Publicado no último dia 08 de maio, o Decreto nº 9.785/19 está no centro da mais nova polêmica envolvendo o Governo de Jair Bolsonaro. Trata-se da norma que estabelece o novo regulamento para a Lei nº 10.826/03, o popular “Estatuto do Desarmamento”, rompendo com o viés restritivo estabelecido com o regulamento anterior, o Decreto nº 5.123/04 - agora revogado. E, tão logo foi publicado, o novo “decreto das armas” passou a ser questionado.
A norma é, além de ampla, indiscutivelmente ousada, notadamente por sua forma. A opção por refazer todo o regulamento para a aplicação da Lei é sempre bastante arriscada e atrativa de controvérsias. Mudanças pontuais no decreto anterior certamente seriam um caminho mais tranquilo, tanto técnica, quanto politicamente. Porém, parece que a opção pela revogação integral da norma precedente teve uma simbologia acentuada: ela rompe com o modelo fortemente desarmamentista ali consagrado e, de quebra, tira do regulamento a autoria do ex-presidente Luis Inácio Lula da Silva, notório adversário do atual Chefe do Executivo.
Justamente por seu viés menos limitador, o decreto passou a ser fortemente combatido, rotulado de excessivamente liberal e, com isso, promotor de verdadeira desfiguração do Estatuto do Desarmamento, sua lei matriz. A principal contestação veio da Câmara dos Deputados, que, num parecer técnico, considerou que o decreto extrapolou os poderes regulamentares do Presidente da República e avançou sobre matéria reservada à Lei em sentido formal. Três foram os focos de problemas apontados, os §§ 2º e 3º do artigo 20 e o § 1º do artigo 26.
Do artigo 20, § 3º.
A insurgência inicial e mais contundente contra o polêmico dispositivo regulamentar se volta ao seu art. 20, § 3º, por cujos termos se estabeleceu uma presunção de efetiva necessidade para o porte de arma de fogo por determinadas categorias, o que, segundo o documento firmado pelo Secretário-Geral da Mesa da Câmara dos Deputados, representaria violação às Disposições do art. 10, § 1º, I, da Lei nº 10.826/03, pelo qual o porte de arma somente pode ser deferido mediante obrigatória demonstração da efetiva necessidade, não se permitindo “que norma infraconstitucional estabeleça presunção absoluta ou relativa de cumprimento desse requisito.”
A interpretação, todavia, com as vênias devidas à judiciosa análise técnica da Casa Legislativa, não se ancora na melhor técnica exegética, sobretudo ante a sistemática de concessão de porte de arma estabelecida pelo Estatuto do Desarmamento.
Para a compreensão dessa controvérsia, é fundamental, num primeiro momento, retornar aos termos do aludido estatuto, a fim de identificar, de relação ao porte de arma, qual foi a natureza de tratamento ali adotada, pelo que, já numa primeira análise, se constata que houve expressa segmentação desse direito em duas vertentes.
Com efeito, no artigo 6º, a Lei nº 10.826/03 consolida a autorização para o porte de arma nas modalidades institucional e por prerrogativa, esta subdividida entre funcional e pessoal. Já no artigo 10, o Legislador previu a possibilidade de obtenção do porte de arma de fogo pelo cidadão comum, assim compreendido aquele que não foi contemplado nas hipóteses do artigo 6º.
Vale relembrar o teor desse dispositivo:
“Art. 6º É proibido o porte de arma de fogo em todo o território nacional, salvo para os casos previstos em legislação própria e para:
I – os integrantes das Forças Armadas;
II - os integrantes de órgãos referidos nos incisos I, II, III, IV e V do caput do art. 144 da Constituição Federal e os da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP); (Redação dada pela Lei nº 13.500, de 2017)
III – os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, nas condições estabelecidas no regulamento desta Lei; (Vide ADIN 5538) (Vide ADIN 5948)
IV - os integrantes das guardas municipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, quando em serviço; (Redação dada pela Lei nº 10.867, de 2004) (Vide ADIN 5538) (Vide ADIN 5948)
V – os agentes operacionais da Agência Brasileira de Inteligência e os agentes do Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; (Vide Decreto nº 9.685, de 2019)
VI – os integrantes dos órgãos policiais referidos no art. 51, IV, e no art. 52, XIII, da Constituição Federal;
VII – os integrantes do quadro efetivo dos agentes e guardas prisionais, os integrantes das escoltas de presos e as guardas portuárias;
VIII – as empresas de segurança privada e de transporte de valores constituídas, nos termos desta Lei;
IX – para os integrantes das entidades de desporto legalmente constituídas, cujas atividades esportivas demandem o uso de armas de fogo, na forma do regulamento desta Lei, observando-se, no que couber, a legislação ambiental.
