RESUMO: A lavagem de dinheiro continua sendo fruto de enorme fluxo de recursos provenientes dos mais variados delitos e que, muitas vezes, é efetuada através de uma rede que circunda todo o globo, usando como instrumento os sistemas financeiros. É necessário compreender, portanto, quais os órgãos, bem como os instrumentos de que estes dispõem, para a repressão e a prevenção do branqueamento de capitais, especialmente num país como o Brasil, que, recentemente, passou por uma mudança legislativa no tema. Compreender a atuação do COAF, do Banco Central e das instituições financeiras, faz-se mister, considerando a utilização do sistema financeiro para a lavagem de dinheiro de forma preponderante a outras modalidades, para a medição da efetividade da atuação dessas entidades. O controle exercido pelas entidades fiscalizadoras e supervisoras, bem como pelos próprios agentes do sistema financeiro, mostra-se indispensável para a maior eficiência do sistema de combate à lavagem de dinheiro.
Palavras-chave: Lavagem de dinheiro. Sistema financeiro. Controle
1 INTRODUÇÃO
Em todo o mundo, o engajamento dos governos, autoridades judiciais e entidades da sociedade civil no combate ao branqueamento de capitais, mostra o quanto essa prática é nociva a toda coletividade global.
Tráfico de drogas, terrorismo e corrupção são apenas alguns dos delitos que geram recursos e são ao mesmo tempo financiados, em um processo de retroalimentação, com repercussão de milhões de dólares todos os anos, formando essa rede criminosa que conta com a condescendência de países de legislação tributária parca e sigilo quase absoluto sobre as operações financeiras.
Com essa conjuntura, é mais do que necessário que se constituam órgãos e entidades voltadas com o escopo absoluto da repressão e prevenção da lavagem de dinheiro, com capacidade técnica e financeira para coordenar todo um sistema de combate a tal prática abjeta. Nasceram assim, por todo o mundo, as Unidades de Inteligência Financeira.
Neste trabalho, iremos analisar a unidade de inteligência financeira do Brasil, o COAF, e como este exerce sua atividade com foco na prevenção e repressão aos crimes de lavagem de capitais e aqueles de cujo proveito econômico os criminosos se utilizam.
Será visto, ainda, o atual estado da legislação brasileira acerca da repressão à lavagem de capitais bem como a forma e os instrumentos de que se utiliza o Banco Central nesse combate, bem como será visto o tratamento dispensado às chamadas “pessoas politicamente expostas”.
2 COAF: A FIU BRASILEIRA
Segundo definição do Grupo de Egmont, Unidade Financeira de Inteligência (FIU)1 é a “agência nacional, central, responsável por receber (e requerer), analisar e distribuir às autoridades competentes as denúncias sobre as informações financeiras com respeito a procedimentos presumidamente criminosos conforme legislação ou normas nacionais para impedir a lavagem de dinheiro”.
A principal função de uma FIU é estabelecer um mecanismo de prevenção e controle do delito de lavagem de dinheiro através da proteção dos setores financeiros e comerciais passíveis de serem utilizados em manobras ilegais. Essas unidades podem ser de natureza judicial, policial, mista (judicial/policial) ou administrativa. O Brasil optou pelo modelo administrativo.
A criação dessas agências de inteligência ocorreu primeiramente de forma individualizada, ligada às necessidades específicas das jurisdições que as estabeleceram. Em 1995, porém, as FIU promoveram o desenvolvimento do Grupo de Egmont, que, desde então, tem agilizado o intercâmbio de informações, permitindo-lhes maior eficiência no desempenho de suas funções.
O Grupo de Egmont foi formado com o objetivo de incrementar o apoio aos programas nacionais de combate à lavagem de dinheiro dos países que o integram, e que inclui a ampliação de cooperação entre as UIFs e a sistematização do intercâmbio de experiências e de informações de inteligência financeira, o que melhora a capacidade e a perícia dos funcionários das unidades e gera melhor comunicação por meio da aplicação de tecnologia específica.
Em 1998, com a publicação da Lei n° 9.613/1998, nominalmente conhecida como Lei de Lavagem de Dinheiro (LLD), foi definitivamente criada a FIU brasileira sendo denominada de Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), possuindo a finalidade de disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades (LLD art.14).
