a 21 (vinte e um) anos e residência no município.
Como referência para a pesquisa empírica, foi escolhido o CT de Ouro Preto do Oeste/Rondônia e tal escolha se justifica porque, no contexto rondoniense, Ouro Preto do Oeste foi um dos primeiros municípios a instalar o CT. Desde sua instituição no município, já ocorreram cinco composições de conselheiros tutelares, sendo três delas no período de pesquisa deste trabalho. A primeira composição teve mandato no período de 1998/2000, a segunda de 2001/2003, a terceira de 2004/2006, a quarta de 2007/2009 e a quinta de 2010/2012.
Os conselheiros tutelares desse município são bastante dinâmicos, participando como alunos em vários cursos de aperfeiçoamento, bem como proferindo palestras nas Escolas em eventos locais e, às vezes, nas cidades vizinhas. Além disso, chamou atenção a elevada quantidade de reconduções nos últimos anos, o que aponta para suposta satisfação por parte da comunidade e Escola em razão de satisfatório desempenho de suas atividades.
Partiu-se de um suposto: esses fatos são indícios de eventual e apropriada interface entre CT e Escola. Isso se mostrou instigante e importante para desencadeamento da pesquisa, o que demonstra sua relevância social. Assim, seria essa suposta interface uma realidade no CT de Ouro Preto do Oeste ou apenas mera aparência? Em se constatando eventual interface, seria ela proposital ou não intencional? Qual a consequência dessa interface para a Escola e sociedade?
A fim de buscar respostas a estes questionamentos e por essas características singulares e diferenciadoras, desenvolveu-se esta pesquisa na cidade de Ouro Preto do Oeste, explorando a regionalidade nortista e elaborando interlocução com outras pesquisas sobre o CT.
O trabalho realizou-se mediante pesquisa histórico-bibliográfica, bem como empírica, através de análise documental, entrevistas e da legislação pertinente ao CT.
A pesquisa bibliográfica desenvolveu-se de dezembro de 2005 a setembro de 2008. A pesquisa empírica dividiu-se em documental e entrevistas. A pesquisa documental (atas, gráficos, tabelas, quadros, ofícios, estatísticas arquivadas no CT, bem como legislação municipal) ocorreu de junho de 2006 a setembro de 2008. Já as entrevistas foram realizadas no período de outubro de 2007 a setembro de 2008.
No decorrer do presente estudo, foram analisadas 86 atas das reuniões do Conselho, do período de 2001 a 2007. Nesse período o Conselho teve dois regimentos internos, dentre outras legislações municipais referentes à política dos direitos da criança e do adolescente. As entrevistas foram digitadas, procurando manter-se a fala do conselheiro tutelar entrevistado o mais próximo possível do estilo real da linguagem usada por ocasião da entrevista.
Os entrevistados não foram identificados, referindo-se aos mesmos apenas por conselheiro tutelar seguido de uma letra para diferenciar as diversas respostas como sendo de pessoas distintas. Os conselheiros entrevistados assinaram termo de autorização permitindo o uso das entrevistas para fins científicos, desde que mantido o sigilo em relação às informações pessoais.
Foram entrevistados sete conselheiros tutelares, sendo seis mulheres e um homem, ou seja, 100% da 4ª composição, mais o conselheiro tutelar suplente, vez que durante as entrevistas atuais, por diversas vezes, em razão de afastamento dos membros titulares, este último também assumiu o cargo.
Apesar da maior parte das entrevistas terem sido feitas com os integrantes da 4ª composição, também possibilitou visão dos componentes da 2ª e 3ª composição, pois dois dos conselheiros da 4ª composição também atuaram na 2ª e 3ª composição. Outros dois conselheiros da 4ª composição também atuaram na 3ª composição. Nos quatro casos houve participação como titular e também como suplente, com mandatos integrais e outros parciais. Somente não se entrevistou membros da 1ª composição, em razão de não fazer parte do período abordado por esta pesquisa e também destes conselheiros não mais residirem no município.
O processo seletivo destes conselheiros ocorreu mediante escolha convocada pelo Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), tendo a candidatura sido indicada por entidades não governamentais. Foram escolhidos em pleito com fiscalização de representante do Ministério Público e as pessoas com direito a voto foram o CMDCA, organizações não governamentais e grupos constituídos há pelo menos um ano, que incluíam em seus objetivos a defesa, proteção e assistência e/ou atendimento da criança e do adolescente, os quais puderam indicar até dez (10) delegados cada um.
