Resumo: Este texto apresenta uma visão geral sobre os princípios fundamentais constitucionais explícitos que permeiam a administração pública, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. No decorrer do estudo, é explicada a importância desses postulados nas relações entre administradores e particulares, uma vez que tais princípios permitem o estabelecimento do equilíbrio na sociedade, visando uma melhor prestação de serviços públicos.
Palavras-chave: Administração Pública; Princípios Fundamentais; Atividade Administrativa.
Sumário: Introdução. Os princípios fundamentais que norteiam a Administração Pública. Conclusão. Referências.
Introdução
O presente trabalho tem como objetivo realizar breves considerações sobre os princípios fundamentais que norteiam a administração pública em seus tratos com os administrados. Inicialmente, será apresentado o conceito de administração pública e sua classificação em direta e indireta.
No decorrer da exposição, será abordado o chamado “regime jurídico-administrativo”. Tal regime se baseia na existência de prerrogativas especiais da administração pública, contrabalançados pela imposição de restrições à atuação dessa mesma administração. Esse equilíbrio se baseia nos princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público.
Em seguida, serão considerados individualmente os princípios fundamentais orientadores de toda a administração pública explícitos na Constituição de 1988, no caput do art. 37. Por fim, será considerada a importância dos princípios fundamentais em todos os atos e atividades administrativas de todo aquele exerce o poder público.
Os princípios fundamentais que norteiam a Administração Pública
A administração pública em sentido amplo abrange os órgãos do governo que realizam função política, bem como os órgãos e pessoas jurídicas que exercem a atividade meramente administrativa. Já em sentido estrito, só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função apenas administrativa, de execução dos programas do governo. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2011, p. 18)
De um modo geral, a administração pública tem sido conceituada como “o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que procura satisfazer as necessidades da sociedade, tais como educação, cultura, segurança, saúde, etc.” (DANTAS, 2015, p.1) Isso significa que a administração pública é a gestão dos interesses públicos por meio da prestação de serviços públicos, a qual é dividida em administração direta e indireta.
A administração direta é composta pelo conjunto dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Nesse caso, os órgãos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, nem autonomia administrativa, pois o Estado exerce suas funções diretamente. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2001, p. 27-28) ensinam sobre a administração direita e indireta:
Administração direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas. (...) Administração indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm competência para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
Como se denota, na chamada administração indireta, o Estado transfere a titularidade ou execução das funções para que outras pessoas jurídicas, vinculadas a ele, possam realizar. Desse modo, a administração indireta é formada pelas autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades de direito privado. Essas entidades possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa (DANTAS, 2015, p.1).
Nesse sentido, o Decreto-Lei 200/1967, em seu art. 4º, expõe a organização da administração pública federal, como pode ser observado abaixo:
Art. 4° A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. (Renumerado pela Lei nº 7.596, de 1987)
Tal decreto, embora seja com frequência considerado como referência em matéria de organização estrutural da administração pública brasileira, suas disposições se restringem ao Poder Executivo federal. Em síntese, deve-se ter em conta que o dispositivo acima (art. 4º do Decreto-Lei 200/1967) é incompleto, sendo certo que existe administração pública em todos os entes federados e, em todos os Poderes da República. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2011, p. 27)
Superado o esclarecimento anterior, cabe destacar que o chamado “regime jurídico-administrativo” é o regime de direito público aplicável aos órgãos e entidades que compõem a administração pública e a atuação dos agentes administrativos em geral. Tal regime se baseia na ideia de “existência de poderes especiais passíveis de serem exercidos pela administração pública, contrabalançados pela imposição de restrições à atuação dessa mesma administração.” (VICENTE; ALEXANDRINO, 2011, p. 10) Essas prerrogativas e limitações se baseiam, respectivamente, nos princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público.