O COAF não possui personalidade jurídica própria, sendo integrante da estrutura do Ministério da Fazenda sendo sua composição determinada por ato do respectivo Ministro a qual deverá obrigatoriamente possuir servidores do quadro de pessoal efetivo do Banco Central do Brasil, da Comissão de Valores Mobiliários, da Superintendência de Seguros Privados, da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, da Secretaria da Receita Federal do Brasil, da ABIN, do Departamento de Polícia Federal, do Ministério das Relações Exteriores e da Controladoria Geral da União, Ministério da Previdência Social e Ministério da Justiça, atendendo nesses seis últimos casos à indicação dos respectivos Ministros.
A LLD trouxe, em seu bojo, a imposição de obrigações a várias entidades que atuam no Sistema Financeiro Nacional de comunicar ao COAF, bem como aos demais órgãos de controle e supervisão específicos, de determinadas atividades, como o Banco Central, a CVM, a PREVIC, a SUSEP, dentre outros, quaisquer operações ou transações que por seu volume, natureza, dentre outros elementos, possa ser caracterizada como atividade suspeita de lavagem de dinheiro. A lei traz, em seu art. 9°, o rol de pessoas obrigadas a prestar essas informações e em seus artigos 10 e 11 as obrigações a que tais pessoas estão sujeitas como atores no sistema financeiro para contribuir com a prevenção e repreensão da lavagem de dinheiro.
Em sua redação original, a LLD estabelecia um rol de crimes através dos quais, quando auferida vantagem econômica pelo agente, se caracterizaria a lavagem de dinheiro. Encontrava-se, conforme a doutrina mais abalizada assevera, na segunda geração de leis de combate à lavagem de dinheiro.
3 A LEI N° 12.683/2012
Em 2012, a Lei nº 9.613, de 1998, foi alterada pela Lei nº 12.683, de 2012, que trouxe importantes avanços para a prevenção e combate à lavagem de dinheiro, tais como:
1.a extinção do rol taxativo de crimes antecedentes, admitindo-se agora como crime antecedente da lavagem de dinheiro qualquer infração penal;
2.a inclusão das hipóteses de alienação antecipada e outras medidas assecuratórias que garantam que os bens não sofram desvalorização ou deterioração;
3.inclusão de novos sujeitos obrigados tais como cartórios, profissionais que exerçam atividades de assessoria ou consultoria financeira, representantes de atletas e artistas, feiras, dentre outros;
4.aumento do valor máximo da multa para R$ 20 milhões.
Dessa forma, o referido diploma normativo veio inserir, de vez, o Brasil dentre os países com a chamada “3° geração” de legislações de repressão ao branqueamento de capitais, isto é, não mais possuindo um mero rol de crimes antecedentes à lavagem de dinheiro, mas colocando qualquer infração penal, inclusive as contravenções que antes não eram abrangidas pelo texto originário da Lei n° 9.613/1998, como exemplo maior citamos o “jogo do bicho”, a qual possa haver repercussão econômica, como capaz de ensejar a figura abjeta da lavagem de dinheiro.
Além das modificações supra, a referida lei modificadora veio modificar a sistemática sobre a atuação do COAF junto às pessoas elencadas no art. 9°da LLD, bem como inserir novas obrigações, internalizando a tendência hodierna no Brasil de atribuir à autoridades administrativas, desde que haja processo administrativo em curso, a possibilidade de quebrar sigilos pessoais dos administrados.
Se na antiga redação do art. 10, III, da LLD2 havia necessidade de intervenção judicial para requerer informações das pessoas obrigadas do art. 9°, depois da Lei n° 12.863/12 não há mais tal necessidade, devendo tais informações ser prestadas, na forma que o COAF regulamentar, cabendo a preservação do sigilo das informações prestadas.
Como novidade mais salutar, a Lei n° 12.683/12 trouxe a obrigatoriedade dos obrigados do art. 9° constituírem sistemas e políticas de controle interno que os permitam cumprir bem com a lista de obrigações dos artigos 9 e 10 da LLD, na forma regulamentada pelos respectivos órgãos fiscalizadores e na falta deste pelo COAF.
Assim, a lei impõe a cooperação das próprias pessoas que lidam diretamente com potenciais agentes que praticam lavagem de dinheiro para um controle prévio e uma melhor manipulação das informações, para que assim a informação chegue mais condensada aos órgãos fiscalizadores.
Por último, também impôs com o acréscimo do inciso IV no art. 10, a obrigatoriedade de cadastro das pessoas do art. 9° no COAF ou nos respectivos órgãos fiscalizadores. Faz-se mister perceber que a obrigatoriedade de cadastro junto ao COAF se dá só quanto às pessoas que não possuem órgão fiscalizador próprio como bancos, seguradoras, pessoas que atuam no mercado de valores mobiliários, dentre outros, mas que todos devem informar ao COAF as informações suspeitas por intermédio do sistema informatizado do conselho – SISCOAF.