X - integrantes das Carreiras de Auditoria da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho, cargos de Auditor-Fiscal e Analista Tributário. (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)
XI - os tribunais do Poder Judiciário descritos no art. 92 da Constituição Federal e os Ministérios Públicos da União e dos Estados, para uso exclusivo de servidores de seus quadros pessoais que efetivamente estejam no exercício de funções de segurança, na forma de regulamento a ser emitido pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ e pelo Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP.”
Como se extrai do texto legal do artigo em foco, nele o Legislador incluiu diretamente aqueles indivíduos aos quais o porte de arma de fogo não é proibido, regra que foi introduzida como geral na respectiva lei. Para assim proceder, adotou-se o critério institucional, como para os integrantes das Forças Armadas (I) e dos órgãos de segurança pública previstos na Constituição Federal (II); por prerrogativa de função, como para aqueles com o direito previsto em legislação própria (caput) e integrantes de determinadas carreiras; e por prerrogativa pessoal, caso dos atiradores desportivos, contemplados com essa exceção no inciso IX.
A esses grupos de indivíduos, assim, a proibição ao porte de arma de fogo, por expressa opção do Legislador, já não é aplicável desde o seu nascedouro, não havendo qualquer controvérsia acerca do fato de que, se a tanto não estão proibidos, a tanto estão autorizados, ainda que, em alguns casos igualmente ali expressos, seja necessário observar o regulamento da lei para a formalização do direito.
Ocorre que, além dessa previsão direta de exceção à regra de proibição ao porte de arma de fogo, o Estatuto do Desarmamento também prevê a possibilidade da concessão desse direito ao cidadão comum, por via excepcional, desde que, além de requisitos objetivos vinculados à capacitação (técnica e psicológica) e à idoneidade, o requerente demonstre efetiva necessidade. E essa demonstração, pela própria lei, foi balizada sob dois critérios: atividade profissional de risco ou ameaça à integridade física. É exatamente isso que se extrai do artigo 10 da Lei nº 10.826/03:
“Art. 10. A autorização para o porte de arma de fogo de uso permitido, em todo o território nacional, é de competência da Polícia Federal e somente será concedida após autorização do Sinarm.
§ 1º A autorização prevista neste artigo poderá ser concedida com eficácia temporária e territorial limitada, nos termos de atos regulamentares, e dependerá de o requerente:
I – demonstrar a sua efetiva necessidade por exercício de atividade profissional de risco ou de ameaça à sua integridade física;
II – atender às exigências previstas no art. 4o desta Lei;
III – apresentar documentação de propriedade de arma de fogo, bem como o seu devido registro no órgão competente.
§ 2º A autorização de porte de arma de fogo, prevista neste artigo, perderá automaticamente sua eficácia caso o portador dela seja detido ou abordado em estado de embriaguez ou sob efeito de substâncias químicas ou alucinógenas.” [Destaque da transcrição].
E o que vêm a ser “atividade profissional de risco” e “ameaça à integridade física”? É exatamente nessa resposta que se alcança o desfecho para a controvérsia em análise.
O texto legal simplesmente não conceitua esses elementos, com o que sua definição, naturalmente, se transfere para normas infralegais, sejam as regulamentares diretas, sejam as administrativas - desde o ato regulatório (como portarias ou instruções normativas), até o ato administrativo em concreto.
Até a edição do Decreto nº 9.785/19, quem definia, na prática, se alguém exercia uma profissão de risco ou estava sob situação de ameaça à sua integridade física era o delegado de polícia federal responsável pela concessão do porte, ou seja, um agente público vinculado ao Poder Executivo, que atuava sob orientação do Ministério da Justiça. Essa sistemática era autorizada pela disposição geral do art. 12, § 1º, do Decreto nº 5.123/04¹ e, principalmente, por instruções normativas da própria Polícia Federal.
Dentre os atos administrativos da Polícia Federal sobre o tema, o que mais vigorou foi a Instrução Normativa nº 23-DPF, de 01 de setembro de 2005, somente revogada em 14 de novembro de 2018 (mais de treze anos depois). E, nessa Instrução Normativa, vigente sem qualquer contestação por tão largo período, havia expressa presunção de atividades profissionais de risco.
