Resumo: Este artigo traz, sob o panorama do Direito Público, um enfoque sobre o papel do Ordenador de Despesas na gestão do orçamento, frente às ações de governança pública e sob a ótica das inovações trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, para analisar a contribuição do agente público que ordena despesas no controle dos gastos públicos.
Palavras-chave: Direito Público. Direito Orçamentário. Finanças Públicas. Ordenação de Despesas.
Sumário: Introdução. 1. Governança pública e controle do orçamento. 1.1. O orçamento público. 2. O ordenador de despesa pública. 2.1. Quem é o ordenador de despesas? 2.2 Qual é a função do ordenador de despesas? 3 O avanço normativo trazido pela lei de responsabilidade fiscal e seus impactos na ordenação dedespesas. 3.1. Enfoque jurídico sobre ordenação de despesas e a adequação metodológica para sua abordagem. 3.2. A ordenação de despesa pública como problema de pesquisa. 3.3. Inovações trazidas pela lei de responsabilidade fiscal. 4. A contribuição do ordenador de despesas no controle dos gastos públicos. 5. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
Este artigo científico é fruto de Projeto de Pesquisa, cujo tema é a ordenação das despesas públicas após as inovações trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
No tocante à seara jurídica, a discente elege o Direito Público, mais especificamente as matérias de Direito Administrativo e de Direito Financeiro e Orçamentário, como os ramos jurídicos de suporte principais, tendo como pano de fundo o Direito Constitucional, notadamente, no Título VI, acerca da Tributação e do Orçamento, o Capítulo II, que traz as normas constitucionais sobre “Finanças Públicas”.
Nesse recorte jurídico, decota a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)– Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 – que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da CRFB/88, decorrente de seu art. 163, para discorrer a respeito do agente público que promove a ordenação das despesa e sobre a contribuição dele no controle dos gastos públicos.
Dentro desse tema, destaca-se o aumento da responsabilidade do ordenador de despesas no controle dos gastos públicos, frente à exigência da declaração do ordenador de despesa (art. 16, II, da LRF) relativa à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental, que acarrete aumento de despesa, para dizer se tal aumento tem adequação orçamentária e financeira, bem assim se há compatibilidade dele com a lei orçamentária anual, o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias (PPA, LDO e LOA).
Portanto, por meio desse artigo, analisa-se o tema “ordenação de despesa” e sua relevância jurídica à medida que é função do Estado atender às necessidades da coletividade, de forma a garantir o bem-estar social, com alocação eficiente de recursos que sejam adequadamente destinados.
1. A GOVERNANÇA PÚBLICA E O CONTROLE DO ORÇAMENTO
A governança nos órgãos públicos envolve toda a estrutura (administrativa, econômica, social, ambiental, legal e outras) colocada em prática, por meio dos sistemas de direção e controle, para alcançar a eficiência e contribuir com a eficácia de sua atuação.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União, além de fomentar o assunto, avalia periodicamente a capacidade de governança e gestão da Administração Pública. Além disso, disponibiliza dados sobre trabalhos realizados e em andamento, bem como documentos de referência no tema. Na lição do TCU, governança e gestão são funções complementares:
Enquanto esta (governança) faz o manejo dos recursos colocados à disposição da organização e busca o alcance dos objetivos estabelecidos, aquela (gestão) provê direcionamento, monitora e avalia a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades dos cidadãos e demais partes interessadas. (TCU, Governança Pública, 2018)
Nessa esteira, para o TCU, um aspecto da governança pública é o controle do orçamento. A esse respeito, frisa-se que a transparência das contas públicas é um dos principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, haja vista que a sociedade pode acompanhar de perto, por meio da disponibilização de dados, a execução do orçamento público.
Frisa-se que o Tesouro Nacional3 desenvolve, à luz da LRF, mecanismos que possibilitam à sociedade exercer seu papel fiscalizador, sendo possível obter detalhes da execução das despesas dos três Poderes da União e dos Órgãos do Poder Executivo, por meio de consultas estruturadas a partir da base de dados do SIAFI4.
1.1 O Orçamento Público
A Administração Pública Federal define o orçamento público como o instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, para dar ensejo o objetivo estatal do bem comum. O art. 165 da CRFB/1988 traz dispositivos a respeito do orçamento:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
No modelo brasileiro, conforme informativo do Palácio do Planalto5, o orçamento público compreende a elaboração e a execução de três leis – também denominado de ciclo orçamentário: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas federais.