Pelas entrevistas examinou-se a forma de trabalho desenvolvido, traçando-se o panorama das dificuldades e situações de ameaça e violação aos direitos da criança e adolescente trazidos ao Conselho. Ainda, averiguou-se as limitações e possibilidades do CT no desempenho da interface com a Escola e eventuais consequências.
1. Atribuições do Conselho Tutelar: escopo jurídico legal e relações com a Escola
Na medida em que se estudam os atributos conferidos pela Lei ao CT, cuja competência está em zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente definidos no ECA, evidencia-se a interface entre CT e Escola, que é apontada nas entrevistas com os conselheiros tutelares do município de Ouro Preto do Oeste.
A presente reflexão propicia analisar o assunto dos atributos frente a perspectiva da interface pesquisada. Preliminarmente, pode-se dizer que o CT possui postura de escuta, orientação, aconselhamento e encaminhamento, de forma que, havendo criança ou adolescente em situação de risco pessoal e social, o CT é o órgão indicado para prestar os cuidados iniciais.
Sopesando os dispositivos do ECA, vislumbra-se que o CT possui atribuições de natureza: a) instrumental (refere-se aos meios necessários para a realização dos fins a que se destina, observada nos verbos requisitar, representar, notificar e encaminhar previstos no artigo 136 do ECA); b) institucional (refere-se à finalidade existencial do órgão).
Observa-se que artigo 136 do ECA estabelece expressamente as atribuições do CT, sendo que algumas se relacionam diretamente com a Escola e outras indiretamente. Ademais, as atribuições do CT também podem ser inferidas de outros dispositivos do ECA, mormente nos artigos 95, 131, 191 e 194.
No decorrer da presente pesquisa verificou-se que o atual Regimento Interno do CT de Ouro Preto do Oeste, no artigo 6º, praticamente transcreveu o artigo 136 do ECA, demonstrando total sintonia com a legislação nacional.
O ECA conferiu diversas atribuições aos conselheiros, investindo-os de grande poder e responsabilidade como representantes da comunidade, interessantemente migrando a abordagem da criança e do adolescente do âmbito nacional para o municipal.
Abranches (2003, p.94), também observando a questão argumenta que:
Com o advento da municipalização, o espaço democrático é possível e o poder de decisão sobre os rumos da educação pôde se instalar próximo à comunidade, o que permitiu uma abertura para a participação de todos os segmentos sociais envolvidos com a escola nas discussões sobre a educação pública.
Segundo o escólio de Konzen (2000, p.172), observando o núcleo do verbo de cada dispositivo do artigo 136, o CT possui atribuição de: a) atender; b) aplicar medidas; c) executar suas decisões; d) assessorar; e) providenciar; f) fiscalizar; g) requisitar, h) representar; i) notificar e j) encaminhar.
Sem enfoque de exaurir cada verbo e respectiva atribuição, mencionar-se-á eletivamente apenas alguns destes detectados nas falas dos conselheiros entrevistados, conforme segue.
Quanto à atribuição de atender (letra “a”) não há um procedimento previamente estipulado para esse fim, o que implica na necessidade de legislação municipal que regulamente a lei federal (ECA), cabendo apenas ao Conselho atender a criança e o adolescente e seus pais ou o responsável nas hipóteses previstas nos artigos 98 e 105 do ECA. Nesse atendimento as medidas de proteção não têm caráter de retribuição/punição.
Somente fica excluída deste atendimento a criança autora de ato infracional, vez que nessa hipótese a responsabilidade será da Justiça da Infância e da Juventude. Caso alguém impeça o desempenho desse atributo de atender poderá responder por ilícito penal previsto no artigo 236 do ECA.
Recorrendo às entrevistas com os conselheiros tutelares, observa-se a efetivação dessa atribuição constante na legislação federal e na municipal.
Nosso Regimento Interno também fala das atribuições que estão no ECA, por isso não tem segredo, o conselheiro tem que cumprir o que está nas duas leis. No atendimento nós contamos com o apoio dos demais conselheiros e também da secretária que facilita as coisas na parte administrativa. Para esse atendimento nós usamos um dos cinco gabinetes porque grande parte dos casos precisa de sigilo e aí tem que ter uma área mais privativa. Boa parte das vezes, quando eu faço atendimento, eu dou conselhos, converso bastante e percebo que ajuda bastante, às vezes até resolve o problema. O atendimento é muito importante. (entrevista com conselheiro tutelar B)
A atribuição de aplicar medidas evidencia a interface do CT com a Escola, vez que essas medidas, conforme já mencionado acima, não têm caráter retributivo, mas visam a efetivação dos direitos da criança e do adolescente, dentre outras coisas, à inclusão na Escola.