É nesse contexto, levando-se em consideração a composição da administração pública (direta e indireta), bem como as relações entre administradores e administrados, que surge a necessidade da existência de princípios administrativos norteadores dessas relações. Os princípios fundamentais orientadores de toda a administração pública encontram-se explícita ou implicitamente estampados na Constituição de 1988.
Dentre os princípios norteadores da atividade administrativa, são de grande relevância os expressos no caput do art. 37 da Carta Magna. Com a promulgação da Emenda Constitucional 19/1998, cinco passaram a ser os princípios explícitos, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (sendo esse último acrescentado pela emenda supracitada). Por estarem previstos no texto constitucional, esses princípios são chamados de expressos, em oposição a outros princípios que não estão elencados diretamente na Constituição Federal, sendo esses últimos chamados de princípios implícitos. (LIMA, 2014, p. 1)
Cabe destacar que a Lei 9.784/1999 que trata dos processos administrativos na esfera federal, também incluiu em seu art. 2º, a eficiência no rol de princípios que informam a administração pública, juntamente com outros princípios, como a legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e o interesse público. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2011, p. 183)
Os princípios fundamentais devem pautar todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público. Relegar tais princípios, nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2008, p. 88-89) significa “desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais.” Ademais, nos moldes do art. 11 da Lei nº 8.429/92, que trata do enriquecimento ilícito, “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.” (BRASIL, 1992, p.1)
Para Vicente e Alexandrino (2011, p.183), todos esses princípios são ideias centrais de um sistema, que estabelecem suas diretrizes e conferem a ele um sentido lógico harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada compreensão de sua estrutura. Tais princípios “determinam o alcance e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a produção normativa.”
Passando a análise individualizada dos princípios explícitos na Constituição Federal, o primeiro princípio a ser considerado é o da legalidade. Por esse princípio a administração pública, em toda a sua atividade, está presa aos mandamentos da lei, não podendo deles se afastar, sob pena de responsabilização de seu ator. “Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação.” (GASPARINI, 2003, p. 7)
Em sentido amplo, legalidade significa sujeição total do administrador às normas jurídicas. Já em sentido estrito, quer dizer que o Estado, nos termos do art. 5º, inciso II, da CF/88, só pode impor obrigações, criar e extinguir direitos por meio de lei (em sentido estrito). Princípio primordial, a legalidade tem como objetivo a submissão do Estado à lei, ou seja, não há liberdade nem vontade pessoal, o que oferece a população, de certo modo, segurança nos atos dos agentes públicos. Em síntese, o particular pode fazer tudo, só não o que é proibido em lei; ao passo que na administração pública, apenas pode fazer o que tem previsão legal, ou seja, inexistindo previsão, não há atuação administrativa.
Do princípio da legalidade, decorrem outros princípios, como o da motivação, razoabilidade, proporcionalidade, eficiência, responsabilização do Estado e finalidade. Nesse ponto, assevera a doutrina:
Justifica-se o princípio da finalidade, pelo fato de que a lei deve ser fiel a seus propósitos; da razoabilidade, porque as soluções insensatas não são compatíveis com a legalidade no âmbito do devido processo legal; proporcionalidade, visto que os limites impostos pela lei aos administrados apenas pode ser feito para a satisfação do interesse da coletividade; eficiência, pois, quando o legislador outorga discricionariedade, exige a adoção da melhor solução; motivação, porque, vivemos em um Estado Democrático de Direito, em que o poder emana do povo, devendo o administrador público sempre expor os motivos que levam à prática dos seus atos; e, responsabilidade do Estado, para preservação da isonomia. (LIMA, 2014, p. 1)
Dentre esses subprincípios decorrentes da legalidade, cabe enfatizar o princípio da finalidade, uma vez que se exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o que impede o administrador buscar outro objetivo ou, ainda, praticá-lo no interesse seu ou de terceiros. Desse modo, a finalidade da administração pública se apresenta como interesse coletivo e o seu não cumprimento resulta em desvio de finalidade, passível de extinção.
