Resumo: Este trabalho visa estudar o Controle Interno, as legislações pertinentes, demonstrando a sua importância como ferramenta de auxílio ao administrador. Abordando-se os princípios da administração pública, obstáculos para sua criação, os tipos e formas de controle. Tendo como finalidade definir como funciona o Controle Interno na Prefeitura de Palmeira das Missões e sua percepção como ferramenta de gestão pública. Propondo medidas para que haja uma integração entre o órgão central de controle interno e demais setores e o gestor público.
Palavras Chaves: Controle Interno, Sistema de Controle Interno, Administração Pública.
Abstract: This work aims to study the internal control, the pertinent legislation, demonstrating its importance as an aid tool to the administrator. By addressing the principles of public administration, obstacles to its creation, the types and forms of control. With the purpose of defining how the Internal Control in the Municipality of Palmeira das Missões works and its perception as a tool of public management. Proposing measures so that there is an integration between the central internal control body and other sectors and the public manager.
Keywords: Internal Control; Internal Control System; Public Administration.
1 INTRODUÇÃO
A exigência para a implementação do Sistema de Controle Interno nos municípios, vem desde a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101 de 4 de maio de 2000, está em seu artigo 59, torna obrigatório a assinatura do responsável pelo Controle Interno nos relatórios de gestão fiscal, concomitantemente com o prefeito, conforme artigo nº 54, parágrafo único. Referente a Constituição Federal de 1988, assim define a fiscalização do Controle Interno:
art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
De acordo com o artigo 74, os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, o Sistema de Controle Interno. Já especificamente em relação aos Município em seu artigo 31, dispõe que “fiscalização do Município será exercido pelo Poder Legislativo Municipal mediante controle externo, e pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei”.
Na Resolução do Tribunal de Contas de nº 936/2012, dispõe sobre as diretrizes a serem observadas na estrutura e funcionamento do sistema de controle interno municipal e da outra providência. Estabelece as diretrizes que direciona o Sistema de Controle Interno para promover o aperfeiçoamento da fiscalização procedidas pelas Unidades Centrais de Controle Interno, em especial sobre a gestão administrativa, financeira e patrimonial do Município.
Além da exigência legal, a administração pública deve ter um controle de seus recursos, de suas receitas e despesa frente as demandas da sociedade, neste momento e que o Controle Interno é parceiro do gestor público.
O problema a ser respondido é: como funciona o Sistema de Controle Interno na prefeitura de Palmeira das Missões e a sua percepção como ferramenta de gestão pública?
O presente trabalho de pesquisa tem por objetivo descrever o funcionamento do Controle Interno, pois o mesmo é de fundamental interesse para o bom andamento das contas públicas, tem o dever de garantir o cumprimento dos princípios constitucionais que regem a administração pública, torna-se uma ligação entre a fiscalização exercida pelo tribunal de contas e a administração municipal, por terem os mesmos objetivos legais, que é em nome da sociedade, atestar que os recursos públicos foram legalmente e moralmente aplicados. O Controle Interno é um freio do gestor, pode haver erros quando a fiscalização é realizada só pelo Poder Público, quando não existe controle cresce a impunidade, o mesmo é uma tutela do interesse público.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conceitua-se como sendo a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob regime de direito público, com a finalidade de atender de modo direto, a necessidade da coletividade é todo aparelhamento do Estado direcionado à realização das atividades públicas, onde, um conjunto de agentes, composto por pessoas físicas e jurídicas, encarregadas legalmente de administrar o patrimônio público. Administração Pública pode ser classificada em direta ou centralizada é a aquela em que a prestação do serviço e realizada diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que é quando ela atua diretamente pelos seus órgãos. No município, é o Prefeito e a Secretaria Municipal. E indireta ou descentralizada quando a transferência de execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público ou de direito privado. Possuem autonomia financeira e administrativa, mas não política, estando sempre vinculados ao órgão que as criou. Como exemplo pode-se citar: Autarquias, Fundações ou Entidades Paraestatais, como Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, caracterizando-se como pessoas jurídicas de direito público ou privado e as Agências Reguladoras. Administração Pública, para Meirelles (2004, p. 64) é:
Em sentido formal é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumido sem benefício da coletividade. Numa visão global, é pois, todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas.
