INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa a investigar a importância do plano diretor municipal como instrumento de política urbana.
O trabalho será dividido em quatro partes nas quais se buscará fazer uma análise quanto aos elementos do plano e em que medida ele contribui para implementar e viabilizar políticas públicas relacionadas à ordem urbanística.
Como ponto de partida, será realizada uma abordagem da atividade urbanística e seu regramento jurídico, abordando os conceitos-chave para o desenvolvimento do trabalho como a cidade e sua origem, o processo de urbanização e os problemas que dele decorrem e os métodos de solução baseados na urbanificação e no urbanismo.
Em seguida, será abordado o regime jurídico da propriedade urbana, iniciando-se pelo tratamento conferido ao direito de propriedade e sua evolução decorrente da funcionalização dos institutos jurídicos, principalmente no que toca à função social da propriedade.
Feitas as abordagens introdutórias, o plano diretor propriamente dito será analisado de forma minuciosa, partindo-se dos elementos que o fundamentam e de sua natureza jurídica.
O conteúdo do plano diretor, baseado principalmente nos dois modelos adotados no Brasil será objeto de especial destaque, haja vista as conseqüências que a adoção de um ou outro surgirão em decorrência da escolha.
A formulação e formação do plano diretor também serão abordadas, principalmente quanto às suas conseqüências na eficácia e execução do plano.
Finalmente, serão abordados os instrumentos de intervenção urbanística viabilizados pelo plano diretor, divididos estes em duas classes distintas: as limitações urbanísticas à propriedade e o aproveitamento adequado compulsório. Quanto à primeira classe, serão objeto de estudo as restrições urbanísticas à propriedade, a servidão urbanística e a desapropriação urbanística.
Já na segunda parte, serão estudados os institutos do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento em títulos, instrumentos necessários à adequação da propriedade urbana aos fins estabelecidos pelo plano diretor.
1 ATIVIDADE URBANÍSTICA E SEU REGRAMENTO JURÍDICO
Antes de abordar o plano diretor e suas funcionalidades enquanto instrumento basilar para a implementação de políticas públicas, faz-se necessária uma breve incursão aos prolegômenos do Direito Urbanístico, de molde a propiciar um balizamento inicial acerca de seus conceitos básicos e enunciados fundamentais.
O Direito Urbanístico é o ramo da ciência jurídica que se dedica ao estudo do urbanismo, fenômeno cuja denominação possui raiz terminológica que remonta à expressão latina urbs, designativa de cidade.
O vocábulo civitas também designa cidade, mas com uma conotação diversa. Enquanto urbs significa cidade enquanto oposição ao rural, civitas representa o local de encontro dos cidadãos. A esse respeito a lição de José dos Santos CARVALHO FILHO:
A “civitas” sucedeu a “gens”, indicando uma evolução desta com a presença de elementos que ultrapassavam o sentido da família propriamente dita. Nota-se, assim, que a noção de “civitas” é mais indicativa de local onde se agrupavam os cidadãos (“cives”), ou seja, governo, cidade-estado. A “urbs”, porém, era a cidade em oposição à área rural (“rus”), exatamente com o sentido atual de zona urbana da cidade, onde desponta não a cidade como um todo, mas a cidade considerada em seu centro maior de desenvolvimento político, social e econômico.[1]
Nota-se, pois, que o conceito de urbanismo é intrinsecamente ligado ao conceito de cidade.
Entretanto, para entender a atividade urbanística do Poder Público, bem como seu regime jurídico, é necessário compreender o desenvolvimento do próprio urbanismo, que, por seu turno, foi fruto de um processo de urbanização, o qual tem sua origem no fenômeno urbano. Cada um desses conceitos merece, ainda que de forma breve, uma explanação inicial.
A abordagem inicial se concentrará no conceito de cidade, onde se investigará a sua origem e conceito fundamental do fenômeno urbano.
Na seqüencia, será abordado o processo de urbanização e urbanificação, fazendo-se as distinções conceituais necessárias.
Por fim, será analisado o desenvolvimento do urbanismo e sua respectiva ordenação jurídica contemporânea.