O Plano Plurianual (PPA) define as diretrizes, os objetivos e as metas de médio prazo, definidas para um período de quatro anos, por meio do qual a Administração Pública planeja as despesas de capital e outras delas decorrentes e aquelas relativas aos programas de duração continuada. É importante frisar que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem ser incluído no PPA.
Com o PPA em mãos, estabelecem-se metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital, para o exercício seguinte, por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que tem o papel de orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), além de dispor sobre os critérios e a forma de limitação de empenho, entre outras funções.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Para tanto, o projeto de LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo (art. 84, XXIII, da CRFB/1988) ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção presidencial até o dia 17 de julho do mesmo ano. Veja o que traz os parágrafos 5º a 8º do art. 165 da CRFB/1988 sobre a LOA:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
A partir desses dois instrumentos (PPA e LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) é elaborada. Pode-se afirmar que a LOA é o orçamento propriamente dito, já que se trata de uma lei que estima as receitas e fixa as despesas públicas para o período de um exercício financeiro na sua integralidade. A LOA, portanto, contém todos os gastos do Governo Federal, devendo o projeto de lei ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano pelo Executivo. Após a discussão, ajustes e votações, o relatório do projeto, na forma de um parecer, é levado ao plenário do Congresso para aprovação final e envio à sanção do Presidente da República.
Acerca da elaboração da legislação orçamentária, o Planalto informa que, “como em todo planejamento, o momento de sua execução pode exigir adaptações e ajustes por situações subdimensionadas ou imprevistas”.
Os créditos adicionais são classificados em: suplementares (destinados a reforço de dotação orçamentária), especiais (destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica) e extraordinários (destinados a despesas imprevisíveis e urgentes à época do planejamento). [Informativo do Governo Federal: Orçamento Público; 2018]
Assim, para tratar das situações subdimensionadas ou imprevistas há a possibilidade de adoção de créditos adicionais ao orçamento. Sendo que tais créditos são autorizações de despesa não computadas anteriormente ou insuficientemente dotadas na LOA e, uma vez aprovados, incorporam-se ao orçamento do exercício. Sobre os créditos adicionais, veja o que dispõe o § 8ºdo art. 165 da CRFB/1988:
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Assim, de modo a alcançar a eficiência e para contribuir com a eficácia de sua atuação, o governo federal exerce o controle de todo o orçamento de modo unificado. A esse respeito, entende-se a economicidade como sinônimo de eficiência; ou seja, a melhor utilização de recursos humanos, materiais e financeiros.
Nessa esteira, pode-se dizer que eficiência é alcançada no modo como se faz. Já a eficácia refere-se à realização dos objetivos finalísticos da Administração Pública, ou seja, é a efetiva entrega de serviços à sociedade; em outras palavras, é a sua razão de existir: melhores resultados com menores custos.
Portanto, a contribuição que o ordenador de despesas dá ao controle dos gastos públicos frente às novas exigências trazidas a partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal delimita um novo papel a esse agente público. Como pressuposto, tem-se que a escolha do agente público que realiza a função de ordenador de despesa pode impactar no controle dos gastos que a Administração Pública deve realizar. Portanto, analisa-se adiante a contribuição deste no efetivo controle dos gastos públicos.
2. O ORDENADOR DE DESPESA PÚBLICA
Em 17 de março de 1964, foi sancionada a Lei Federal n. 4.320 que prevê a chamada Tomada de Contas dos agentes responsáveis por bens ou dinheiros públicos. Por meio dessa lei, estatui-se normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
O art. 62 dessa Lei Federal n. 4.320/1964 aponta que “o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”. Essa é a primeira palavra que remete ao assunto “ordenação”. Daí, tem-se que “ordenado”[6] significa
Origem etimológica. Ordenado. Adjetivo. Do latim ordĭnātus, a, um 'disposto, ordenado, regulado' particípio passado de ordĭnāre 'ordenar'. 1.colocado em ordem; arranjado, arrumado, disposto. 2. disposto, segundo determinado critério, por numeração, classes, séries, ordens, grupos etc.; classificado. 3. que tem ordem, método, disciplina; metódico, disciplinado. 4. que foi determinado, preceituado. 5. ECLESIÁSTICO (TERMO) que recebeu ordens sacras. 6. substantivo masculino – paga periódica de servidor público ou empregado; salário.