2.2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no Caput de artigo 37, consagra as normas básicas que regem a Administração Pública, e como forma de garantir probidade e transparência na gestão da coisa pública, proclama os Princípios Constitucionais essenciais:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade encontra fundamento constitucional no artigo 5º, II, definindo que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Isto quer dizer que para a administração, tudo o que não estiver autorizado em lei, lhe é vedado. Se mesmo sem fundamento legal tomar alguma atitude, restará esta ilícita.
Princípio da Impessoalidade
Para Mello (2002, p.55) “nada mais é do que o princípio da isonomia ou igualdade. Objetiva o tratamento igualitário com que a administração deve ter perante os administrados. A impessoalidade impõe ao Administrador a obrigatoriedade de praticar seus atos, visando servir aos interesses públicos, e não seus próprios interesses. ” Freitas (2009, p.49) “A atividade administrativa não pode ter, por fim, pessoa específica, determinada, com o objetivo de lhe garantir privilégios que não sejam estendidos de forma isonômica aos demais. Deve ser destinada a todos os cidadãos de forma geral, sem discriminação. ”
Princípio da Moralidade
Para Meirelles (2012, p. 90) “o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. ” A moralidade como princípio significa que o dever do administrador não é apenas cumprir a lei formalmente, deve sempre procurar o melhor resultado para a administração. Tem a ver com a ética, com a justiça, a honestidade, a conveniência e a oportunidade, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública. Toda atuação do agente público deve ser inspirada no interesse público.
Princípio da Publicidade
Trata-se do dever de a Administração manter plena transparência de seus atos e comportamentos, os quais devem ser amplamente divulgados. De acordo com Di Pietro (2006, p.89), “o princípio da publicidade [...] exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei”.
Princípio da Eficiência
Segundo Gasparini (2005, pag. 21) “ o princípio da eficiência impõe a administração pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, exemplo do princípio da legalidade. ” O Princípio da eficiência orienta a atividade administrativa a alcançar os melhores resultados a menor custo, rapidez e perfeição, consubstanciando-se na qualidade do serviço público prestado.
Os atos que emanam da administração obrigatoriamente devem pautar-se pelo atendimento a estes princípios que são mediadores da relação entre administração e administrados. Isto posto, de forma que, ente público município, autônomo em decorrência da organização da federação brasileira, obrigatoriamente impõem aos seus agentes a prática de observância de todos os princípios nas ações de administração, logo, o agente público municipal está inteiramente sujeito ao cumprimento de todos estes princípios citados.
2.3 OBSTACULOS PARA A CRIAÇÃO DE CONTROLES NA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
O funcionamento e demais meios para manter o controle interno é de responsabilidade da entidade municipal. A Unidade Central de controle Interno tem o intuito de propor melhorias e orientar os responsáveis por órgão.
Na maioria dos municípios não é dada a devida importância aos controles, isto significa dizer que o gestor público, não controla adequadamente. Não se pode esquecer que são pessoas que realizam as funções de controle, e que na gestão pública tem certas particularidades que não existem na iniciativa privada. Pode-se considerar a perspectiva psicossocial do controle, sobre o qual Gomes (1999, p. 34) relaciona as seguintes observações:
1) os sistemas de controle influem e sofrem influência das pessoas, de forma que o comportamento individual não somente depende do desenho formal e técnico do sistema, mas também das características pessoais e organizacionais;
2) a pessoa é limitadamente racional e não intenta maximizar totalmente seus objetivos, satisfazendo-se com um nível inferior, os objetivos globais da organização podem apresentar conflitos com os objetivos individuais;
3) o controle do comportamento individual pode ser alcançado não só por técnicas quantitativas, mas pela motivação, participação e formulação de objetivos;
4) a motivação independe da influência dos incentivos extrínsecos, está condicionado por fatores intrínsecos.
Sendo assim para se ter um Controle Interno efetivo deve haver integração do mesmo com o gestor público, do contrário faltará sintonia com a Unidade Central de Controle Interno, ocorrendo dificuldade nos apontamentos e na emissão de recomendações. Para que ocorra devida integração e necessário a designação de um coordenador principal responsável pelo Controle Interno por setor, o qual se atribui como nível de assessoria a Unidade Central de Controle Interno.
