5. Efetivação do Princípio da Função Social por Intermédio do Instituto da Desapropriação
O instituto da desapropriação é um mecanismo extremamente útil na busca da efetivação do princípio da função social da propriedade. Mesmo porque essa realização, uma vez descumprida pelo proprietário sua obrigação perante a coletividade, deve ficar a cargo do Poder Público, que tem o poder coercitivo, e não de particulares. Daí a impertinência das invasões de terra promovidas por alguns movimentos sociais, especialmente o MST (Movimento dos Sem-Terra), que importam na configuração de uma situação de beligerância incompatível com o Estado Democrático de Direito.
Cuida-se de instituto consagrado no ordenamento jurídico, podendo ser definido como o procedimento pelo qual o Estado, em virtude do seu poder de Império, retira do particular a sua propriedade, compulsoriamente, mediante o pagamento de indenização justa e prévia. Vislumbra-se flagrante supremacia do interesse público sobre o particular 37.
Pode ser fundada em utilidade pública, interesse público ou interesse social, sendo que a distinção entre utilidade e necessidade pública, com o advento do Decreto-Lei n.º 3.365/41, tornou-se meramente acadêmica, uma vez que o referido diploma legal unificou essas duas modalidades. No tocante ao cumprimento da função social da propriedade, interessa-nos a desapropriação com fulcro no interesse social. Este está estritamente relacionado às camadas mais necessitadas da população, no que concerne à melhoria das condições de vida, à eqüitativa distribuição das riquezas e à atenuação das desigualdades sociais.
Cabe ser consignado, desde logo, que os bens expropriados nesses moldes não têm como destino o patrimônio da Administração Pública 38, mas, sim, de terceiros, particulares, que estejam em condições de empregarem à propriedade a ambicionada função social. A introdução da desapropriação por interesse social no direito pátrio, aliás, ocorreu na Constituição Federal de 1946, forte no princípio da função social.
Existem três fundamentos constitucionais para a desapropriação por interesse social:
art. 5º, XXIV, que é o poder geral de desapropriar, disciplinado pela Lei n.º 4.132/62;
art. 182, que trata da propriedade urbana descumpridora dos requisitos da função social, previstos no Plano Diretor. Antes da utilização desse artifício, devem ser tomadas duas medidas: o parcelamento ou edificação compulsória, ou, restando infrutífero esse remédio, a tributação do IPTU progressiva no tempo. É notório o caráter sancionatório, uma vez que o pagamento da justa indenização é efetivado pela emissão de títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos;
art. 184, que dispõe acerca da desapropriação para fins de reforma agrária, que recai sobre a propriedade rural.
Também pode ser percebida a índole punitiva, visto que o pagamento da indenização é por intermédio de títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos.
As hipóteses de desapropriação-sanção, ou seja, aquelas em que a indenização pela perda da propriedade é efetivada com o pagamento em títulos, incidem, obrigatoriamente, sobre a propriedade descumpridora da função social. Nesses casos, a intervenção estatal funciona como punição pela inobservância de preceito constitucional.
A outra hipótese de desapropriação por interesse social, que é a prevista pelo art. 5º, inciso XXIV, da Carta Política, a qual a doutrina faz referência como poder geral de desapropriar 39, não recai necessariamente sobre a propriedade que não atende à finalidade social. Mesmo assim, a função social é a ela inerente, mesmo porque o princípio em análise inspirou o legislador a inserir a desapropriação por interesse social em nosso ordenamento jurídico, precisamente na Constituição Federal de 1946.
Ocorrendo uma das hipóteses de desapropriação-sanção, pode o proprietário, como meio de defesa, provar que o seu bem está cumprindo os requisitos apontados no texto constitucional, sendo o seu domínio, dessa forma, merecedor da tutela do ordenamento jurídico. Por outro lado, se a desapropriação desenrolada for aquela regulamentada pela Lei n.º 4.132/62, ou seja, o poder geral de desapropriar, a defesa do expropriada é bem menos ampla, pois a expropriação nesses casos, em regra, é compulsória.
Considerações Finais
A conceituação do direito de propriedade evoluiu através dos tempos, deixando ele de ser apenas condicionado à individualidade do proprietário. Não pode esse direito ser exercido de maneira absoluta, egoística, mas, sim, com o objetivo de atender não apenas aos interesses do proprietário, como também de toda a coletividade. Por essa razão, é sustentada a existência de interesses não-proprietários, que devem ser considerados e respeitados. Esse princípio, cabe ser frisado, impõe ao proprietário não apenas a obrigação de se abster, de não violar uma regra, mas também de fazer, isto é, utilizar a coisa em conformidade com os anseios coletivos. Porém, a função social, embora ambicionada por toda a coletividade, deve ser efetivada de forma imperativa apenas pelo Estado, por intermédio do instituto da desapropriação. É inconcebível que particulares busquem, com invasões, dar a determinado imóvel a função social.