As medidas que podem ser aplicadas são aquelas disciplinadas nos artigos 101, I a VII e 129, I a VII do ECA, e se referem à criança ou ao adolescente em situação de proteção especial ou aos pais ou ao responsável (ex. guardião ou tutor).
Aplica-se a medida unilateralmente, sendo que é obrigatória para o destinatário, o qual em caso de discordância deverá requerer a revisão judicial. Em caso de não cumprimento da medida, o destinatário incorrerá em prática de infração administrativa (artigos 136, III, “b”, 194 e 249 do ECA), portanto, pode o destinatário discordar da medida aplicada, mas não descumpri-la.
Novamente recorrendo às entrevistas evidencia-se a materialização dessa atribuição, conforme o seguinte relato:
Sabe o Conselho pode aplicar medidas como colocar a criança em casa de uma família substituta ou em abrigo, também providenciar a matrícula na escola, incluir em algum programa do governo, além de outras coisas, depende do caso. (entrevista com conselheiro tutelar G)
Na atribuição de executar as suas decisões, o CT goza de autonomia funcional para executar as medidas de proteção (artigos 101, I a VII e 129, I a VII do ECA), o que também é aflorado na fala do conselheiro entrevistado:
O Conselho aplica essas medidas e pronto. Se não concordar tem que recorrer ao juiz da infância. Não precisa ficar pedindo para um ou para outro se pode ou não fazer. Do jeito que é já está difícil de fazer cumprir os direitos das crianças e dos adolescentes, imagina se tiver que ficar pedindo autorização? (entrevista com conselheiro tutelar G)
O CT também possui a descentralizada atribuição de fiscalizar as entidades governamentais e não-governamentais (artigo 90 do ECA), destinadas ao cumprimento das medidas aplicadas às crianças ou adolescentes e, ainda, seus pais ou responsável.
Outrossim, na execução das suas decisões (artigo 136, III, “a” do ECA), o CT possui a atribuição de requisitar serviços públicos nas áreas de educação, saúde, serviço social, previdência, trabalho e segurança. Essa requisição autorizada é aquela destinada a beneficiar a criança ou o adolescente, seus pais ou o responsável. A requisição consiste em exigir oficialmente alguma coisa ou a execução de determinado ato. Trata-se de uma ordem e não simples pedido, sendo que em caso de descumprimento pode haver responsabilização por delito de desobediência, previsto no artigo 330 do Código Penal.
A atribuição de notificar (artigo 136, VII ECA) e a atribuição de encaminhar (artigo 136, IV) possibilitam instrumental ao CT para cumprir seu papel.
São muitos casos de notificação, é só ver nosso relatório de atividades. Dependendo da situação tem que notificar para que algo seja feito e isso reforça nossas conversas e conselhos que são dados para as crianças, adolescentes e também para os pais. Agora, tem outras vezes que a situação tem que ser resolvida pelo Ministério Público, Polícia, Fórum, aí é tudo encaminhado para lá porque causa de alguma coisa contra as crianças e adolescentes. Esses órgãos fazem a parte deles e nós fazemos a nossa orientando, acompanhando, falando com esses jovens para que eles sejam melhores cidadãos no futuro, é melhor para eles e melhor para a cidade inteira. Pena que não é sempre que tudo acaba bem. (entrevista com conselheiro tutelar E)
A notificação é um instrumento de comunicação oficial entre a autoridade pública e o cidadão, visando avisar o cidadão notificado na forma legal para que faça alguma coisa ou fique ciente de alguma decisão. O encaminhamento é feito no exercício da função pública quando se configura infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente. Ambas são verificadas na entrevista acima e aliadas às demais atribuições formam um suporte instrumental para exercício das funções do CT que se relacionam direta ou indiretamente com a Escola em alguns aspectos conforme apontados.
2. O Conselho Tutelar e sua interface com a Escola: enfrentando a evasão escolar
A reflexão sobre a dinâmica existente entre CT e Escola implica na compreensão do que a legislação brasileira dispõe sobre o campo comum de atuação de ambos e a finalidade dessa interface.
Para que os direitos das crianças e dos adolescentes pertinentes à educação possam ser efetivados, deve existir uma ação conjunta de pais ou responsáveis, Escola, CT e sociedade em geral. Corroborando esse entendimento Konzen (2000, p.160) argumenta que:
O exercício do direito à educação da criança e do adolescente também não pode dispensar a organização e o funcionamento do CT, alteração estrutural introduzida pelo Estatuto da Criança e do Adolescente e principal fenômeno de ruptura com o sistema de atendimento até então vigente no Brasil.
