RESUMO
O presente artigo discorre sobre a possibilidade do direito de greve do servidor público. Inicialmente caracteriza o que é o movimento grevista, à luz da legislação pátria. Mostra um panorama geral do direito de greve no Brasil em relação aos trabalhadores do setor público e privado. Discute sucintamente a problemática do direito em questão, frente aos desafios atuais impostos pelas crises econômicas aos entes estatais. Trata ainda brevemente, do tema da essencialidade dos serviços públicos. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica considerando as contribuições de autores como MASCARO (2014), MORAES (2017) e DELGADO (2017), dentre outros, bem como na legislação pertinente. Conclui-se pela essencialidade do direito de greve para o servidor público e da urgente necessidade de normatização deste direito de defesa.
Palavras-chave: Constituição. Greve. Servidor Público
Introdução
O presente trabalho tem como escopo discutir a problemática da possibilidade de realização de movimento grevista por parte dos servidores públicos. A falta de regulamentação do tema traz incertezas na efetivação deste direito constitucionalmente garantido ao trabalhador. Nesta senda, são apresentadas as questões fundamentais pertinentes a este trabalho, quais sejam:
- Qual o histórico do direito de greve no Brasil?
- Como a atual Constituição aborda o tema?
- Possui o direito de greve caráter fundamental?
- Quais as limitações ao direito de greve?
A ausência de uma norma específica pode trazer prejuízos de ordem econômica e social de difícil reparação para o trabalhador público, mormente diante das atuais crises financeiras enfrentadas pelos entes federativos. Isto muitas vezes implica em condições de trabalho adversas e atrasos ou mesmo impossibilidade de pagamento de vencimentos por longos períodos, culminando com a precarização gradual dos serviços públicos. Nesse diapasão, é o movimento grevista um dos únicos instrumentos de defesa deste tipo de trabalhador.
Nesse contexto, o objetivo principal deste trabalho é levantar as questões primordiais acerca do direito de greve do Servidor Público, da sua previsibilidade constitucional e de sua importância como Direito Fundamental.
No intuito de alcançar os objetivos propostos, foi utilizado o método da pesquisa bibliográfica, através da leitura pormenorizada e da análise sistemática. As teorias de autores como MASCARO (2014), MORAES (2017) e DELGADO (2017), principalmente, serviram de base teórica para o presente estudo.
Desenvolvimento
Greve tem por característica ser um movimento coletivo, onde determinada categoria, ou várias delas, se omitem em realizar suas obrigações profissionais por determinado período.
A origem da palavra vem do francês greve, que por sua vez deriva da Place de Grève, em Paris, local onde se reuniam desempregados e trabalhadores de classes baixa insatisfeitos com suas condições de trabalho. O termo começou a ser usado no final do século XVIII.
Apesar de ser um movimento cujo objetivo é em regra pressionar o empregador para a obtenção de um ou vários benefícios para a categoria, não estão autorizados atos violentos contra ele, seu patrimônio ou contra o trabalhador que optar por não aderir ao movimento paredista.
De acordo com o texto da Lei n. 7.783, de 1989, em seu artigo segundo, greve é a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador. Nesta senda, também no uso do instituto pelo servidor público, a paralisação de atividades acontece, quando as negociações não chegam a um termo aceitável por uma das partes. O tema em relação ao servidor público se torna muito mais sensível, uma vez que não se trata de tema já regulado por lei específica, mas se situa em uma zona cinzenta não regulada, trazendo em lados distintos o servidor público e o ente estatal.
O primeiro instituto legal a tratar do movimento paredista de trabalhadores no Brasil foi a Constituição Outorgada de 1824, em seu artigo 179, inciso XXV, onde afirmava que “Ficam abolidas as Corporações de Officios, seus Juizes, Escrivães, e Mestres”, mandamento este que visava tão somente proibir qualquer articulação dos trabalhadores em defesa de seus direitos. O Código Penal de 1890 também trazia em seu corpo, artigos dedicados à proibição da greve.