Adiante, a figura do ordenador de despesas surge com a Reforma Administrativa do Estado. Tal reforma foi realizada pela Constituição de 1967, na implantação do Sistema de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Além disso, especificamente no Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa, surge o termo “ordenador da despesa”, conforme o § 1º do art. 80. que diz:
§ 1º Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda.
Percebe-se, ainda, certa inclinação da Reforma Administrativa para inserir um agente de controle no pagamento da despesa pública, haja vista que há no § 2ºdo art. 74 do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, aponta que o pagamento de despesa, obedecidas as normas que regem a execução orçamentária (Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964), far-se-á mediante ordem bancária ou cheque nominativo, contabilizado pelo órgão competente e obrigatoriamente assinado pelo ordenador da despesa e pelo encarregado do setor financeiro.
Ou seja, essa obrigatoriedade de assinatura coletiva, tanto do ordenador da despesa quanto do encarregado do setor financeiro, confere ao processo de pagamento uma maior segurança atinente ao seu regular processamento, visto que haverá pessoas distintas a dar visagem no ato.
O art. 80 do Decreto-Lei n. 200/1967 disciplina, também, acerca da responsabilidade do ordenador da despesa:
Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas.
Assim, a responsabilidade do ordenador da despesa terá início no momento em que o órgão de contabilidade inscreve o nome dele no rol dos responsáveis e termina apenas quando as contas do órgão forem julgadas regulares pela Corte de Contas. Quanto à responsabilidade, o art. 90 do Decreto-Lei n. 200/1967 afirma que “responderão pelos prejuízos que causarem à Fazenda Pública o ordenador de despesas e o responsável pela guarda de dinheiros, valores e bens”.
Deve-se, porém, deixar claro que o ordenador de despesa não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas, a não ser que atue em conivência com o agente delegante. E é neste ponto que esse trabalho se debruça: analisar o papel do agente público que atua como ordenador de despesa no controle dos gastos públicos. Portanto, conforme o art. 81 do Decreto-Lei n. 200/1967:
Art. 81. Todo ordenador de despesa ficará sujeito a tomada de contas realizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria interna, antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas (artigo 82).
A partir de então, a fiscalização passa a ser promovida em duas esferas: a interna, promovida no próprio órgão; e a externa, cuja apreciação técnico-jurídica compete ao Tribunal de Contas e, a avaliação política, ao Poder Legislativo.
Assim, legalmente, o ordenador de despesas é a autoridade administrativa de cujos atos resultam dar respaldo à realização da despesa pública, alicerçada na atividade administrativa de execução orçamentária da despesa, contribuindo ativamente na gestão responsável dos recursos públicos. Devido a essa responsabilidade, a escolha do agente público que atuará em tal mister, necessita obedecer a critérios técnico-jurídicos a fim de se evitar liberação de pagamentos de forma indevida ou patente de vícios.
A legislação não traz esses requisitos, todavia, mediante análise das responsabilidades que envolvem a função, é nítido como impende a necessidade de uma avaliação criteriosa a respeito da pessoa que será responsável pela execução orçamentária da despesa e que atuará de forma impactante na gestão de recursos públicos.
2.1 Quem é o ordenador de despesas?
Inicialmente, é preciso apresentar a figura do ordenador de despesas. Conforme o Manual do Ordenador de Despesas do Conselho Nacional do Ministério Público, documento utilizado por toda a Administração Federal:
O Ordenador de despesa é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio (§ 1º do art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67).
O ordenador de despesas também pode ser caracterizado como a autoridade com atribuições definidas em ato próprio, entre as quais as de movimentar créditos orçamentários, empenhar despesa e efetuar pagamentos (IN/DTN nº 10/91).
As responsabilidades desse agente público exigem conhecimentos em diversas áreas. Isso porque é seu dever reunir conhecimentos e informações que transitam em finanças, contratos, licitação, obras, recursos humanos, transparência, bens patrimoniais, dentre outras a fim de que possa realizar a tomada de decisões.
Por centralizar as decisões finais sobre diversas áreas administrativas, o ordenador de despesas deve ser um líder. Além de agente condutor, deve ser referência de comportamento e desempenho para todos. Para ter sucesso em suas atribuições é necessário desenvolver capacidade de relacionamento interpessoal, comunicação, automotivação e conhecimentos técnicos básicos de gestão (Manual do OD, CNMP, 2014).
