Um dos fatores mais importantes no planejamento das licitações é a determinação da estimativa de preços dos bens e serviços. A Administração deve realizar pormenorizada pesquisa de preços junto ao mercado e aos demais órgãos e entidades da Administração Pública. Vários atos normativos relacionados à licitação fazem referência a essa indispensável etapa do planejamento: leis gerais, decretos e instruções normativas.
A pesquisa de preços determinará o preço-referência ou preço estimado para contratação. Nem sempre o preço estimado será o maior preço de mercado. Também poderá não ser o menor. Deve-se extrair a média. Para nós, com o intuito de assegurar a competitividade o preço deve beirar ao máximo encontrado no mercado e nas demais aquisições públicas. Se houver um preço referencial muito baixo a possibilidade de inexecução do contrato é real, inclusive, muitos licitantes nem participam por “não valer a pena” tendo em vista a existência de gastos outros às vezes não contabilizados nas planilhas orçamentárias que servirão de paradigma. Portanto, com a estimativa próxima ao preço máximo extraído da pesquisa de preços, acreditamos que a concorrência aumenta. Obviamente que a Administração deve ficar atenta aos cartéis e aos conluios entre empresas do ramo, com o fito de nivelarem as propostas no máximo com o fito de fraudarem a licitação e ao seu caráter competitivo.
No âmbito da Administração Pública Federal, a Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017, que alterou a Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014 – dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Sublinhamos que na pesquisa de preços são verificadas várias irregularidades que indiciam a ocorrência de fraude e corrupção.
Não se pode olvidar que é a pesquisa de preços que irá basear a planilha-paradigma, logo, o julgamento da licitação. Assim, no âmbito federal a pesquisa de preços deverá ser realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros: a) painel de preços (disponível em endereço eletrônico); b) contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços; c) pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; d) pesquisa junto aos fornecedores. Neste último caso cuidado redobrado, afinal, junto à pesquisa o fornecedor poderá estar definindo o objeto da contratação nos seus moldes, inclusive realçando alguns requisitos habilitatórios que efetivamente poderão excluir concorrentes, restringindo a competitividade.
Os critérios referenciados poderão ser utilizados, conforme a Instrução, de forma combinada. Importante, todavia, que no processo seja demonstrada a metodologia utilizada para a obtenção dos preços de referência. Para as modalidades licitatórias classificadas pela estimativa a pesquisa de preços norteia a modalidade.
Nos termos da Instrução federal, serão utilizadas, como metodologia para obtenção do preço de referência para a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros adotados, desconsiderados os valores inexequíveis e os excessivamente elevados. Reforçamos que a referência do menor preço obtido não é ideal, pois limita a competitividade e pode indicar uma possível inexecução contratual futura. Os mecanismos de pesquisa elencados pela legislação não são taxativos, podendo o órgão ou entidade se valer de critérios e metodologias outros devidamente justificados.
Ato contínuo, para a desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente elevados, deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no processo administrativo. Por fim, excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores.
A questão da estimativa reflete na corrupção por superfaturamento, pela escolha de modalidades inferiores em razão do fracionamento da despesa ou até mesmo por contratação direta sem licitação. Sobre essa etapa, pesquisa de preços, é demasiadamente importante a ingerência do gerenciamento de riscos.
Como processo preventivo, o gerenciamento de riscos previne irregularidades na pesquisa, o superfaturamento e, inclusive, a escolha errônea da modalidade licitatória. Não se pode olvidar que a fraude na pesquisa de preços é umas das irregularidades mais comuns nos achados. Apenas para ilustrar, a consulta de preços junto às empresas interessadas em participar da licitação geralmente é superestimada. A razão é simples: o interesse em fornecer o serviço ou o bem por preço superior ao que poderia ser contratado pela Administração.
Importante frisarmos que, para fins de responsabilização, ser indispensável que a Administração adote determinadas praxes de profilaxia. Assim, por exemplo, o servidor responsável pela pesquisa de preços deve estar devidamente identificado. Além disso, na pesquisa feita junto aos fornecedores, que estes sejam também devidamente identificados e pertencentes ao ramo de serviços, obras ou fornecimento de bens objeto da contratação. A ideia é a de que fornecedores genéricos tendem a um preço superior aos fornecedores específicos. Dessa feita, as fontes de consulta ou objeto de pesquisa devem estar devidamente identificadas.
A pesquisa e o orçamento-paradigma para fins de estimativa devem condizer com a quantidade de bens, serviços e obras indispensáveis ao atendimento das necessidades públicas. O quesito quantidade de bens ou serviços é ponto crucial de fiscalização. Primeiramente, a demanda acima da necessária faísca irregularidade. Consequentemente, possibilita a análise de conluio ou cartas marcadas, ou seja, direcionamento de empresa. Além, pois, de incidir a restrição da competitividade, já que determinados fornecedores capazes de fornecer o necessário poderão ser desclassificados se não atingirem o mínimo necessário de bens ou serviços fornecidos ou prestados, tendo em vista que o parâmetro de qualificação técnica incidirá sobre uma quantidade superior ao indispensável. Por isso que a estimativa da quantidade de bens ou serviços deve, obrigatoriamente, em respeito à economicidade e a legalidade, estar bem justificada. Métodos de quantificação ajudam, tendo por base o gerenciamento de riscos. Trata-se de ilícito a superestimativa de quantitativos; havendo dolo, fraude e corrupção.
A atenção, portanto, na etapa de pesquisa de preços deve ser redobrada. O controle social, político e dos órgãos de controle interno e externo é fundamental para a profilaxia da fraude e da corrupção nos processos de contratação pública.