Em relação ao segundo princípio explicito na Carta Constitucional de 1988, ou seja, a impessoalidade, “a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza.” (GASPARINI, 2003, p. 8) O administrador público não pode ser pessoal, não pode nem discriminar, nem privilegiar pessoas. A impessoalidade decorre da igualdade, da isonomia, assim os atos administrativos devem, obrigatoriamente, ser impessoais, do contrário, ou seja, com a violação da impessoalidade, ocorrerá improbidade administrativa.
Para Vicente e Alexandrino (2011, p. 194-195) a impessoalidade costuma ser tratada pela doutrina sob duas vertentes:
a) como determinante da finalidade de toda atuação administrativa - qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfação do interesse público, decorrente explícita ou implicitamente da lei, será nulo por desvio da lei. b) como vedação a que o agente público se promova às custas das realizações da administração pública - conforme explícito no art. 37, § 1º da Constituição de 1988. Art. 37 - (...) § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Como se pode observar, a segunda acepção do princípio da impessoalidade apontada pelos autores Vicente e Alexandrino (2011, p.195) “está ligada à ideia de vedação à pessoalização das realizações da administração pública, à promoção pessoal do agente público”. Há uma preocupação em proibir a vinculação das atividades da administração pública à pessoa dos administradores, de modo a evitar qualquer propaganda que gere promoção pessoal do agente.
O terceiro princípio explícito no Texto Constitucional é a moralidade. Por esse princípio, há a exigência de atuação ética dos agentes da administração pública. A chamada moral administrativa difere da comum pelo fato de ser jurídica e, também, pela possibilidade de invalidação dos atos administrativos praticados sem a observância desse princípio. Nessa seara, Hely Lopes Meirelles (2008, p.90) comenta a conduta esperada de um agente público pautada no princípio da moralidade:
(...) o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.
A moralidade está ligada à ideia de probidade, boa-fé, ética e a lealdade no trato com a coisa pública. Diógenes Gasparini (2003, p.10) destaca que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular objetivando anular ato lesivo à moralidade administrativa, conforme o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal. E, além disso, os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração pública serão punidos pela Lei de Improbidade Administrativa.
No tocante ao quarto princípio explícito a ser analisado, a publicidade, esse princípio “torna obrigatória a divulgação de atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração Pública, direta e indireta, para conhecimento, controle e início de seus efeitos.” (GASPARINI, 2003, p.10) Envolve a transparência dos atos praticados, bem como o direito ao acesso à informação. A doutrina tem tratado o princípio da publicidade sob dois aspectos:
1) exigência de publicação em órgão oficial como requisito da eficácia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos e dos atos que impliquem ônus para o patrimônio público - a publicidade não está ligada a validade do ato, mas à sua eficácia, isto é, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos.
2) exige a transparência da atuação administrativa – se refere à exigência de que seja possibilitado, da forma mais ampla possível, o controle da administração pública pelos administrados. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2011, p. 197).
A publicidade “abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes.” (MEIRELLES, 2008, p. 97) Como se verifica, a publicidade envolve a divulgação dos atos administrativos para informação pública e a ocorrência de efeitos externos, bem como a possibilidade de fiscalização das atividades administrativas pelo povo, uma vez que todo poder emana do povo. (LIMA, 2014, p. 1) A publicidade assegura a transparência na administração pública, já que o administrador não é dono do patrimônio, ele apenas administra, ou seja, cuida do que pertence a sociedade como um todo.
Nesse contexto, a Constituição Federal dispõe no art. 5º, inciso X, que “são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito à indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação.” (BRASIL, 1988, p.1) No mesmo sentido, tratando da publicidade, a Carta Magna no mesmo artigo, mas no inciso LX, estabelece afirma que: “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.” (BRASIL, 1988, p.1)
Como se denota dos artigos acima, em regra os atos administrativos são públicos, em observância ao princípio em tela, porém ato judicial ou lei podem restringir essa publicidade, em defesa da intimidade ou do interesse social. A própria Constituição assegura o direito de petição, mas também assegura o sigilo em casos específicos:
Art. 5° (...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal. (BRASIL, 1988, p.1)
Essas são algumas das garantias constitucionais que asseguram aos administrados a transparência da administração pública. Por fim, cabe citar que a publicação em órgão oficial é requisito para que os atos administrativos produzam seus efeitos no plano externo.