A Lei Complementar n. 131/2009, chamada de Lei da Transparência, alterou a redação da LRF, no que se refere à transparência na gestão fiscal. O novel legislativo determinou a disponibilização, em tempo real, de informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Desde então, a sociedade está cada vez mais atenta aos dados da economia e aos gastos públicos. O Banco Central7 informou, no dia 31 de agosto de 2018, que o resultado primário do setor público foi deficitário em R$ 17,8 bilhões, comparativamente a déficit de R$ 51,3 bilhões no mesmo período de 2017.
Consoante as estatísticas fiscais oficiais no país, no acumulado em doze meses até julho, o setor público consolidado registrou déficit primário de R$77,1 bilhões (1,14% do PIB), 0,2 pontos percentuais do PIB inferior ao déficit acumulado até junho.
A respeito da transparência na gestão fiscal dos gastos do governo, temos as seguintes normas:
a) Lei Complementar n. 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal;
b) Lei Complementar n. 131/2009, que determina a disponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira;
c) Decreto n. 7.185/20108, que dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle; e
d) Portaria MF n. 548/2010, que estabelece requisitos mínimos de segurança e contábeis do sistema integrado de administração financeira e controle, utilizado no âmbito de cada ente da Federação, adicionais aos previstos no Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010.
Assim, a figura do agente público que exerce a função de ordenar despesas recebe cada vez mais destaque nas instituições públicas. Nesse sentido, o trabalho do ordenador alçou maiores níveis de visibilidade e de responsabilidade; sendo, portanto, de fundamental importância na realização da despesa pública. A esse respeito, veja o que preceitua Guido José Kops (1963):
Na despesa pública a figura do ordenador é viga mestra a ser aguçadamente examinada, por isso que tôdas as contas públicas resultam de uma ordenação ou autorização, vale dizer, de um fato material que tem alguém como autor e responsável. (KOPS, 1963)
As normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal encontra amparo na Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Frisa-se que a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e não tem o condão de preencher as lacunas da Lei 4.320/1964, tampouco, revogá-la. Nesse sentido, o ciclo orçamentário, consoante o Direito Financeiro e Orçamentário, permanece sob a vigência da Lei 4.320/1964, contudo, tal norma não trata de responsabilidade na gestão fiscal, surgida bem depois, em 2000.
Deve-se destacar, porém, que o agente público que realiza tal mister faz parte de uma grande estrutura organizacional cujo objetivo é atingir sua missão institucional. Nesses termos, não é possível a um único agente tomar todas as medidas para a realização da despesa pública.
Percebe-se que a relevância do tema assume destaque a partir da edição da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que trata das normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle do orçamento público; sendo que a figura do Ordenador de Despesas surge com o advento da Constituição de 1967 e sua atribuição está originalmente prevista no art. 80, § 1º, do Decreto-Lei n. 200/1967:
É toda e qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda.
Portanto, a função do Ordenador de Despesas está ligada à atividade administrativa de execução orçamentária da despesa e envolve a consecução final de todo um procedimento administrativo de realização da despesa pública (pagamento de pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e encargos diversos, obras e serviços de engenharia), cabendo-lhe, precipuamente, juntamente com o Gestor Financeiro, autorizar a emissão de empenho da despesa, bem como liberar, diariamente, via SIAFI, as ordens bancárias relativas aos processos de pagamentos respectivos.
2.2 Qual é a função do ordenador de despesas?
Importante destacar que a função de ordenar despesa não é o título de um cargo específico, mas sim uma função, que deve ser atribuída a uma pessoa física. Como tal, pode ser exercida por alguém que detenha um cargo isolado ou de carreira como, por exemplo, um diretor-geral, um secretário-geral, diretor-executivo, presidente de órgão ou entidade.
Todavia, pela natureza dessa função, tal pessoa deve ser inscrita sob esse título específico junto a órgãos do sistema financeiro a que pertence o órgão ou entidade e também junto aos Tribunais de Contas, por meio da inscrição do rol de responsáveis.
Na lição de Fernandes (2001), o Ordenador de Despesas deve ser sempre um servidor público, ocupante de cargo público (titular de cargo de confiança com ou sem vínculo efetivo) ou empregado público. Nessa esteira, o jurista aponta que:
(...) é importante notar que constituem aberrações administrativas nomear agente político - integrante da magistratura, do Ministério Público ou do parlamento - para exercer cargo de confiança administrativo ou, mais grave ainda, ser ordenador de despesas. O Direito não pode dar garantias de vitaliciedade e inamovibilidade, no caso de juízes e promotores, e depois nulificar essas garantias apenas pela ambição de maior remuneração desses agentes. Cargo de confiança é para ser exercido por servidor público que fica sujeito ao estatuto próprio desses servidores e nunca a LOMAN ou LONMP (FERNANDES, 2001).