1.1 CIDADE: ORIGEM E CONCEITO
Muito embora o surgimento das cidades remonte há 3.500 anos, o fenômeno urbano é algo moderno, que se desenvolve a partir do atendimento a determinados pré-requisitos.
José Afonso da SILVA, baseado na classificação proposta por Gideon SJOBERG, divide em três estágios o aparecimento e desenvolvimento das cidades: pré-urbano, sociedade pré-industrial e cidade industrial moderna.[2]
O estágio pré-urbano é caracterizado pela existência de pequenos grupamentos humanos, geralmente associados às sociedades gentílicas. Esses grupamentos eram geralmente de base familiar, auto-suficientes. Não podem ser considerados como cidade ante a singeleza de sua organização social. Sobre esses aglomerados urbanos, assim se manifesta Maria Encarnação Beltrão SPOSITO:
A aldeia, enquanto aglomerado humano, precede a cidade e não pode ser considerada como urbana, porque a sua existência está relacionada diretamente com o que se entende hoje como atividades primárias (agricultura e criação), atividades estas que pela sua própria natureza exigem territórios extensivos. [...]
Embutida na origem da cidade há uma outra diferenciação, a social: ela exige uma complexidade de organização social só possível com a divisão do trabalho.[3]
Entretanto, os grupamentos humanos do período pré-urbano evoluíram, tornando mais complexas suas relações e a organização do corpo social. Acresça a isso o desenvolvimento da escrita e o incremento tecnológico materializado na metalurgia, na logística de multiplicação e distribuição da produção.
Inaugura-se um novo estágio, o da sociedade pré-industrial, cujas características básicas são a divisão do trabalho, a produção de um excedente agrícola e o fracionamento desta sociedade em classes. Esta última característica é vital para o surgimento das cidades pois, enquanto uma parte da sociedade se dedica a produção de bens primários, outra parte deles se apropria e passa a se dedicar a outras atividades.
Neste momento, surgem as primeiras cidades, na Mesopotâmia, que funcionará como centro de difusão do fato urbano para o Egito, Grécia e Península Itálica.
A ascensão de Roma como força política relevante no contexto europeu impulsionou o processo de urbanização no velho continente. A cada conquista territorial de Roma sucedia a implantação de uma cidade com o objetivo de sedimentar a ocupação e marcar a presença do poder central nas localidades ocupadas.
Após virtuosa evolução, esse processo retrocedeu com a queda do Império Romano e o princípio do período que a história consagraria como a Idade Média, marcada pelo modo de produção feudal, de base econômica quase que exclusivamente agrícola. Pertinente a lição de Maria Encarnação Beltrão SPOSITO sobre o declínio do processo de urbanização ao afirmar que “a partir do século V d.C., com a queda do Império Romano, houve um declínio expressivo no processo de urbanização. Ocorreram, então, uma desestruturação da rede urbana que havia se desenvolvido sob a hegemonia do poder político centralizado, uma diminuição da importância e portanto do tamanho das grandes cidades, e o desaparecimento de muitas pequenas cidades do Império”.[4]
A grande expansão das cidades ocorrerá apenas com o advento da Revolução Industrial, inaugurando o terceiro estágio – o da cidade industrial.
O desenvolvimento da indústria, as descobertas científicas e o conseqüente avanço tecnológico criam especializações espaciais e divisões do trabalho muito complexas. A cidade passa a concentrar não só o poder político, mas também o poder econômico.
Esse terceiro estágio é caracterizado por José Afonso da SILVA como sendo o “da cidade industrial moderna, associada a uma organização humana complexa, caracterizada pela educação de massa, um sistema de classes fluido e um tremendo avanço tecnológico que usa novas fontes de energia.” [5]
No Brasil, o aparecimento de cidades teve origem com a colonização e sua evolução foi determinada pelos ciclos atravessados pela economia.
O povoamento deu-se mais na zona costeira, em virtude dos tipos de atividades que aqui eram desenvolvidas, geralmente voltadas ao mercado externo, como as que envolveram o pau-brasil e o açúcar.