A lei de número 38, de 04 de Abril de 1935, mais conhecida como Lei de Segurança Nacional tratava com rigor o exercício de greve, notadamente no que se referia a funcionários públicos, como se lê em seus artigos 7º e 8º a seguir:
Art. 7º Incitar funccionarios publicos ou servidores do Estado á cessação collectiva, total ou parcial, dos serviços a meu cargo.
Pena - De 1 a 3 annos de prisão cellular.
Art. 8º Cessarem coletivamente funccionarios publicos, contra a lei ou regulamento, os serviços a seu cargo.
Pena - Perda do cargo.
Como se nota, nestes institutos a greve não só era proibida como criminalizada, podendo funcionário sofrer a perda de cargo, em último caso.
As Cartas Magnas de 1937 e 1946 denotavam certa incompatibilidade com o direito de greve, apesar de já demonstrarem alguma tolerância ao instituto. Importante se notar que em relação aos servidores públicos o direito permanecia vedado.
Hodiernamente, a Constituição Federal de 1988 expressamente reserva o direito de greve ao trabalhador, como se vislumbra no texto do artigo 9º: É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.
Há autores que defendem o movimento como de autodefesa do trabalhador: Greve é um direito individual de exercício coletivo, manifestando -se como autodefesa. (Mascaro, 2014, p. 1075). Utilizando o mesmo raciocínio, a Suprema Corte acertou ao estender o mesmo direito ao servidor público, como também afirma Luiz Sergio do Carmo:
O Congresso já havia decidido a forma em que se exerceria o direito de greve na iniciativa privada. Tão somente se estendeu esse direito. O Supremo não inovou, não criou, apenas regulamentou no Brasil (CARMO, 2007, p. 3).
Em se tratando de empregado regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), a Lei nº 13.467, de 2017, trouxe o artigo Art. 611-B, que assegura a prevalência do direito de greve, mesmo diante de acordo de convenção coletiva, nos seguintes termos:
Constituem objeto ilícito de convenção coletiva ou de acordo coletivo de trabalho, exclusivamente, a supressão ou a redução dos seguintes direitos:
(...)XXVII: direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.
Peculiarmente diferente é a situação do trabalhador ligado a um ente público, ainda que pelas Consolidações das Leis do Trabalho (CLT). Na esfera privada existe apenas um liame econômico a ligar as partes, numa relação onde um proporciona lucro por meio de seu trabalho, enquanto outra paga pelo serviço prestado. Já a relação do servidor público com seu pagador é de natureza constitucional e legal, norteado por princípios de direito público, geralmente com uma gama de direitos e obrigações mais complexa que no setor privado. Estas características peculiares ao serviço público tornam, por vezes, as greves neste setor menos vantajosas ao trabalhador público do que seriam para o privado. Isto porque na iniciativa privada a paralisação acarreta, em regra, uma perda econômica para o empregador, o que não ocorre com o ente público.
Em que pese a paralisação temporária de serviços públicos possa trazer prejuízo momentâneo ao público em geral, não se pode deixar de considerar que ao buscar melhores condições de trabalho, o servidor público também cumpre a missão de zelar pela qualidade do serviço público que está prestando ao contribuinte. O gestor público brasileiro, na prática, tem demonstrado pouca sensibilidade no que se refere à qualidade dos serviços prestados. Nesse contexto, a greve no setor público é também uma ferramenta indispensável contra a precarização do serviço público.
Hodiernamente a categoria de servidores públicos não é regulada por qualquer instituto que preveja o direito a realização de movimentos grevistas, apesar da Carta Magna não fazer distinção entre trabalhador do setor público ou privado quando assegura o direito em debate. No que tange à previsão constitucional, o tema já foi tratado no texto da Constituição de 1967, onde proibia a prática de movimento paredista por funcionários públicos, como se lê no parágrafo 7º do artigo 157 do texto que Não será permitida greve nos serviços públicos e atividades essenciais, definidas em lei.