O servidor responsável em cada setor deverá ter capacidade profissional e técnica adequada à área de auditoria, dessa forma poderá haver um “sistema integrado”, ou seja, os setores do ente federado devem manter a troca de informações, auxiliando a Unidade Central de Controle Interno. Conclui-se que o Sistema de Controle Interno, tem sua atenção voltada para atuação preventiva, de maneira a evitar falhas. Um sistema de controle interno integrado tende a beneficiar as entidades pública, por isso, não deve ser visto como um custo para o gestor, mas como meio de assegurar o melhor emprego de recursos, evitar fraudes. Os controles devem atuar de forma independente, pois o mesmo tem papel importante na Administração.
2.4 CONTROLE INTERNO
Controle é toda atividade de averiguação metódica e ordenada de um registro, desempenhada de maneira constante ou esporádica, consubstanciada em documento ou outro meio, que exprima uma ação, uma circunstância e/ou uma decorrência, com o intento de averiguar se está em concordância com o modelo formada, ou com o efeito ambicionado, ou ainda, com que produzem a legislação e as normas GOMES (1999).
O Controle Interno é aquele realizado pelo próprio órgão por meio de uma unidade integrada em sua estrutura administrativa, tendo como atribuição a de verificar a exatidão e fidedignidade dos dados contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, funcionado como salvaguarda dos recursos contra perdas, erros e fraudes, estabelecendo no seu parágrafo primeiro, do dispositivo constitucional, que os responsáveis pelo controle interno , ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dele darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária. De acordo com o artigo 74 da Constituição Federal o qual diz que:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I–avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II–comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III–exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV–apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Tem a função de informar, preparando relatórios precisos e tempestivos para a tomada de decisões, agilizando a comunicação interna. De desempenho, assegurando que as atividades sejam realizadas com eficiência, e de conformidade, verificando se todas as atividades da organização estão sendo realizadas de acordo com a lei e regulamentos. Todas estas funções são realizadas através de auditorias. Para Di Pietro (2005, p. 636)
a finalidade do controle interno é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.
O Controle Interno serve exatamente para auxiliar o administrador no cumprimento de sua missão de colocar serviços públicos à disposição da comunidade, tendo em vista a sua necessidade de conhecer a realidade do município, por meio de técnicas modernas de administração, em nível de planejamento e administração. É uma ferramenta de apoio para se administrar com eficiência os gastos públicos, utilizando-se da atividade de auditorias para fiscalizar o gestor, com a finalidade de buscar o bem-estar coletivo. Esta é a leitura que se deve fazer do artigo 31 da Constituição Federal de 1988, qual seja:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Gomes (1999), define que “os elementos do sistema de controle interno, isoladamente considerados, são considerados Controle Interno, os quais agregadamente, são conhecidos como Sistema de Controle Interno”. Desta forma, o Controle Interno utilizado na administração pública responsabiliza-se pela fiscalização preventiva e sucessiva dos atos cometidos”. De acordo com a Resolução 936/2012 do Tribunal de Contas, em seu artigo 2º, inciso II, define Sistema de Controle Interno como “um conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, orientados para o desempenho das atribuições de Controle Interno previsto na Constituição e normatizado em cada nível de governo. ”
O Sistema de Controle Interno e inerente à própria organização, em se tratando de administração pública, há mandamentos constitucionais para que o Sistema de Controle Interno Municipal exerça a fiscalização, independente da ação do controle externo. Por isso, é necessário um conjunto de unidades técnicas, articulada e orientadas para o desempenho das atribuições de Controle Interno, a partir de um órgão central de coordenação, a fim de cumprir o estabelecido na Constituição Federal, o que se reforça com a edição da Lei Responsabilidade Fiscal nº 101/2000 em seu artigo 59 o qual diz:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
II- limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
III- medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV- providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V- destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI- cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
§ 1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatar em:
I- a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4º e no art.9º;
II- que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;
III- que os montantes das dívidas consolidadas e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
IV- que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V- fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
§ 2º Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da
despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.
§ 3º O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2º, 3º e 4º do art. 39.
O Controle Interno, serve para organizar e controlar os gastos públicos, seguindo os princípios da administração pública, que são eles: o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A administração pública precisa de instrumento para o controle de seus gastos, para o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, o qual tem como finalidade avaliar a execução dos programas de governo e sua legalidade, desta forma verifica-se a importância do Controle Interno como um mecanismo controlador nas operações de crédito, débitos, avais, garantia, direito e haveres.