A função social da propriedade não se resume apenas à equilibrada divisão dos bens, mas também a outros direitos inerentes à construção de uma sociedade mais justa, que é o objetivo de toda a coletividade. Por isso não pode ser deixada em segundo plano a questão ambiental, que é atinente a todos os indivíduos, detentores do direito de viver em um meio ambiente saudável e equilibrado, em condições, enfim, de propiciar uma vida digna ao ser humano. De nada adianta uma propriedade ser extremamente produtiva sob o ponto de vista econômico se a atuação do proprietário enseja a devastação da ecologia. Tal situação implicaria um custo social extremamente indesejável, mesmo porque a Constituição Federal assegura a todos o direito de viver em um meio ambiente equilibrado.
Da mesma forma, o desrespeito às leis trabalhistas, como é o caso, por exemplo, do trabalho escravo, também implica inadequação do imóvel à finalidade social.
A Constituição Federal de 1988, nesse aspecto, representou vitais modificações no ordenamento jurídico pátrio, sendo imprescindível uma leitura do Direito Civil, especialmente no que tange ao direito de propriedade, com lentes constitucionais.
Mesmo assim, jamais pode ser esquecido que a propriedade continua sendo privada e, portanto, deve ser respeitada. Tanto é assim que o proprietário, mesmo tendo seu bem desapropriado pela Administração em decorrência da inobservância da finalidade social preceituada, tem direito a receber uma indenização, justa e prévia, segundo o texto constitucional, pela perda da propriedade. Havendo arbitrariedade estatal, há medidas judiciais cabíveis para a defesa do direito de propriedade.
REFERÊNCIAS
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NOTAS
01 GOMES, Orlando. Direitos reais. Atualização de: Luiz Edson Fachin. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
02 GUEDES, Jefferson Carús. Função social das "propriedades": da funcionalidade primitiva ao conceito atual de função social. In: ALVIM, Arruda; CÉSAR, Joaquim Portes de Cerqueira; ROSAS, Roberto (coord.). Aspectos controvertidos do novo código civil: escritos em homenagem ao Ministro José Carlos Moreira Alves. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.
03 GOMES, 2004.
04 WIEACKER, Franz. História do direito privado moderno. Tradução de: A. M. Botelho Hespenha. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1980.
05 DUGUIT apud GOMES, 2004, p. 126.
06 RIZZARDO, Arnaldo. Direito das coisas: de acordo com a Lei n.º 10.406, de 10.01.2002. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
07 Ibidem, p. 177.
08 Ibidem., p. 177.
09 Ibidem, p. 178.
10 RIZZARDO, 2004, p. 178.
11 GODINHO, André Osório. Função Social da Propriedade. In: TEPEDINO, Gustavo (coord.). Problemas de direito civil-constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
12 Ibidem.
13 TEPEDINO, Gustavo. Temas de direito civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
14 TEPEDINO, 2004.
15 GODINHO, 2000.
16 LÔBO, Paulo Luiz Netto. Constitucionalização do Direito Civil. Jus Navigandi, Teresina, a. 3, n. 33, jul. 1999. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/507/constitucionalizacao-do-direito-civil>. Acesso em: 11 out. 2004.
17 GODINHO, 2000.
18 TEPEDINO, 2004.
19 Ibidem.
20 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
21 TEPEDINO, 2004.
22 HARADA, Kiyoshi. Desapropriação: doutrina e prática. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
23 SÉGUIN, Elida. Estatuto da cidade: promessa de inclusão social, justiça social. Rio de Janeiro: Forense, 2002,p. 143.
24 SÉGUIN, 2002.
25 TEPEDINO, 2004.
26 Marco Aurélio S. Vianna firmou posição em sentido contrário, isto é, entende que o princípio da função social interfere apenas no exercício do direito de propriedade, e não em seu conteúdo. Tal entendimento ainda é acompanhado por parte da doutrina, embora minoritária. (VIANNA, Marco Aurélio S. Comentários ao novo código civil, volume XVI: dos direitos reais. Rio de Janeiro: Forense, 2003).
27 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988: interpretação e crítica. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 251, grifo do autor.
28 PERLINGIERI apud TEPEDINO, 2004.
29 GODINHO, 2000.
30 TEPEDINO, 2004.
31 GRAU, 1991.
32 COMPARATO apud GRAU, 1991.
33 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais.3. ed. São Paulo: Atlas, 2003, v. 5, p. 157.
34 TEPEDINO, 2004, p. 317.
35 FACHIN, Luiz Edson. Apreciação crítica do código civil de 2002 na perspectiva constitucional do direito civil contemporâneo. Revista Jurídica. v. 51, n. 34, p. 17–22, fev. 2003.
36 LÔBO, 1999.
37 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo, Atlas, 2004.
38 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
39 MELLO, 2002.