Tem-se por processo legislativo o agrupamento de atos concatenados e progressivos que viabilizam a criação, alteração, mudança e substituição de atos normativos. As leis ordinárias e complementares – por exemplo - necessitam da sanção presidencial para a promulgação. Ato político de ratificação.
Importante frisar que, por meio do processo legislativo as regras abstratas, impessoais, imperativas e obrigatórias produzem os efeitos que deram razão à sua criação. É o instrumento de legitimação da produção normativa.
O processo legislativo estabelecido na Constituição é de obrigatório acatamento de todas as unidades federativas, principalmente em relação às matérias reservadas à determinado ato normativo ou de iniciativa privativa de determinada autoridade ou órgão constitucional. São regras de absorção compulsória.
O processo legislativo deve ser motivado na necessidade social. Trata-se de um juízo valorativo negativo ou positivo sobre determinados atos ou fatos sociais que devem ser regulamentados, atos, fatos e bens são adjetivados pela juridicidade.
A Constituição quando trata do Devido Processo Legislativo dispõe que matérias específicas sejam reservadas à iniciativa de determinadas autoridades políticas ou órgãos constitucionais, além pois de delimitar as matérias que devem ser objeto específico de dada espécie normativa. É o que ocorre com a Lei Complementar – espécie normativa cujas matérias são expressamente estabelecidas na Constituição.
Importante a compreensão de que para a sub-rogação ou derrogação de ato anterior é indispensável que o ato revogante tenha a mesma hierarquia ou hierarquia superior (princípio da hierarquia normativa ou da fonte normativa de validade).
Não se pode olvidar que ato legislativo específico não revoga ato geral. Devem conviver harmoniosamente.
Apenas para exemplificar, os atos do devido processo legislativo são assim concatenados: inciativa; emendas; votação; sanção ou veto; promulgação e publicação. A questão da vigência e eficácia é externa ao processo legislativo, fazendo parte dos efeitos da produção legislativa.
O processo legislativo é paradigma para a análise de constitucionalidade. Assim, a inobservância dessas competências e trâmites podem ser parâmetros para a análise da constitucionalidade formal de uma lei, inclusive, podendo ser objeto de controle prévio de constitucionalidade (antes da lei ser promulgada).
Ademais, importante sublinhar que a Constituição possui força normativa e que suas regras e princípios devem ser observadas pelos poderes instituídos, principalmente, na análise de constitucionalidade das leis no curso de produção.
A inobservância dos seus preceitos não gera efeitos, pois nulo de pleno direito. Deve-se declarar a inconstitucionalidade de atos contrários à constituição, ainda que fora do processo abstrato de controle de constitucionalidade.
Explicando. Posicionamo-nos no sentido da possibilidade de declaração de inconstitucionalidade de ato administrativo quando este ferir diretamente a Constituição e não houver lei que embase a sua ilegalidade para podemos nos valer da denominada ‘crise de legalidade’. Todo ato contrário à Constituição, seja de qual natureza for, assim pode ser declarado.
Obviamente que o ato administrativo não será objeto de controle concentrado, mas ninguém pode negar que referido ato poderá infringir de forma direta a Constituição Federal, ainda mais quando não houver lei intermediária que regulamente o preceito constitucional.
Quanto à participação do Poder Executivo, o princípio da separação dos poderes é um dos pilares do Estado de Direito e, inclusive, da própria concepção contemporânea de Constituição. Não existe, hodiernamente, uma Constituição formal e democrática que não tenha o intuito de segregar e limitar os poderes de estado. No processo legislativo, o Poder Executivo, ante a separação dos poderes, também tem sua parcela de participação derivada da representatividade popular, por isso tem competências que complementam o procedimento para tornar a lei válida e eficaz.
O Poder Executivo, além da iniciativa de lei, tem o poder de sanção e veto: atos político-legislativos que ratificam (total ou parcial) e negação totalmente o projeto de lei que se pretende tornar vigente e obrigatório.
A deliberação executiva (não abrangendo a competência de iniciativa) é ato do chefe do poder executivo que pondera e avalia a constitucionalidade de um projeto de lei já aprovado pelo Congresso Nacional que poderá ser vetado ou sancionado. Trata-se de uma espécie de controle político recíproco derivado da tripartição.
A sanção é a ratificação das formalidades e do conteúdo do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional. É a sua aprovação. É de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo. Poderá ser expressa ou tácita.
A sanção expressa é representada pela assinatura do projeto pelo chefe do executivo. A sanção tácita ocorre quando omisso o chefe do poder executivo pelo interstício superior à quinze dias uteis, contados do recebimento do projeto.
O art. 66 da Constituição Federal dispõe sobre o trâmite até a chegada do projeto ao executivo. Determina que a casa legislativa (nível federal) na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção (sanção tácita).
No que se refere ao veto, se o chefe do executivo considerar o projeto, no todo ou em parte inconstitucional ou contrário ao interesse público, irá vetá-lo total ou parcialmente – no mesmo prazo de quinze dias – contado da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado os motivos do veto. Os motivos devem ser plausíveis, munidos de fundamentação clara e objetiva, sob pena de desconsideração.
O veto poderá ser total ou parcial. O veto total se refere ao projeto. O veto parcial à parte dele. Neste caso, somente poderá abranger texto integral de artigo parágrafo, alínea, etc. Significa que não se pode vetar uma palavra ou uma frase dentro de um contexto do artigo. O veto é irretratável. O veto pelos motivos de inconstitucionalidade é um dever. Ante a discricionariedade da análise do conceito indeterminado de “interesse público”, no veto por este fundamento, estar-se-á diante de um poder.
Vetado o projeto, parcial ou totalmente, será encaminhado ao Congresso que, em sessão conjunta, e dentro de trinta dias, a contar do seu recebimento, poderá rejeitá-lo pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Mantido o veto, será encaminhado o projeto para a promulgação pelo Presidente da República. Não mantido, promulgará o projeto o Presidente do Senado ou pelo seu vice.
Após tratarmos da sanção e do veto, finalizaremos com o seguinte questionamento: no caso, por exemplo, de iniciativa privativa de projeto de lei ser de competência do chefe do executivo, todavia a lei foi iniciada, por exemplo, por um deputado, em caso de sanção do presidente, o vício de incompetência estará sanado?
Obviamente que não. Um ato inconstitucional é nulo de pleno direito. Não pode ser convalidado. Não se aplica mais a súmula nº 5 do STF que prescrevia que a sanção do projeto supriria a falta de iniciativa do poder executivo. Conforme o professor Uadi Lammêgo Bulos, “admitir qualquer convalidação é fomentar o cancro da inconstitucionalidade, atribuindo uma regularidade que o vício original não possui, quando todos sabem que a sanção presidencial não tem a virtude de fazer isso”.
Complementado a razão, além do fato de que toda a inconstitucionalidade é nula de pleno direito não podendo ser convalidada, deve-se analisar a finalidade de cada ato: a iniciativa é um ato significativo de competência para dar início ao processo legislativo; a sanção tem por peculiaridade analisar a constitucionalidade do projeto e se atende ao interesse público. Obviamente que, se verificar que existe um vício formal de iniciativa, ou seja, uma inconstitucionalidade, o chefe do poder executivo deverá vetar todo o projeto por inconstitucionalidade formal.
Por fim, o STF é assente, hoje, que a sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade resultante da usurpação do poder de iniciativa, pois não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade (STF, ADI 2867, Rel. Celso de Mello).