É sob esse prisma que CT e Escola apresentam sua interface direta, sendo que nos termos do artigo 53 do ECA estão ligados nos seguintes aspectos:
1) Toda criança e adolescente têm direito à educação, visando o pleno desenvolvimento de sua pessoa, devendo ser assegurado a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
2) Toda criança e adolescente deve ser respeitado pelos seus educadores e têm o direito de contestar critérios avaliativos, podendo recorrer às instâncias escolares superiores;
3) Igualmente têm direito de se organizar e participar de entidades estudantis, bem como, ter acesso a escola pública e gratuita próxima de sua residência;
4) É dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente: a) ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria, b) progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio, c) atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência preferencialmente na rede regular de ensino; d) atendimento em creche e pré-escola às crianças de 0 (zero) a 5 (cinco) anos de idade (Emenda Constitucional 53/2006), e) acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um, f) oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do adolescente trabalhador e g) atendimento no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde;
5) Os dirigentes de estabelecimento de ensino fundamental comunicarão ao CT os casos de: a) maus-tratos envolvendo seus alunos, b) reiteração de faltas injustificáveis e de evasão escolar, esgotados os recursos escolares e c) os elevados níveis de repetência.
Assim, o CT e a Escola devem ser fortes aliados no cumprimento das políticas públicas educacionais. Observe-se que a legislação estabelece a atuação do Conselho a partir do momento em que a Escola esgota os recursos disponíveis para solução de faltas injustificáveis e evasão escolar, buscando efetivação do direito à educação.
Em 2005, realizando pesquisa por amostra, o IBGE verificou a taxa de escolarização de crianças de 5 a 6 anos, de 7 a 14 anos, e de 15 a 17 anos, sendo que nas três faixas analisadas a região norte (onde está localizado o Estado de Rondônia e o município de Ouro Preto do Oeste) ficou abaixo da média nacional, o que é justificável pelo atual estágio de desenvolvimento em que se encontra a região, uma vez que, em razão de Rondônia ser um estado relativamente novo, ainda não há a estrutura educacional de locais com colonização mais antiga.
Esses dados relacionam-se com a pesquisa apresentada, pois retratam as carências no que tange à educação e são confirmados pelas entrevistas com os conselheiros tutelares, que vivenciam na prática os problemas advindos da falta de escolarização.
Os dados a seguir ilustram os dados mencionados acima e servem de parâmetro para uma análise geral acerca dos aspectos educacionais das crianças e adolescentes do Estado.
De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), o Brasil possuía, no ano de 2005, aproximadamente 6,7 milhões de crianças entre 5 e 6 anos, grupo no qual a taxa de escolarização era de 81,5%, o que significa dizer que 5,4 milhões eram estudantes.
No grupo de idade entre 7 e 14 anos é possível notar que a taxa de escolarização é maior do que no grupo anterior, uma vez que mais de 97% das crianças e adolescentes são estudantes. Além disso, todas as regiões do país apresentam taxas acima de 95% escolarização, o que é um dado bastante positivo, eis que demonstra certa igualdade na prestação do ensino nas diversas regiões do país, em que pese a região norte ser a última colocada nesse aspecto.
Por fim, dos 10,6 milhões de adolescentes de 15 a 17 anos no Brasil, 81,7% são estudantes, o que totaliza mais de 8,7 milhões de estudantes. O Nordeste possui a maior taxa entre as regiões, com 84,6%, correspondente a 2,6 milhões de jovens estudantes nesse grupo de idade, a região norte, ao contrário, possuía a menor taxa de escolarização, com 77,9% que, em números absolutos, representa 718 mil estudantes.
Respondendo a entrevista no que tange a questão “quais assuntos são mais discutidos pelo CT?”, os conselheiros destacam como um dos predominantes o que classificaram como desvios de conduta, dentre eles casos de crianças e adolescentes que não querem estudar, o que torna ainda mais difícil o combate à baixa taxa de escolarização.
Os depoimentos a seguir ilustram essa questão apresentada.