Como observa Fernandes (2001), a função de ordenar despesas deve ser exercida por um servidor e nunca por um membro de poder, já que este está sujeito a legislação especial. No mesmo sentido, aponta o jurista que o desempenho dessa função por parlamentar também não é adequada, já que a responsabilização desses agentes políticos é diferenciada. E, para sanar a irregularidade, caso algum membro de poder assuma a função de ordenar despesas, Fernandes (2001) sugere que a responsabilidade deve ser suportada por quem procedeu à nomeação em desconformidade com a característica da plena responsabilização do agente público.
Isto porque, como regra, o Ordenador de Despesas responde pelo prejuízo que acarretar à Fazenda, juntamente com o agente responsável pelo recebimento, verificação, guarda ou aplicação de dinheiros, valores e outros bens públicos. Devendo, portanto, primar pela boa e regular aplicação de recursos públicos, tanto nos atos que praticam como naqueles que ocorrem no âmbito das repartições públicas.
Percebe-se, pois, que há uma evidente diferença entre os tipos de ordenadores – um é membro de poder e o outro é servidor público – há uma aparente divisão de competências, no tocante aos limites do dever de agir de cada um deles e a sua eventual responsabilidade, em caso de ilicitude nessa atuação.
Assim, ao agente político, que exerce a função de administrador máximo da instituição, cabe a função de decidir a alocação do orçamento em ações estratégias. Ao servidor que recebe a delegação, como ordenador secundário, cabe a execução orçamentária. Todavia, nem sempre esse limite é nítido e as atribuições se confundem. Nesse aspecto, o presente projeto buscará formas de delimitar os contornos da atuação de cada um deles para a promoção do controle dos gastos públicos.
Vê-se que o ordenador de despesa é a pessoa que realiza a tarefa de ordenar despesa. A Reforma Administrativa do Estado trouxe o ordenador como uma esfera de controle na realização da despesa pública. Ou seja, há uma atribuição específica a ser desempenhada, de acordo com a lei.
O Decreto-Lei n. 200/1967 traz a expressão “ordenador de despesa” nos artigos 74, 80, 81, 83 e 90 para trazer a definição de quem é esse agente público, bem assim para discorrer sobre a sua responsabilidade pessoal. Todavia, não elenca detalhadamente a função de ordenar despesa.
Kops (1963) aponta que a figura do ordenador de despesa “é viga mestra a ser aguçadamente examinada, por isso que todas as contas públicas resultam de uma ordenação ou autorização”.
Para entender a função de ordenar despesa, é preciso saber que, conforme aponta Oliveira (2016), a execução da despesa pública é um procedimento de extrema importância para o desenvolvimento da função administrativa do Estado, haja vista que implica o desembolso de recursos do erário e que merece, pois, especial atenção.
Assim, com o crescimento do Estado, aumenta a complexidade da atividade administrativa e, acompanhando essa evolução, a ordenação da despesa pública tem sido alvo de delegação de competência no serviço público. Nessa esteira, afirma o autor que:
A crescente complexidade das estruturas da administração pública moderna e o acúmulo de competências impõem o concurso de agentes diversos para a execução das tarefas administrativas, muitas vezes levando à utilização de institutos jurídicos para a distribuição dos encargos administrativos, como a desconcentração e a delegação de competências. (OLIVEIRA, 2016)
Para Fernandes (2002), o desempenho dessa função constitui uma das mais relevantes e, sem sombra de dúvida, uma das mais árduas na Administração Pública pelo nível de responsabilidade que representa.
Mileski (2002) aponta que a função de ordenador de despesa está intimamente ligada à atividade administrativa de execução orçamentária da despesa, envolvendo a responsabilidade de gerenciar recursos públicos.
Desse modo, a função de ordenar despesa alcança relevante destaque na fiscalização prévia à liberação dos recursos. Isso porque o papel do ordenador, em última análise, é verificar a conformidade do procedimento integralmente a fim de efetivar a realização da despesa pública. Assim, caso seja vislumbrada alguma irregularidade, deverá o ordenador da despesa determinar o saneamento, se possível, ou não se deve pagar a despesa tida por irregular.