A criação de Controles Internos, para evitar o abuso de poder, o erro a fraude, e principalmente, a ineficiência, é fundamental para que os municípios resguardem seus ativos, estabeleçam e saibam quais os seus compromissos com a gestão. Nesse sentido devem criar normas claras para a fiscalização, avaliação e observância das irregularidades e ilegalidades que possam ocorrer.
2.5 HISTÓRICO DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O exercício do poder, não raro, induz a abusos, impondo-se por este motivo, a criação de controles, tanto na forma social, quanto externa e interna, é assunto debatido a tempos no nosso país e, ainda assim, se mantém atual, em razão das constantes transformações sociais e das garantias próprias do Estado Democrático de Direito.
A busca do poder vem desde da antiguidade. Ferreira (1974) refere que, em Atenas, havia uma Corte de Contas constituída de dez oficiais, eleitos anualmente pela Assembleia Popular, encarregada da fiscalização das Contas Públicas. Na antiga Roma, O Senado tinha também, entre outras, a missão de apurar a responsabilidade dos que manuseavam o dinheiro público.
Modernamente, o controle das contas públicas e feita de várias formas, variando de um país para outro, de acordo com o sistema político e as peculiaridades sociais e cultural de cada povo.
O controle que um poder exerce sobre o outro é desempenhado sobre o aspecto administrativo, judicial e político. A atual Constituição Federal de 1988 deu mais ênfase ao controle na Administração Pública, dispondo sobre a obrigatoriedade da existência dos seguintes controles: Controle Interno, a ser mantido no âmbito de cada Poder, de acordo com o artigo 74 da Constituição Federal de 1988 e Controle Externo, a cargo do legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, no âmbito de cada esfera de governo, conforme artigo 70 a 74 do mesmo dispositivo legal.
Nesse contexto, surge a necessidade de aperfeiçoamento do Controle Interno, cuja a finalidade não é apenas orientar o município quanto a legalidade da despesa, mas de cumprir a missão constitucional estabelecida em seu artigo 74.
2.6 TIPOS DE CONTROLE
O tipo de controle, a nível municipal, está ligado diretamente à sua atuação, dependendo do órgão que o executa pertence ou não a estrutura em que se inclui o órgão controlador. São eles:
Controle Interno- é realizado por um órgão interno localizado dentro da organização, tendo como finalidade a descoberta de erros, fraudes ou desvios, praticando o ato de fiscalização, visando o cumprimento dos princípios da administração pública e da observância da supremacia do interesse público.
Controle externo- realizado por órgão estranho a administração. Quando executado pelo Poder Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público ou pela própria sociedade, conforme preceitua o inciso IV do artigo 74 da Constituição Federal de 1988.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
IV–apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1o Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2o Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Não há hierarquia entre o Controle Interno e Externo, onde ambos se auxiliam. O Controle Externo e exercido pela União através do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União; nos Estados pela Assembleia Legislativa, com auxílio do Tribunal de Contas Estaduais e nos Municípios, pelas Câmaras Municipais de Vereadores auxiliadas pelo Tribunal de Contas.
2.7 FORMAS DE CONTROLE
Conforme artigo 77 da lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, “A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será previa, concomitante e subsequente. ”
O Controle Interno pode se manifestar de diversas formas, dentre elas: prévio ou preventivo, concomitante ou sucessivo, subsequente ou corretivo. Para Castro (2009, p. 72) afirma os controles foram divididos no tempo em:
Prévio- é o que antecede a conclusão ou operatividade do ato, tendo o objetivo final da segurança a quem pratica o ato ou por ele se responsabiliza;
Concomitante- é aquele que acompanha a realização do ato, para verificar a regularidade de sua formação. É o controle feito no decorrer das ações praticadas, tendo como objetivo final garantir a execução da ação;
Posterior- é o que se efetiva após a conclusão do ato praticado, visando corrigir os eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficiência e a eficácia das ações administrativas, certificar a veracidade dos números e comprovar o cumprimento das normas
Prévio: exercido antes da prática do ato administrativo, procurando prevenir irregularidade ou ilegalidade. A forma mais eficaz de atuação prévia é a expedição de instruções normativas disciplinando os procedimentos a serem adotados na administração pública, evitando vícios, costumes ou desvio de finalidades. Advém também de um excelente manual de procedimento e rotinas, que alguns chamam de guia ou, simplesmente, normatização, elaboradas de forma pedagógica e democrática.