IN 23/2005:
“Art. 18. Para a obtenção do Porte de Arma de Fogo:
I - o interessado deverá cumprir as seguintes formalidades:
a) Porte de Arma Categoria Defesa Pessoal:
1) exigências constantes das alíneas a e b do inciso I do art. 6º desta IN;
2) declaração de efetiva necessidade de arma de fogo por exercício de atividade profissional de risco ou de ameaça à sua integridade física, anexando documentos comprobatórios;
3) cópia autenticada do registro da arma de fogo de sua propriedade; e
4) o interessado deverá ser submetido a uma entrevista com o policial designado, na qual serão expostos os motivos da pretensão e verificada, em caráter preliminar e não vinculante, a efetiva necessidade, por exercício de atividade profissional de risco ou de ameaça a sua integridade física;
(...)
§ 2º São consideradas atividade profissional de risco, nos termos do inciso I do § 1º do art. 10 da Lei nº 10.826 de 2003, além de outras, a critério da autoridade concedente, aquelas realizadas por:
I - servidor público que exerça cargo efetivo ou comissionado nas áreas de segurança, fiscalização, auditoria ou execução de ordens judiciais;
II - sócio, gerente ou executivo, de empresa de segurança privada ou de transporte de valores; e
III - funcionários de instituições financeiras, públicas e privadas, que direta ou indiretamente, exerçam a guarda de valores.”
Claramente, portanto, a presunção agora questionada não representa qualquer inovação. Era exatamente essa a sistemática já há muito estabelecida, e isso, repise-se, por mera Instrução Normativa da Polícia Federal, que trazia as definições necessárias à aplicação da lei e nela ausentes.
Na norma subsequente, a IN 131/2018, do final de 2018, a listagem expressa das profissões foi substituída por novo método de avaliação, igualmente ali disciplinado:
“Art. 30. O pedido de porte de arma de fogo para defesa pessoal deverá ser apresentado na delegacia da Polícia Federal responsável pelo controle de armas de fogo na circunscrição do domicílio do interessado, mediante requerimento padrão (Anexo I) e cumprimento dos seguintes requisitos:
I - demonstração de efetiva necessidade de portar arma de fogo por exercício de atividade profissional de risco ou de ameaça à sua integridade física, apresentando declaração pormenorizada dos fatos e circunstâncias justificadoras do pedido e documentos comprobatórios para cada alegação;
II - apresentar certidões negativas de antecedentes criminais da Justiça Federal, Estadual, Militar e Eleitoral e de não estar respondendo a inquérito policial ou a processo criminal, que poderão ser fornecidas por meios eletrônicos;
III - apresentar original e cópia ou cópia autenticada de documentos comprobatórios de ocupação lícita e de residência certa;
IV - apresentar cópia do certificado de registro válido da arma que deseja portar; e
V - apresentar laudo de aptidão psicológica e comprovante de aptidão técnica emitidos por profissional credenciado pela Polícia Federal, ambos com prazo não superior a um ano, contado da data da avaliação.
§ 1º O risco e a ameaça a que se refere o inciso I deste artigo devem ser concretos e atuais, não bastando a mera alegação de perigo abstrato ou ameaça potencial.”
Como se constata, à míngua de conceituação legal específica ou em norma regulamentar direta, coube à própria Polícia Federal, por meio de instruções normativas, estabelecer os critérios para a avaliação das atividades profissionais de risco e de ameaça à integridade do indivíduo interessado na obtenção do porte de arma, inclusive as presumindo. Os atos normativos acerca do tema estavam, como visto, em posição assaz inferior na hierarquia das normas em nosso Ordenamento Jurídico e jamais foram questionados.
Isso faz surgir, de pronto, a constatação de que, se meros atos administrativos já o faziam, não se afigura sistemicamente razoável inferir que um ato regulamentar de natureza legal (decreto), muito superior na citada ordem hierárquica, assim não possa fazer.
Há de se notar, ademais, quanto ao conteúdo do malsinado Decreto nº 9.785/19, que por ele não se concedeu porte de arma a qualquer outra categoria além daquelas previstas no art. 6º da Lei nº 10.826/03, mas, tão somente, se estabeleceu a modulação conceitual de um dos requisitos necessários à obtenção do porte de arma por quem ali não incluído. E isso foi feito na exata delimitação estabelecida na Lei, ou seja, seguindo os critérios de atividade profissional de risco e situações específicas de inerente ameaça à integridade física.
Basta que se leia o disposto no art. 20, § 3º, da norma analisada, sob a diretriz orientadora do art. 10, § 1º, I, da Lei nº 10.826/03, para se alcançar essa compreensão:
“Art. 20......................
(...)