Portanto, de acordo com Fernandes (2001), o ordenador de despesa é o agente responsável pelo recebimento, verificação, guarda ou aplicação de dinheiros, valores e outros bens públicos. Como tal, responde pelos prejuízos que acarretar à Fazenda Pública, salvo se o prejuízo decorrer de ato praticado por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas. Razão pela qual deve zelar pela boa e regular aplicação de recursos públicos, tanto nos atos que pratica como naqueles realizados no âmbito das repartições públicas sob sua esfera de controle, haja vista que a sua atuação decorre do cumprimento de seu dever legal, à qual está vinculada toda a Administração Pública. Houve, ainda, por meio do Decreto n. 93.872, de 23 de dezembro de 1986, a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional9.
Tal normativo também atualiza e consolida a legislação pertinente para determinar a realização da receita e da despesa da União por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa, consoante disposto no art. 56 da Lei n. 4.320/1964 e no art. 74 do Decreto-lei n. 200/1967. Assim, são essas as determinações atinentes ao ordenador de despesa nos termo do Decreto n. 93.872/1986, no tocante à responsabilidade:
Art. 39. Responderão pelos prejuízos que acarretarem à Fazenda Nacional, o ordenador de despesas e o agente responsável pelo recebimento e verificação, guarda ou aplicação de dinheiros, valores e outros bens públicos (Decreto-lei nº 200/67, art. 90).
Parágrafo único. O ordenador de despesa, salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional, decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas.
Quanto ao pagamento da despesa, as atribuições do ordenador são assim definidas:
Art. 42. O pagamento da despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação (Lei nº 4.320/64, art. 62).
Art. 43. A ordem de pagamento será dada em documento próprio, assinado pelo ordenador da despesa e pelo agente responsável pelo setor financeiro.
§ 1º A competência para autorizar pagamento decorre da lei ou de atos regimentais, podendo ser delegada.
Frisa-se que o Decreto n. 93.872/1986 define, ainda, a respeito da delegação dos atos de ordenação, no § 1º do art. 43, que dispõe acerca da delegação de competência para autorizar pagamento. Nele, aponta-se que tal competência decorre da lei ou de atos regimentais, podendo ser delegada.
Observa-se, também, no normativo em questão a excepcionalidade do pagamento de despesas por meio de Suprimento de Fundos, a critério do ordenador de despesa e sob sua inteira responsabilidade (Lei n. 4.320/1964, art. 68 e Decreto-lei n. 200/1967, § 3º do art. 74).
Por fim, o Decreto n. 7.654, de 23 de dezembro de 2011, alterou o art. 68 do Decreto n. 93.872/1986 para apontar a inscrição em restos a pagar condicionada à indicação pelo ordenador de despesas nos seguintes termos:
Art. 68. A inscrição de despesas como restos a pagar no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho depende da observância das condições estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidação da despesa (Redação dada pelo Decreto nº 7.654, de 2011).
§ 1º A inscrição prevista no caput como restos a pagar não processados fica condicionada à indicação pelo ordenador de despesas (Incluído pelo Decreto nº 7.654, de 2011).
Pode-se afirmar, linhas gerais, que a atividade de ordenar despesas está ligada ao controle dos gatos públicos e a seu regular trâmite para atender a critérios legais. Assim, cabe ao ordenador de despesa sanear os processos de pagamento submetidos a seu crivo de modo a verificar a conformidade, pois “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes” (Decreto-Lei nº 200/1967, art. 93).
Quanto à prestação de contas, o art. 147 do Decreto n. 93.872/1986 aponta que o ordenador de despesas, o agente recebedor ou pagador e o responsável pela guarda ou administração de valores e outros bens da União, ou pelos quais esta responda, terão sua situação perante a Fazenda Nacional evidenciada em tomada de contas anual.
A título de ilustração acerca da função do ordenador de despesas, merece ser citado o Enunciado, fruto do Acórdão n. 1.568/2015, da Segunda Câmara, do Tribunal de Contas da União (TCU), na Tomada de Contas Simplificada (TCSP), cuja relatoria coube à ministra Ana Arraes:
A função de ordenador de despesa não está adstrita ao mero acatamento ou acolhimento das solicitações de outras instâncias administrativas, porquanto deve representar um verdadeiro controle da regularidade e da legalidade da despesa pública.
(TCU, Segunda Câmara, 2015, Boletim de Jurisprudência n. 78)
Confere-se, portanto, ao ordenador de despesas, o dever de supervisão de atos administrativos, podendo ser responsabilizado pessoalmente, em caso de irregularidade, haja vista que é sua função realizar um verdadeiro controle da regularidade e da legalidade da despesa pública.