Na mesma senda, e enterrando de vez a perspectiva de greve aos trabalhadores públicos, o então regime publica o Decreto-Lei n° 1.632, de 04 de agosto de 1978, que trazia em seu art. 3° e incisos, o seguinte texto:
Art. 3, caput: Sem prejuízo das sanções penais cabíveis, o empregado que participar de greve em serviço público ou atividade essencial referida no art. 1° incorrerá em falta grave, sujeitando-se à seguintes penalidades, aplicáveis individual ou coletivamente, dentro do prazo de 30 (trinta) dias do reconhecimento do fato, independente de inquérito.
I – Advertência;
II – Suspensão até 30 (trinta) dias;
III – Rescisão do Contrato de trabalho, com demissão por justa causa;
Com esse panorama legal vigente, o exercício do direito à greve que antes não era regulado passou a ser proibido e mesmo criminalizado.
Mais recentemente, após a Constituição de 1988, O Supremo Tribunal Federal entendia que o art. 37, VII, quando afirma que o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica, estava tratando de norma de eficácia limitada, não podendo ser usufruída sem a devida regulação infraconstitucional, esta é a lição de DELGADO:
O Supremo Tribunal Federal, durante a década de 1990, examinando a matéria, por distintas vezes, entendeu tratar-se o art. 37, VII, de norma de eficácia limitada, absolutamente dependente de legislação ulterior, porque a Constituição deixa claro que o direito será exercido “nos termos e limites definidos em lei complementar” (...) Não se tem, em tal caso, norma de eficácia contida ou restringível, mas, na verdade, norma de eficácia limitada ou reduzida. (DELGADO, 2017, p.1632)
Não obstante, no decorrer da vigência da atual lei maior, não foram raros os movimentos paredistas levados a cabo por categorias profissionais de servidores públicos. Vislumbra-se nesses casos uma tolerância de entidades estatais a estes movimentos, provavelmente em conformidade com o caráter democrático da carta constitucional de 1988. Nesse mesmo período, o entendimento da Suprema Corte aparentemente passou a considerar o texto do inciso VII do artigo 37 como sendo de eficácia contida, sendo assim passível de eficácia imediata, até que lei específica referente à matéria regule adequadamente a questão.
A mudança de posicionamento da corte suprema se deu apenas na primeira década do século XXI, quando em 2007 alterou sua jurisprudência, acertadamente garantindo o que é um direito de defesa do servidor público:
O Supremo Tribunal Federal, de todo modo, em 2007, embora não se referindo ao conceito de regra de eficácia contida, porém à omissão legislativa, alterou sua jurisprudência construída nos anos de 1990, determinando a aplicação da Lei n. 7.783/89 à área pública, nessa temática, até que seja editada a lei específica de que fala o art. 37, VII, do Texto Magno. (DELGADO, 2017, p.1633)
O novo entendimento da Suprema Corte vem em bom momento, isto porque o texto constitucional de 1988 ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, protegendo o livre direito de sindicalização e de greve. Igual proteção mereceu o servidor público, desde que regulado por legislação específica a ser implementada. Diferente não poderia ser, uma vez que além da lacuna legal que não deve impedir a fruição do direito em tela, o novo posicionamento se adequa a outros institutos legais, que protegem as relações de trabalho. É o caso da Convenção 87, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que busca proteger a relação do trabalhador público e a entidade estatal. Na visão de MORAES, trata-se de uma modernização do tratamento da questão:
O legislador constituinte adotou tendência moderna em relação aos direitos sociais, consagrada na Convenção 87, da Organização Internacional do Trabalho, sobre Liberdade Sindical e Proteção do Direito Sindical, e Convenção 151, de 1978, que trata da Proteção Especial ao Direito de Organização e aos Procedimentos de Determinação das Condições de Emprego na Função Pública, cujo art. 9º proclama que “os funcionários públicos devem beneficiar-se, como os demais trabalhadores, dos direitos civis e políticos que são essenciais ao exercício normal da liberdade sindical, sob só a reserva das obrigações que lhe venham por seu estatuto e da natureza das funções que exercem”. (MORAES, 2017, p. 270)
Outra não poderia ser a tendência legal em terras brasileiras, uma vez que notadamente no decorrer da década de 1990, as recorrentes implementações de políticas neoliberais pelos governos brasileiros levaram a uma precarização do serviço público, bem como à corrosão dos salários dos trabalhadores deste setor.