O último princípio explícito a ser considerado neste estudo é o princípio da eficiência. Esse princípio não surgiu no texto original da Constituição Federal de 1988, sendo inserido através da EC 19/1998 como princípio expresso no caput do art. 37 da CF. Tal princípio se contrapõe à lentidão, omissão e a negligência, de modo a prezar pela qualidade e produtividade dos serviços públicos prestados à sociedade. A doutrina tem apontado um duplo foco para o princípio da eficiência, a saber:
a) relativamente à forma de atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;
b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública, exigi-se que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos. (VICENTE; ALEXANDRINO, 2011, p. 199)
Esse princípio exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. Trata-se do mais moderno princípio administrativo, que exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 2008, p. 98)
O objetivo da inclusão da eficiência como princípio constitucional expresso é permitir que a Administração preste aos cidadãos mais serviços, com melhor qualidade e em menor tempo. Busca-se a redução de custos, com a contínua revisão e melhoria das rotinas e processos de trabalho, simplificando procedimentos para satisfação do cidadão.
Por todo o exposto, verifica-se que os princípios são regras que estabelecem condutas obrigatórias e orientam a correta interpretação das normas. Tais princípios possuem um papel importante, pois permitem o estabelecimento do equilíbrio na sociedade, norteando o trato da administração pública com os particulares, visando o atendimento dos administrados da melhor forma possível. Assim, espera-se que a administração pública busque continuamente a qualificação de seus agentes públicos, de modo a prestar serviços públicos com qualidade. Para tanto, é imprescindível a observância dos importantes princípios explícitos aqui considerados.
Conclusão
A administração pública tem sido conceituada sob duas vertentes, em sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, abrange os órgãos do governo que realizam função política e os órgãos e pessoas jurídicas que exercem a atividade administrativa; em sentido estrito, apenas inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função apenas administrativa.
Uma das classificações mais comuns acerca da administração pública é sua divisão em direta e indireta. Como foi aqui estudado, na primeira o Estado transfere a titularidade ou execução das funções para que outras pessoas jurídicas, vinculadas a ele; já a administração indireta é constituída pelas autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades de direito privado.
As relações entre administradores e administrados devem respeitar os princípios administrativos fundamentais explícitos no caput do art. 37 da Carta Magna. Como foi possível observar, cada um desses princípios são regras que estabelecem condutas obrigatórias e orientam a correta interpretação das normas. Desconsiderá-los, nos termos da Lei nº 8.429/92, constitui ato de improbidade administrativa.
Ademais, tais princípios permitem o estabelecimento do equilíbrio na sociedade, norteando os tratos da administração pública com os particulares, visando o atendimento dos administrados da melhor forma possível. Assim, o Estado deve constantemente qualificar seus agentes públicos, de modo a prestar, cada vez mais, um serviço público melhor para a sociedade, bem como cumprir e fazer cumprir tais princípios no âmbito da administração direita e indireta.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 30 nov. 2018.
______. Lei nº 8.429 de 02 de junho de 1992. Código de Processo Penal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 02 dez. 2018.
DANTAS, Tiago. Administração pública. Disponível em <http://www.brasilescola.com/politica/administracao-publica.htm>. Acesso em 30 de nov. 2018.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
LIMA, Adriana de Carvalho. Importância dos princípios constitucionais para o direito administrativo. Disponível em < https://jus.com.br/artigos/28777/importância-dos-principios-constitucionais-para-o-direito-administrativo>. Acesso em 02 de dez. 2018.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
VICENTE, Paulo; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2011.