Ressalte-se que, naquela época, os povoados e vilas geralmente não surgiam de forma espontânea. Eram fundados pelas autoridades coloniais sob os auspícios da Metrópole. José Afonso da SILVA retrata bem aquele momento:
Na Colônia os núcleos urbanos ou vilarejos resultaram da ação urbanizadora das autoridades coloniais, não de criação espontânea da massa; a formação de cidades e vilas é sempre um ato de iniciativa oficial. Essa política continuou a ser praticada no Império através das colônias militares no interior do país e de núcleos de colonização nos Estados. É que os aglomerados urbanos só se desenvolviam espontaneamente no Litoral, em virtude do tipo de economia prevalecente, voltada para o comércio exterior, até o ciclo do café. Exceção a isso tem-se com a formação dos núcleos urbanos das zonas mineradoras.[6]
A industrialização tardia do Brasil, nos anos 40 quarenta do século passado, fomentou um movimento migratório em massa vindo do campo em direção às cidades. Naquela oportunidade as cidades brasileiras apresentavam-se como uma oportunidade de avanço e modernidade em relação ao campo, que passou a representar o Brasil arcaico.
As conseqüências desse movimento não tardaram a aflorar. As cidades passaram a enfrentar um processo de inchaço urbano que culminou, nos anos 90, em uma série de males associados à vida urbana como a poluição, marginalização social, violência etc.
Surgem, por fim, fruto da conurbação de várias cidades contíguas, as grandes metrópoles brasileiras com os problemas urbanísticos inerentes a essa modalidade de assentamento urbano.
Nesse estágio, não se cogita de uma variante em maior escala da cidade clássica, mas de uma nova estrutura urbana, com características e problemas peculiares. É essa a lição de José Afonso da SILVA ao ministrar que:
Resta lembrar que a cidade vem sofrendo profunda transformação qualitativa, de modo que, hoje, ela não é meramente uma versão maior da cidade tradicional, mas uma nova e diferente forma de assentamento humano, a que se dá o nome de “conurbação”, “região (ou área) metropolitana”, “metrópole moderna” ou “megalópole”, que provoca problemas jurídico-urbanísticos específicos, de que se tem que cuidar também especificamente.[7]
Feito esse esboço histórico do surgimento e evolução das cidades, já é possível envidar esforços no sentido de se estabelecer um conceito de cidade.
Não há, porém, uma única concepção de cidade apta a ensejar a proposição de um único conceito de cidade.
A doutrina consagra três concepções principais de cidade assentadas em diferentes paradigmas, quais sejam, a concepção demográfica e quantitativa de cidade, a concepção econômica de cidade e a concepção de cidade como um conjunto de subsistemas.
A concepção demográfica e quantitativa considera o volume demográfico de determinada aglomeração humana como critério definidor da cidade. Porém, mesmo entre os defensores desta concepção, a fragilidade do paradigma pode ser notada. É o que se extrai da lição de David CLARK, ao enunciar que:
À primeira vista, o tamanho da população parece ser o indicador mais adequado do status urbano, mas essa medida é usada em somente 33 dos 133 países e territórios soberanos, cujos dados são reunidos pelas Nações Unidas. [...] Contudo, os diferentes valores mínimos de população que são empregados, que oscilam de 200, no caso da Dinamarca, para 10.000 na Suíça e Senegal, levantam questões referentes à utilidade de se usar somente esta medida.[8]
Já concepção econômica de cidade é baseada na doutrina de Max WEBER e assenta-se em critérios de dinâmica do mercado de determinada localidade. Para WEBER, existe cidade “quando a população local satisfaz a uma parte economicamente essencial de sua demanda diária no mercado local e, em parte essencial também, mediante produtos que os habitantes da localidade e a população dos arredores produzem ou adquirem para colocá-los no mercado. [9]
A derradeira concepção considera a cidade como sendo um conjunto de subsistemas administrativos, comerciais, industriais e sócio-culturais.