No que se refere ao novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, não poderia ser diferente, uma vez que a Constituição Federal tem caráter garantidor dos direitos fundamentais do cidadão. Assim sendo, o não reconhecimento do direito de greve ao trabalhador do setor público não se adequaria ao tratamento humanizado preconizado por todo o texto constitucional.
Em que pese a inviolabilidade do direito paredista, alguns requisitos precisam ser observados antes da deflagração do movimento, ressalte-se que se trata de exigência constitucional constante no art. 37, inciso VII, vejamos: o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica. Os requisitos brevemente expostos constam na citada Lei de Greve, são eles:
- O primeiro é a efetiva tentativa de negociação, só será possível iniciar o movimento grevista se a negociação restar frustrada e não for possível o recurso à via arbitral (art. 3º, caput, Lei nº 7.783/1989);
- Como segundo requisito a lei exige que a decisão pela greve seja decidida na assembleia de trabalhadores (art. 4º, Lei nº 7.783/1989);
- A terceira exigência é de que seja feito o aviso-prévio à parte contrária, ou seja, a empresa ou sindicato patronal, o prazo é de 48 horas, em regra (art. 3º, parágrafo único, Lei n. 7.783, de 1989);
- O último requisito é que se respeite o atendimento às necessidades urgentes da comunidade, isto para o caso de greve nos serviços essenciais (art. 9º, § 1º, CF/88 c/c. arts. 10, 11 e 12, Lei de Greve).
Nessa linha, a Lei de Greve traz em seu artigo 14 o que conceitua como greve abusiva, senão vejamos: Constitui abuso do direito de greve a inobservância das normas contidas na presente Lei, bem como a manutenção da paralisação após a celebração de acordo, convenção ou decisão da Justiça do Trabalho. Bom salientar que em se tratando destes acordos e decisões coletivas, a paralisação com intuito de cobrar o efetivo cumprimento dos acordos não pode ser considerada abusiva.
Importante também lembrar que o servidor que não optar pelo exercício da greve não pode ser impedido de realizar seu trabalho, estas e outras práticas abusivas do direito de greve dão ensejo a responsabilização de ordem civil, criminal e trabalhistas para seus praticantes.
Além dos requisitos citados supra, as categorias e sindicatos de trabalhadores devem atentar para impositivos legais referentes à obrigação da prestação dos serviços essenciais.
Discussão que não pode ser esquecida ao tratar do tema da greve do servidor público é o da manutenção dos serviços ou atividades essenciais. É que apesar de ser reconhecidamente um direito fundamental, a greve no serviço público deve se balizar, dentre outros, pelo princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Desse modo, deve ser respeitado o direito da população em geral de receber a prestação dos serviços públicos, mormente se estes forem de natureza essencial. Há ainda que atentar para o princípio da continuidade do serviço público, que ordena que é direito da sociedade receber serviços de forma contínua e de qualidade.
A Constituição Federal, em seu artigo 9º, onde garante o direito de greve, traz no parágrafo 1º a limitação a este direito: § 1º A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
Em resposta ao mandamento constitucional, a Lei n. 7.783, de 1989 traz um rol de serviços reputados essenciais, in verbis:
Art. 10 São considerados serviços ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo e navegação aérea; e
XI compensação bancária.