4 ATUAÇÃO DO BANCO CENTRAL
O Banco Central do Brasil é uma autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda, cuja criação se deu com a Lei nº 4.595/64 para ser a entidade, dentre outras atribuições, competente para garantir o poder de compra da moeda nacional. Além disso, é responsável por exercer o controle de crédito; exercer a fiscalização das instituições financeiras; autorizar o funcionamento das instituições financeiras; estabelecer as condições para o exercício de quaisquer cargos de direção nas instituições financeiras; vigiar a interferência de outras empresas nos mercados financeiros e de capitais e controlar o fluxo de capitais estrangeiros no país
Conforme a Lei n° 4595/64 em seu art. 10, IX, compete ao Banco Central exercer a supervisão e fiscalização das instituições financeiras. Conforme nos ensina Figueiredo3:
São as entidades e os órgãos administrativos encarregados de realizar e executar as atividades de regulação estatal do sistema financeiro nacional. Em que pese atuarem precipuamente em atividades executivas de fiscalização, são dotadas de certo grau de competência normativa, a fim de poderem exercer suas funções de reguladores de mercado.
Dessa forma, a atuação fiscalizatória exigida pela Lei n° 9.613/98 das instituições financeiras caberá diretamente ao Banco Central do Brasil e somente de forma indireta ao COAF.
Com essa atribuição, o Banco Central tem expedido, desde 1998, vários atos normativos disciplinando a forma com que as instituições financeiras deverão proceder para cumprir os ditames da LLD, entre os quais destacamos:
1.Carta-Circular nº 3.342, de 2008 - Dispõe sobre a comunicação de movimentações financeiras ligadas ao terrorismo e ao seu financiamento.
2.Carta-Circular nº 3.409, de 2009 - Divulga instruções para as comunicações previstas nos artigos 12 e 13 da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009.
3.Carta-Circular nº 3.430, de 2010 - Esclarece aspectos relacionados à prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, tratados na Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009.
4.Carta-Circular nº 3.542, de 2012 - Divulga relação de operações e situações que podem configurar indícios de ocorrência dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, passíveis de comunicação ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf).
5.Carta-Circular nº 3.151, de 2004 - Divulga instruções para as comunicações previstas no art. 4º da circular 2.852, de 3 de dezembro de 1998, e na Carta Circular 3.098, de 11 de junho de 2003.
6.Circular nº 2852, de 1998 - Dispõe sobre os procedimentos a serem adotados na prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei nº 9.613, de 03.03.1998.
7.Circular nº 3461, de 2009 - Consolida as regras sobre os procedimentos a serem adotados na prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998.
8.Circular nº 3583, de 2012 - Altera a Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009, que consolida as regras sobre os procedimentos a serem adotados na prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998.
9.Circular nº 3.653, de 2013 - Altera o Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (RMCCI).
10.Circular nº 3.654, de 2013 - Altera a Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009, que consolida as regras sobre os procedimentos a serem adotados na prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998.