[...] em segundo está o desvio de conduta, aquelas crianças e adolescentes que não querem ir para escola, desobedecem aos pais, vivem na prostituição e etc.; terceiro, agressões físicas; quarto, violência sexual, não que ocorram poucos casos, mas sim porque geralmente é entre parentes e por isso não chega ao conhecimento do Conselho. (entrevista com conselheiro tutelar “E”)
Dentre os assuntos mais discutidos são as evasões escolares, os desvios de conduta e os conflitos familiares. São colhidos os termos de declarações e, posteriormente, se for o caso, é referendado. As atas se referem os atos realizados durante as sessões. Nas sessões são os colocados os procedimentos para referendo. [...] Além daquelas atividades previstas na lei, aplicando medidas de proteção, visando o bem-estar da criança e do adolescente, os conselheiros daqui distribuem de panfletos, realizam palestras e esclarecem os direitos e deveres do cidadão. [...] O trabalho desempenhado consiste em colher declarações dos pais, parentes, responsáveis e outros; entrevistar adolescentes e aplicar as medidas de proteção previstas no artigo 136 do ECA; [...] realizadas visitas, acompanhamentos, visitas de inspeções e encaminhamento de crianças e adolescentes. (entrevista com conselheiro tutelar “D”)
Essa baixa taxa de escolarização na região norte pode ser enfrentada com auxílio do CT, que é composto por membros da sociedade eleitos para atuar nos casos de ameaças e violações aos direitos da criança e adolescente. Nada mais é do que a sociedade colaborando com o Estado e com a família no incentivo a educação das crianças e adolescentes.
Aliás, contar com o Conselho para esse fim está em consonância com o artigo 205 da CF que dispõe:
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
As entrevistas demonstraram que tem ocorrido sucesso nesse intento no CT de Ouro Preto do Oeste. Não há quantificação do número de crianças e adolescentes que voltaram a estudar após a atuação do Conselho, contudo, mesmo que somente um caso tivesse ocorrido, já seria digno de menção, embora, mais desejável seria uma atuação ampla visando atingir o maior número de casos.
Na entrevista junto à composição atual colheu-se a seguinte resposta quanto ao trabalho desempenhado:
Já tiveram pessoas que disseram que depois que conversaram comigo resolveram estudar, hoje gostam da família e aceitaram ir ao psicólogo. Eu tenho consciência que essas práticas são educativas e melhoraram a família e a minha cidade. Quanto aos conselheiros em geral, realizamos palestras nas escolas (levamos informações dos direitos e deveres), entretanto, há profissionais da educação, sabe alguns diretores, que não gostam que o Conselho trabalhe desta maneira, porque às vezes eles estão agindo fora dos parâmetros e não gostam de ser cobrados, mas o bom é que isso é exceção. Na maioria das vezes os próprios diretores, professores chamam os conselheiros porque é importante. Algumas vezes, trabalhamos com adolescentes tidos como problemáticos, mas depois se vê que os pais são os maiores problemas. Quando ajudamos os adolescentes estamos prevenindo problemas e ajudamos as pessoas a terem uma vida melhor, evitando problemas futuros maiores para a justiça, polícia, escola, família e sociedade em geral, inclusive para as próprias pessoas envolvidas. Muitas vezes a população não sabe resolver os problemas por falta de informação e nós conselheiros atuamos nos casos, ajudando a educar. Na maioria dos casos falta conversa e diálogo, As pessoas querem criar os filhos como antigamente e o conselheiro também atua educando nessa situação. (entrevista com conselheiro tutelar “E”)
Esse posicionamento não é isolado, vez que outros conselheiros tutelares também se manifestaram no mesmo sentido. Apresentando seu ponto de vista, outro conselheiro tutelar destacou elucidativamente que:
Em quase todas as vezes que estou atuando eu dou orientação, acompanhamento e conselhos para os adolescentes porque acho que eles entendem bem. Isso já não é tão comum com as crianças, mas também ocorre. Eu acho que isso é uma prática educativa e ajuda na questão da cidadania, pois muitos jovens são receptivos ao diálogo. Tem vários casos de adolescentes que não querem estudar e muitas vezes uma conversa, um acompanhamento junto ao adolescente e a família acabam contribuindo para ele mudar de ideia. (entrevista com conselheiro tutelar “C”)
O desempenho da função de conselheiro tutelar, desde que exercido com comprometimento social, é um instrumento eficaz para a diminuição da baixa taxa de escolarização da região norte, conforme se extrai das entrevistas acima.
Além disso, as entrevistas também demonstram que a atividade dos conselheiros se pauta pela ideia de prevenção de problemas futuros e, simultaneamente, educação da criança e do adolescente, não sendo realizada somente com o intuito de remediar a situação presente.