A conjugação desses vários sistemas resultaria na concepção de cidade, sendo que, enquanto subsistema administrativo, a cidade representaria a sede das organizações públicas responsáveis pela administração. Enquanto o subsistema comercial, a cidade representaria o foco das relações econômicas e comerciais travadas no seio da sociedade. Enquanto o subsistema industrial, a cidade figuraria como o ponto de nexo da atividade industrial. Por fim, como subsistema sócio-cultural, a cidade representaria o locus onde se desenvolvem as relações sociais, culturais, religiosas etc.[10]
Para José dos Santos CARVALHO FILHO, a cidade brasileira poderia ser definida pelo terceiro e último critério, pois “os dois primeiros são incompatíveis com a ordenação jurídica vigente, e apenas o último apresenta os traços componentes de sua formação.”[11]
De fato, não se pode olvidar que cidade, no Brasil, é um conceito jurídico-político, daí que sua noção será influenciada pela forma de Estado estatuída na Constituição, que adota a forma federativa de três graus através da qual se atribuem autonomia e competências próprias à União, aos Estados e aos Municípios.
Nesse contexto, é possível definir cidade como o conglomerado populacional que se transformou em Município, porém que com este não se confunde. Em verdade, a cidade é o núcleo urbano sede do Município e local onde se exercitam as atividades administrativas, políticas, sociais e econômicas.
Por se tratar de conceito fundamental no presente estudo, importante trazer a lume o conceito jurídico de cidade enunciado por José Afonso da SILVA, para quem “cidade, no Brasil, é um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político-administrativo, econômico não agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua população. A característica marcante da cidade no Brasil consiste no fato de ser um núcleo urbano, sede do governo municipal.” [12]
Frise-se que existe importante distinção entre o conceito de cidade e o de Município. O Município é a entidade federada, dotada de autonomia política, administrativa e legislativa, nos termos da Constituição da República. A cidade, por sua vez, restringe-se ao núcleo urbano onde se localiza a sede do Município.
Feita essa breve incursão aos conceitos fundamentais do presente trabalho, estão assentadas as bases necessárias ao estudo de alguns importantes processos que decorrem do fenômeno urbano: urbanização e urbanificação.
1.2 URBANIZAÇÃO E URBANIFICAÇÃO
A noção de urbanização remonta a dicotomia da urbs (cidade) e do rus (campo), estabelecendo-se como um processo de mutação social das pessoas do campo para as cidades. A principal característica do fenômeno urbano é justamente a primazia do urbano sobre o rural.
O que se percebe é que a cidade, por sustentar um centro de poder político e econômico, favorece a aglomeração humana, pois ali se criam condições ao desenvolvimento e sociabilização humana que o campo não é capaz de proporcionar.
Cria-se na cidade um pólo de atração populacional cuja conseqüência é o aumento da sua população em proporção superior à que vive no campo, o que, em última análise caracteriza a essência do processo de urbanização.
Nesse contexto, José Afonso da SILVA assim define a urbanização:
Emprega-se o termo “urbanização” para designar o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural. Não se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana. A sociedade em determinado país reputa-se urbanizada quando a população urbana ultrapassa 50%. Todos os países industrializados são altamente urbanizados. Por isso, um dos índices apontados pelos economistas para definir um país desenvolvido está no seu grau de urbanização. [13]
O processo de urbanização é marcado pelo incremento populacional urbano superior ao do campo, o que remete à constatação de que a urbanização como hoje é compreendida constitui um fenômeno recente. A esse respeito leciona Roberto Luis MONTE-MÓR que, “na verdade, a urbanização, tal como é hoje entendida, iniciou-se com a cidade industrial. Até o surgimento da indústria fabril e sua concentração nas cidades e metrópoles européias, o processo de urbanização restringia-se a algumas poucas cidades onde o poder e/ou o mercado se concentravam. Poucas eram as aglomerações humanas que na atualidade poderiam ser denominadas cidades no período que antecedeu a Revolução Industrial”.[14]
A urbanização moderna na Europa e nos Estados Unidos teve como principais fatores a consolidação das economias de mercado nas grandes cidades e posteriormente do capitalismo industrial, fruto da expansão do comércio e da circulação global de mercadorias.