Obedecendo aos ditames do art. 11, I, da Lei n° 9.613/1998, a Circular 3.542/2012 estabelece quais as operações bancárias que configuram indícios de prática de crime de lavagem de dinheiro, destacamos aqui parte da norma que trata sobre operações bancárias com moeda nacional4:
Art. 1º As operações ou as situações descritas a seguir, considerando as partes envolvidas, os valores, a frequência, as formas de realização, os instrumentos utilizados ou a falta de fundamento econômico ou legal, podem configurar indícios de ocorrência dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, passíveis de comunicação ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf):
I - situações relacionadas com operações em espécie em moeda nacional:
a) realização de depósitos, saques, pedidos de provisionamento para saque ou qualquer outro instrumento de transferência de recursos em espécie, que apresentem atipicidade em relação à atividade econômica do cliente ou incompatibilidade com a sua capacidade econômico-financeira;
b) movimentações em espécie realizadas por clientes cujas atividades possuam como característica a utilização de outros instrumentos de transferência de recursos, tais como cheques, cartões de débito ou crédito;
c) aumentos substanciais no volume de depósitos em espécie de qualquer pessoa natural ou jurídica, sem causa aparente, nos casos em que tais depósitos forem posteriormente transferidos, dentro de curto período de tempo, a destino não relacionado com o cliente;
d) fragmentação de depósitos, em espécie, de forma a dissimular o valor total da movimentação;
e) realização de depósitos de grandes valores em espécie, de forma parcelada, especialmente em regiões geográficas de maior risc o, principalmente nos mesmos caixas ou terminais de autoatendimento próximos, destinados a uma única conta ou a várias contas em municípios ou agências distintas;
f) movimentação de recursos em espécie em municípios localizados em regiões de fronteira, que apresentem indícios de atipicidade ou de incompatibilidade com a capacidade econômico-financeira do cliente;
g) realização de depósitos em espécie em contas de clientes que exerçam atividade comercial relacionada com negociação de bens de luxo ou de alt o valor, tais como obras de arte, imóveis, barcos, joias, automóveis ou aeronaves executivas;
h) realização de saques em espécie de conta que receba diversos depósitos por transferência eletrônica de várias origens em curto período de tempo;
i) realização o de depósito em espécie com cédulas úmidas, malcheirosas, mofadas, ou com aspecto de que foram armazenadas em local impróprio ou ainda que apresentem marcas, símbolos ou selos desconhecidos, empacotadas em maços desorganizados e não uniformes; e
j) realização de depósitos ou troca de grandes quantidades de cédulas de pequeno valor, realizados por pessoa natural ou jurídica, cuja atividade ou negócio não tenha como característica recebimentos de grandes quantias de recursos em espécie;
Conforme se pode verificar da leitura na norma acima, o Banco Central se preocupou com várias operações bancárias que podem ensejar o início da fase de ocultação na lavagem de dinheiro, como o “smurfing”, por exemplo, consubstanciado na fragmentação de imensas quantias realizadas por várias operações de transferência com pequenos valores.
Também podemos destacar a Circular n. 3.461/2009 a qual detalha os procedimentos de controle referenciados no art. 10, III, da Lei n° 9.613/1998.
A referida Circular introduz os conceitos de clientes eventuais e permanentes, considerados estes últimos quaisquer pessoas, natural ou jurídica, com as quais seja mantido, respectivamente e em caráter eventual ou permanente, relacionamento destinado à prestação de serviço financeiro ou à realização de operação financeira.
Quanto aos clientes permanentes, dentre as informações que as instituições financeiras devem conservar, destacam-se (i) valores de renda mensal e patrimônio, no caso de pessoas naturais, ou de faturamento médio mensal dos 12 (doze) meses anteriores, no caso de pessoas jurídicas, (ii) declaração firmada sobre os propósitos e natureza da relação de negócio com a instituição, (iii) no caso de pessoas jurídicas, indicação das pessoas naturais incumbidas de sua representação, bem como a cadeia de participação societária, até alcançar a pessoa natural caracterizada como beneficiário final, e (iv) no caso de pessoas politicamente expostas, sobre as quais falaremos mais detalhadamente, identificação da origem dos fundos envolvidos nas operações.
No que tange ao controle do registro das operações, deve ser possível verificar (i) a compatibilidade entre a movimentação de recursos, a atividade econômica e capacidade financeira do cliente, (ii) a origem dos recursos movimentados e (iii) os beneficiários finais das movimentações.
Ademais, o sistema de registro da entidade deve permitir a identificação de operações (i) realizadas com uma mesma pessoa, conglomerado financeiro ou grupo em um mesmo mês que supere em seu conjunto o valor de R$10.000,00 (dez mil reais), (ii) referentes a recebimento de recursos sem limite de valor, (iii) referentes a transferências de recursos em valores superiores a R$1.000,00 (mil reais), (iv) de emissão ou recarga de cartões pré-pagos em montante acumulado igual ou superior a R$100.000,00 (cem mil reais), e (v) de depósitos ou saques em espécie de valor igual ou superior a R$100.000,00 (cem mil reais).
Nos dois últimos casos, a instituição financeira também deverá informar as referidas operações para o COAF – Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Também devem ser informadas ao COAF as operações em valores superiores a R$10.000,00 (dez mil reais) que apresentem indícios dos crimes de “lavagem” de dinheiro ou que pretendam burlar os controles de identificação e registro, assim como atos suspeitos de terrorismo e financiamento ao terrorismo.