O texto legal citado supra visa tão somente trazer uma proteção ao usuário dos serviços essenciais, não configurando uma proibição à greve. Em que pese a maioria das atividades listadas como essenciais serem exercidas por meio do serviço público, a própria constituição de 1988 assegura o direito ao movimento paredista, desde que as necessidades inadiáveis da comunidade sejam mantidas, é como ensina Delgado:
Com isso a Constituição firma qualificativo circunstancial importante na realização dos movimentos paredistas: os serviços ou atividades essenciais. Concretizado o movimento nesse âmbito diferenciado, seus condutores deverão atentar para o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. Ou seja: o Texto Máximo de 1988 não proíbe a greve em tais segmentos (ao contrário do que já ocorreu em tempos anteriores da história do País); mas cria para o movimento paredista imperiosos condicionamentos, em vista das necessidades inadiáveis da comunidade (DELGADO, 2017, p.1627)
Nestes termos, se torna necessário que por ocasião das negociações entre sindicatos e gestores públicos, sejam definidos “limites operacionais” que viabilizem a satisfação das necessidades essenciais e inadiáveis da população, é o que afirma o ministro relator Márcio Eurico Vitral Amaro, no acórdão TST-RODC-45000-53.2006.5.05.0000 cujo fragmento está transcrito abaixo:
Nos casos de paralisações em serviços essenciais, obrigam-se as partes, de comum acordo, a fixar limites operacionais mínimos para o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade (art. 11 da Lei de Greve). Insere-se, no art. 12, a responsabilidade do Poder Público pelo atendimento dessas necessidades, caso haja inobservância do art. 11 da Lei. Ante dificuldades insuperáveis para o acordo sobre o tema, pode a Justiça do Trabalho fixar tais limites.
Apesar de elencar os serviços essenciais a Lei n. 7.783, de 1989 não estipula o percentual mínimo de trabalhadores que devem se abster do exercício do movimento de parede, para prestação dos serviços inadiáveis. Este mister caberá ao Poder Judiciário, quando restarem frustrados os acordos e convenções entre servidor e empregador. A definição dos percentuais mínimos será definido para cada caso em concreto. No entanto, se faz necessária sensibilidade neste momento, uma vez que um percentual muito baixo acarretaria na impossibilidade da prestação do serviço. Por outro lado, se desproporcionalmente um grande contingente de trabalhadores for compelido a continuar em exercício, restará esvaziado e mesmo falseado o movimento grevista.
Conclusão
Não obstante a falta de regulação, o direito à greve do servidor público não pode ser relegado à qualidade de ilegal. Os avanços sociais trazidos pela Constituição Cidadã apontam no sentido da necessidade de respeito aos direitos fundamentais, sendo o direito de greve um dos únicos meios de defesa do trabalhador, seja ele do setor privado ou público.
Constituições anteriores à Carta de 1988 não privilegiavam o direito de greve do trabalhador público, o que foi superado pela atual Constituição e pela Corte Suprema, que em boa hora passou a reconhecer a importância deste direito fundamental outrora negado.
Principalmente nos últimos tempos de crises recorrentes da economia, onde muitas vezes os Estados não pagam salários em dia, ou até ficam devendo pagamentos por meses a fio, necessário se faz que os trabalhadores do setor público tenham este único meio de luta pelos seus direitos mais básicos, quais sejam a alimentação e moradia. A falta de regulação legal se mostra um entrave à busca destes direitos, se traduzindo na perda de oportunidade para os trabalhadores buscarem melhores condições de vida, trabalho e consequentemente melhoria dos serviços públicos.
REFERÊNCIAS
DELGADO, Mauricio Godinho
Curso de direito do trabalho / Mauricio Godinho
Delgado. — 16. ed. rev. e ampl..— São Paulo : LTr, 2017.
NASCIMENTO, Amauri Mascaro / Nascimento, Sônia Mascaro
Curso de direito do trabalho : história e teoria geral do direito do trabalho : relações individuais e coletivas do trabalho / Amauri
Mascaro Nascimento. – 29. ed. – São Paulo : Saraiva, 2014.
MORAES, Alexandre de
Direito constitucional / Alexandre de Moraes. – 33. ed. rev. e atual. até a EC nº 95, de 15 de dezembro de 2016 – São Paulo: Atlas,
2017.