Concomitante: é o controle no momento do ato ou fato administrativo, tem como caraterística principal orientar, evitando o cometimento de falhas desvio ou fraudes. E a forma mais presente de atuação do Controle Interno. Essa forma de controle ocorre no momento de celebração de atos administrativos como: licitação, concursos, contratos, ficando o controle interno responsável pela demonstração da legalidade e regularidade das despesas, nos termos da legislação vigente no município.
Subsequente: é o controle realizado após o ato administrativo, considerando que o ato ou fato já ocorreu, visa corrigir eventuais defeitos, tornar nulo ou dar-lhe eficácia. Se possível sua correção deverá ser recomendada, caso contrário, deverá solicitar a restituição dos prejuízos provados ao erário mediante a instauração de processo administrativo. Exemplo típico é o controle realizado pelo Tribunal de Contas quando analisam e emitem parecer sobre as contas anualmente prestadas pelo chefe do poder executivo.
Quando verificar irregularidades que não se equipara a comportamento desonesto, capaz de revelar prática de ato de improbidade administrativa, deverá ser recomendado a sua correção.
3 METODOLOGIA
A pesquisa, terá como delineamento, descrever o funcionamento do Controle Interno, bem como observar a sua importância na gestão público. A instituição escolhida foi a Prefeitura de Palmeira das Missões, uma vez que o pesquisador e servidor público da mesma, lotado no Controle Interno.
Esta pesquisa está caracterizada como de cunho “qualitativo descritivo, uma vez que não quantifica valores, os dados são recolhidos em situação natural e complementados pela informação que se obtém através do contato direto: transcrições de entrevistas, documentos, memorandos e outros registros oficiais. Focaliza uma quantidade pequena de conceitos, instrumentos formais para a coleta de dados, objetividade, analisa os dados numéricos através de procedimentos estatísticos. É considerada descritiva, pois exige do investigador uma série de informações sobre o que deseja pesquisar. Esse tipo de estudo pretende descrever os fatos e fenômenos de determinada realidade, como por exemplo a análise documental.” Gerhadt e Silveira (2009, p. 31)
A coleta de dados compreendeu a pesquisa bibliográfica, com o uso de referenciais teóricos embasado em livros, artigos e documental. Através de leis, decretos, resolução do TCE-RS e portarias relacionados ao Controle Interno, e também de dados obtidos por meio de um questionário, elaborado com base em bibliografias referentes ao tema, documentos, legislações e relatórios da Unidade Central de Controle Interno, respondido pela Assessoria do Gabinete, para melhor entendimento e análise dos resultados.
1.Quando foi à implantação da controladoria na prefeitura deste município:
a) qual a data de implantação?
b) qual a Lei/Decreto?
c) qual o motivo de implantação da controladoria?
2.Quantos funcionário atuam no setor de controladoria do município?
3.Qual o vínculo empregatício dos controladores (ou equivalente)?
4.A qual setor da Prefeitura a Controladoria está subordinada?
5.O grau de escolaridade atual dos controladores(ou equivalente)?
6.Área de formação dos controladores(ou equivalente) no curso de Graduação?
7,Há dedicação total ao CI ou há outras tarefas a serem feitas?
8.O Controle Interno está atuando como ferramenta de auxílio à gestão Municipal?
9.Quais as principais limitações para o efetivo exercício do Controle Interno?
3.1 ANÁLISE DE DADOS
As questões foram respondidas pela Assessoria do Gabinete, pois o Controle Interno é ligado ao Gabinete do Prefeito. As primeiras perguntas foram de cunho informativo.
A partir sétima questão informou-se que atualmente tem dois funcionários com dedicação exclusiva e uma contadora que tem atividade também na procuradoria do município, configurando desta forma a segregação de funções. Referente se o mesmo está atuando como ferramenta de auxílio à gestão, respondeu que sim. Quanto a limitações para o exercício da controladoria, julga que o Controle Interno conta com estrutura e meios para o bom exercício de suas atividades.
Pode-se verificar que a resposta da questão nove, não é fidedigna, visto que existem limitações para realização de suas atividades, devido à dificuldade financeira que passa o ente municipal, não se realiza capacitações aos servidores da controladoria, os memorandos e demais documentos, demoram a ser respondidos.