O Banco Central exige que os procedimentos de controle interno das instituições financeiras sejam sofisticados o suficiente a ponto de permitir não somente a identificação de todas as operações financeiras realizadas pelos clientes nos limites fixados pelas circulares, como também a identificação de operações que, por sua habitualidade, valor ou forma, configurem artifício que objetive burlar os mecanismos de identificação, controle e registro, incluindo decorrente de ocultação ou dissimulação da natureza, origem, localização, movimentação ou propriedade, permitindo ao
Banco Central fiscalizar as operações e apurar eventuais irregularidades ou crimes estipulados pela Lei n. 9.613, de 3 de março de 1998. As informações devem ser mantidas pelos bancos por prazos que variam de 5 (cinco) a 10 (dez) anos, contados a partir do primeiro dia do ano seguinte ao do término do relacionamento com o cliente ou da conclusão das operações. Vale lembrar que a informatização e sincronia entre diversos órgãos públicos e acordos de cooperação entre órgãos internacionais facilitam a fiscalização das operações financeiras, inclusive para fins fiscais e tributários.
4.1 Pessoas politicamente expostas (PEP)
A designação de pessoa politicamente exposta nos leva ao final dos anos 1990, no que ficou conhecido como “Caso Abacha”. Este era um ditador nigeriano o qual organizou uma rede de roubo massivo de ativos do governo da Nigéria.
Especula-se que vários bilhões de dólares foram roubados e que o numerário foi transferido para contas na Suíça e no Reino Unido. No ano de 2001, o Governo nigeriano que sucedeu o regime de Abacha fez um esforço para recuperar o dinheiro.
Foram apresentadas queixas em agências europeias, as quais investigaram em torno de sessenta bancos suícos. Nessa investigação, o conceito de pessoa politicamente exposta surgiu e mais tarde foi incluído na Convenção de 2003 das Nações Unidas contra a corrupção. 5
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla) do Governo brasileiro, criada em 2003 pelo Ministério da Justiça, estabeleceu como meta em 2006 a definição e regulamentação das obrigações do sistema financeiro em relação às “Pessoas Politicamente Expostas”.
A mesma Carta Circular n. 3.461/2009, seguindo o que já vinha sendo construído com a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, veio a definir as chamadas “Pessoas politicamente expostas” e estabelecendo o seguinte: que as instituições financeiras deverão manter cadastros consistentes que permitam caracterizá-los ou não como PEP, bem como tentar identificar a origem dos recursos envolvidos nas transações desses clientes.
Consideram-se PEP os agentes públicos que desempenham ou tenham desempenhado, nos últimos cinco anos, no Brasil ou em países, territórios e dependências estrangeiros, cargos, empregos ou funções públicas relevantes, assim com o seus representantes, familiares e outras pessoas de seu relacionamento próximo. Enquadram-se como PEP6:
1.os detentores de mandatos eletivos dos Poderes Executivo e Legislativo da União;
2.os ocupantes de cargo, no Poder Executivo da União de Ministro de Estado, de natureza especial ou equivalente, de presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, do Grupo Direção e Assessoramento Superiores (DAS), nível 6, ou equivalentes;
3.os membros do Conselho Nacional de Justiça, do Supremo Tribunal Federal, dos tribunais superiores, dos tribunais regionais federais, do trabalho e eleitorais, do Conselho Superior da Justiça do Trabalho e do Conselho da Justiça Federal;
4.os membros do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República, o Procurador-Geral do Trabalho, o Procurador-Geral da Justiça Militar, os Subprocuradores-Gerais da República e os Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal
5.os membros do Tribunal de Contas da União e o Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União;
6.os governadores de Estado e do Distrito Federal, os presidentes de tribunal de justiça, de assembleia e câmara legislativa, os presidentes de tribunal de contas de Estado, do Distrito Federal e de Município, e de conselho de contas dos Municípios;
7.os prefeitos e presidentes de Câmara Municipal de capitais de Estados.
Equiparam-se às pessoas acima a pessoa que exerce ou exerceu função de alta administração em uma organização internacional de qualquer natureza, assim considerados diretores, subdiretores, membros de conselho ou funções equivalentes.
Além dos próprios exercentes ou que tenham exercido essas funções acima arroladas, os familiares de 1º grau destes também são considerados como pessoas politicamente expostas. Assim pais, filhos e cônjuge ou companheiro(a) também entram nesse rol devido à intimidade familiar.
Essas pessoas que, devida a essas posições de alto escalão e influência que exercem ou exerceram, apresentam um maior risco de serem alvo de suborno e corrupção, sendo, devido a isto, o maior controle referente a suas atividades financeiras com o fito de verificar se não estão praticando os chamados “crimes do colarinho branco”, e se utilizando do sistema financeiro para lavar o dinheiro decorrente dessas atividades delituosas.