§ 3º Considera-se cumprido o requisito previsto no inciso I do § 1º do art. 10 da Lei nº 10.826, de 2003², quando o requerente for:
I - instrutor de tiro ou armeiro credenciado pela Polícia Federal;
II - colecionador ou caçador com Certificado de Registro de Arma de Fogo expedido pelo Comando do Exército;
III - agente público, inclusive inativo:
a) da área de segurança pública;
b) da Agência Brasileira de Inteligência;
c) da administração penitenciária;
d) do sistema socioeducativo, desde que lotado nas unidades de internação de que trata o inciso VI do caput do art. 112 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente; e
e) que exerça atividade com poder de polícia administrativa ou de correição em caráter permanente;
f) dos órgãos policiais das assembleias legislativas dos Estados e da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
g) detentor de mandato eletivo nos Poderes Executivo e Legislativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando no exercício do mandato;
h) que exerça a profissão de advogado; e
i) que exerça a profissão de oficial de justiça;
III - proprietário de estabelecimento que comercialize armas de fogo ou de escolas de tiro; ou
IV - dirigente de clubes de tiro;
V - residente em área rural;
VI - profissional da imprensa que atue na cobertura policial;
VII - conselheiro tutelar;
VIII - agente de trânsito;
IX - motoristas de empresas e transportadores autônomos de cargas; e
XI - funcionários de empresas de segurança privada e de transporte de valores.
§ 4º A presunção de que trata o § 3º se estende aos empregados de estabelecimentos que comercializem armas de fogo, de escolas de tiro e de clubes de tiro que sejam responsáveis pela guarda do arsenal armazenado nesses locais”.
À evidência, portanto, o que se tem no dispositivo acima versado é uma mera conceituação de elementos já constantes do texto legal regulamentado, se estabelecendo, em substituição da atuação subjetiva do Delegado de Polícia Federal, autorizada por Instruções Normativas, hipóteses específicas em que se compreenderá o indivíduo como investido em atividade profissional de risco ou em situação de ameaça à sua integridade física (conforme já operado na IN 23/05) e, ainda assim, para a satisfação de somente um dos requisitos para a obtenção da autorização para o porte de arma de fogo.
A estruturação regulamentar, desse modo, em nada desborda do eixo diretivo já previsto na própria Lei nº 10.826/03. Ao contrário, se presta a dar a esta, pelos parâmetros que fixou, condições de aplicabilidade sob o manto de maior segurança jurídica.
Trata-se, em essência, da mera atuação própria do Presidente da República, nos exatos limites do art. 84, IV, da Constituição Federal:
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;” (Destaque da transcrição)
Acerca do poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo, o hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal, Alexandre de Moraes, assim discorre em sua consagrada obra de Direito Constitucional:
“Em relação ao poder regulamentar do Presidente da República, a Constituição Federal, em seu art. 84, inciso IV, prevê que lhe compete, privativamente, expedir decretos e regulamentos para fiel execução da lei.
Os regulamentos, portanto, são normas expedidas privativamente pelo Presidente da República, cuja finalidade precipua é facilitar a execução das leis, removendo eventuais obstáculos práticos que podem surgir em sua aplicação e se exteriorizam por meio de decreto, sendo, pois, como relembra Marcelo Caetano, importante fonte do Direito Administrativo.
Na clássica lição do Ministro Carlos Velloso, "os regulamentos, na precisa definição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, 'são regras jurídicas gerais, abstratas, impessoais, em desenvolvimento da lei, referentes à organização e ação do Estado, enquanto poder público'. Editados pelo Poder Executivo, visam tornar efetivo o cumprimento da lei, propiciando facilidades para que a lei seja fielmente executada. É que as leis devem, segundo a melhor técnica, ser redigidas em termos gerais, não só para abranger a totalidade das relações que nelas incidem, senão também, para poderem ser aplicadas, com flexibilidade correspondente, às mutações de fato das quais estas mesmas relações resultam. Por isso, as leis não devem descer a detalhes, mas, conforme acima ficou expresso, conter, apenas, regras gerais. Os regulamentos, estes sim, é que serão detalhistas. Bem por isso, leciona Esmein, 'são eles prescrições práticas que têm por fim preparar a execução das leis, completando-as em seus detalhes, sem lhes alterar, todavia, nem o texto, nem o espírito". (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. ed. – São Paulo : Atlas, 2004. P. 441/442).
Aplicando-se as lições do renomado constitucionalista ao caso analisado, nota-se que, em relação ao artigo 20, § 3º, do Decreto nº 9.785/19, o que se tem é, de fato, uma disposição genuinamente regulamentar, estabelecendo conceitos complementares à previsão legal originária, a fim de possibilitar seu fiel cumprimento, sem azo a excessiva subjetividade.
As máculas de ilegalidade e inconstitucionalidade apontadas pela Câmara dos Deputados ao aludido dispositivo, assim, não podem ser confirmadas, tendo em vista cuidar-se de definições absolutamente típicas da atividade regulamentar do Poder Executivo.