Conclui-se que o gestor deve dar mais importância ao Controle Interno, tendo a visão de que o mesmo deve ser independente, que não visa punir mas auxiliar o gestor, prevenir contra erros, é um instrumento de proteção, seu funcionamento é base para melhoria do serviço, que não deve haver a segregação de funções, o qual é um dos princípios básicos de Controle Interno, que consiste na separação de atribuições ou responsabilidades entre diferentes pessoas, especialmente as funções ou atividades chaves de autorização, execução, registro, revisão ou auditoria,
3.2 MUNICÍPIO PESQUISADO
Palmeira das Missões, 5º distrito do município de Cruz Alta, em 1834 possuía uma extensão territorial de 15.600 km². O município teve sua emancipação política em 1724, sendo que em 1821, foi denominado Vilinha, nome este atribuído pelos extratores de erva-mate, o município ainda teve outras denominações, quais sejam, Vilinha do Herval, Vilinha da
Palmeira, Santo Antônio da Palmeira e finalmente Palmeira das Missões. A formação da cidade teve início na Praça da Vila Velha onde havia umas poucas casas, formando um agrupamento inicial conhecido originalmente como “Vilinha”, neste local a troca de mercadorias era fato consolidado, os ervateiros mantinham este hábito constante com os carreteiros que por ali passavam, o que, evidencia já desde antigamente a grande e antiga tradição de nossa terra, quando o assunto é erva-mate. De acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), sua população em 2017 foi estimada em 34.844 pessoas, densidade demográfica (hab/km²) 24,18, possuindo uma área territorial de 1.419,43 Km², distância da capital de 368Km, PIB per capita em 2015 R$ 32.537,75, IDH em 2010 de 0,737. Tem como referencial para o seu desenvolvimento o setor agrícola que responde aproximadamente 40% do PIB, a UFSM e a Empresa Nestle.
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
O Controle Interno da Prefeitura de Palmeira das Missões é realizado pela Unidade Central de Controle Interno (UCCI), conforme consta no Decreto Executivo nº 05 de 23 de janeiro de 2017 que regulamenta a lei nº 4.713/2014, que dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do município.
A estrutura da UCCI, não proporciona um desempenho eficaz em seus trabalhos, devido a falta de treinamentos, que ocorre de forma aleatória e esporádica, em decorrência da crise financeira que o município está passando. Destaca-se que para o bom andamento dos processos depende de conhecimento e aprimoramento do Controle Interno, e que para que isto ocorra a administração deve proporcionar treinamentos. Referente a atribuição do Controle Interno é realizada a plena fiscalização, conforme definido na Resolução 936/2012, inciso II, alínea “b”, ...itens de verificação obrigatória por parte do Controle Interno, contemplando, em especial, as áreas da contabilidade, de orçamento, de patrimônio, das finanças públicas, da gestão administrativa de pessoal, incluídos os atos de admissão.
O UCCI e composta por três integrantes, sendo uma contadora desnegada para o Controle Interno, um Técnico do Controle Interno e outro Controlador Geral do município, ambos da área do direito e concursados. A prefeitura conta com o Sistema de Controle Interno desde o ano de 2002, mas com servidores concursados, a partir de 2014. A Unidade Central de Controle Interno trabalha de forma articula com os demais órgãos da administração municipal, apesar de não ter sido criado os órgãos setoriais e nem Instruções Normativas relacionadas ao Controle Interno e um manual de procedimento de rotina. Tem como base as disposições legais da Constituição Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal e demais legislações, norma, diretrizes municipais.