Porém, observa-se que países em via de desenvolvimento também apresentaram substancial processo de urbanização, derivado nem sempre de fatores relacionados ao desenvolvimento. Cite-se como exemplo o êxodo rural ocasionado pela perda de postos de trabalho no campo fruto da mecanização da produção agrícola.
A massiva migração de contingente populacional vindo do campo em direção às cidades acaba por gerar uma urbanização desprovida das qualidades necessárias à satisfação dos interesses gerais e culminam no que se pode denominar de inchaço urbano, que traz consigo todas as mazelas que lhe são inerentes.
José Afonso da SILVA destaca que a urbanização havida nessas circunstâncias acarreta problemas de diversas ordens. “Deteriora o ambiente urbano. Provoca a desorganização social, com carência de habitação, desemprego, problemas de higiene e de saneamento básico. Modifica a utilização do solo e transforma a paisagem urbana.[15]
Diante desse quadro surge a necessidade de que a urbanização seja trazida ao seu curso de processo sustentável o que pode ser feito através de outro processo, denominado de urbanificação.
Urbanificação, conforme ensina José Afonso da SILVA, foi um termo criado por Gastón BARDET para designar a aplicação dos princípios, conceitos e ferramentas do urbanismo à urbanização desordenada.[16]
Logo, a urbanificação pode ser definida como a aplicação de processos deliberados de correção da urbanização, voltado à renovação urbana (reurbanização) ou à criação artificial de núcleos urbanos.
Nesse contexto, a urbanização seria um mal cujo remédio seria a urbanificação, baseada sempre nos princípios do urbanismo. Logo, o estudo dos fundamentos do urbanismo assume importância para o presente trabalho, o que faz com que mereça tratamento em um item apartado a seguir delineado.
1.3 URBANISMO
O urbanismo é, pois, uma ciência que se ocupa do fenômeno urbano, tratando-o a partir de seus preceitos e parâmetros.
É considerado uma ciência nascida no final do século XIX, voltada ao estudo, organização e intervenção no espaço urbano. Surgiu para estudar e buscar soluções para os problemas da cidade, considerada um espaço em constante transformação em virtude do processo de urbanização.
Em verdade, a urbanização trouxe como conseqüência diversos problemas urbanos que necessitavam ser corrigidos pela urbanificação, mediante a ordenação dos espaços habitáveis.
Logo, o urbanismo tem por objeto a investigação e o ordenamento dos aglomerados urbanos que assume uma natureza eminentemente interdisciplinar e busca conhecimentos junto a várias ciências, tais como geografia, arquitetura, estatística, economia, ciência política, sociologia, história etc. A matéria urbanística é, assim, necessariamente interdisciplinar e infinitamente rica em aspectos.
Sobre essa característica interdisciplinar, importante é a lição trazida por Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO ao enunciar que:
o urbanismo apresenta-se, assim, como uma ciência compósita, que vai buscar conhecimentos a várias ciências, tais como a geografia, a arquitetura e a técnica de construção, a estatística, a ciência econômica, a ciência política, a ciência administrativa, a sociologia, a história, a ecologia humana, e, inclusive, à própria medicina, com o objetivo de possibilitar um desenvolvimento harmonioso e racional dos aglomeramentos humanos [...].[17]
Para José Afonso da SILVA, “como técnica e ciência interdisciplinar que é, o urbanismo correlaciona-se com a cidade industrial, como instrumento de correção dos desequilíbrios urbanos, nascidos da urbanização e agravados com a chamada ‘explosão urbana’ do nosso tempo.”[18]
O urbanismo é, em suma, elemento de importante transformação das cidades, promovido através de atividades próprias, destinadas a aplicar seus princípios e realizar seus fins.
Realizada a breve incursão aos conceitos fundamentais que permearão o presente trabalho, o passo seguinte será em direção ao estudo do regime jurídico da propriedade urbana e as feições que ela assume no atual contexto do ordenamento jurídico brasileiro.