4.1 MÉTODOS DE CONTROLE
O Planejamento das auditorias é realizado através do método de controle, Plano Anual de Auditória, é um documento que apresenta um rol de auditorias programadas, aprovadas pela entidade, que tem por finalidade dar cumprimento às competências legais e constitucionais da instituição, visando atender de modo satisfatório e tempestivo os objetivos do órgão, buscando contribuir para a melhoria contínua da qualidade da gestão pública do município. Conforme Resolução 936/2012 do TCE-RS em seus artigos 6º e 3º, que assim define:
art. 6º ...parágrafo único. O regulamento a que se refere o caput deste artigo deverá contemplara observância, em especial, dos seguintes requisitos e procedimento:
I- prévia elaboração de plano anual de trabalho, a ser desenvolvido pela UCCI ao longo do exercício, contemplando os tópicos de que trata a alínea “b” do inciso II do artigo 3º da presente resolução;
II- elaboração de relatórios periódicos decorrentes do cumprimento do Plano Anual de Trabalho a que se refere o inciso I deste artigo, com a indicação dos resultados de eventuais medidas corretivas sugeridas pela UCCI em face de irregularidades ou ilegalidades verificadas em exame precedente;
art. 3º...itens de verificação obrigatório por parte do controle interno, contemplando, em especial, as áreas da contabilidade, de orçamento, de patrimônio, das finanças públicas, da gestão administrativa e de pessoal, incluídos os atos de admissão, bem como o atendimento do parágrafo único do artigo 544 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
Os métodos são os processos de auditoria e análise que se empregam para interpretar o objetivo a ser alcançado. O desenvolvimento destes métodos é feito através de análise de documentos e elaborando o primeiro diagnóstico dos trabalhos de auditoria, que compreende relatório, parecer técnico, certificado de auditoria.
5 O CONTROLE COMO FERRAMENTA DE GESTÃO PÚBLICA NA PERCEPÇÃO DOS GESTORES PÚBLICOS.
O Sistema de Controle Interno é de grande importância para o gestor. De certa forma alguns administradores têm a visão de que esse sistema é apenas mais um a fiscalizar as ações governamentais, atrapalhando o andamento da administração, mas quando bem estruturado o Controle Interno municipal auxiliará o gestor público, dando ao mesmo uma visão sobre os vários fatos que contornam a administração, podendo desta forma realizar correções, com a finalidade de evitar desperdícios ou desvio de numerário e bens públicos. Conclui-se que a atuação do Controle Interno Municipal contribui na qualidade do serviço público, sendo assim fica claro de que um Controle Interno com profissionais bem capacitados e independentes contribui para uma administração pública eficiente.
O Controle Interno exerce seu autocontrole, procurando o melhor desempenho da gestão, desta forma conforme Guerra (2005, p.90), aborda diversos entendimentos acerca do que se trata “ controle”, destacando que:
Em síntese, controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme aos modelos desejados anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, na verdade de poder-dever, já que, uma vez determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização por omissão do agente infrator.
6 CONCLUSÃO
O objetivo geral do presente trabalho é descrever o funcionamento do Controle Interno, com a finalidade de que o gestor público de a devida importância ao mesmo. O Controle Interno tem o dever de comunicar a administração municipal, no caso de possíveis condutas ou atos de improbidade administrativa, ou seja, observar atentamente as possíveis ilegalidades na aplicação de recursos, fraudes, erros.
O Controle Interno, conforme a Constituição Federal e demais leis e normas, é um sistema integrado, sendo considerado um mecanismo de auxílio gerencial para a administração pública e de transparência, vinculando o gestor a prestação de contas para a população. A finalidade principal do Sistema de Controle Interno é impedir o mau uso dos recursos públicos, prevenir ou reduzir fraudes, desperdícios ou abusos.
Para que o Controle Interno obtenha um resultado positivo na administração pública é necessário superar as dificuldades apontadas, como a de que o mesmo não é um inimigo do administrador, mas sim órgão que orienta a ocorrência de possíveis ilegalidade ou irregularidades.
Este trabalho procura, fazer com que os administradores, servidores e demais funcionários públicos se qualifiquem cada vez mais, realizem suas atribuições com honestidade, de forma séria e dedicada. Para o sucesso do ente, precisamos saber que somos uma equipe de servidores e para que o município obtenha resultados dependemos da eficiência do outro. A consequência será uma sociedade satisfeita e recompensada pelos tributos que paga.
Segundo MEGGINSON (1986) “se a função de controle não for desempenhada efetivamente, as demais funções (planejar, organizar e dirigir) serão de valor limitado na organização, propiciando, na melhor das hipóteses, baixo desempenho e, na pior, o caos.”
7 REFERÊNCIAS
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GERHARDT, Tatiane Engel,, SILVEIRA, Denise Tolfo. Métodos de Pesquisa. 1ª edição 2009, Ed. Eletrônica: Luciane Delani.
GOMES, J. M. A. Controle de Gestão: uma abordagem contextual e organizacional. 2. Ed. São Paulo: Atlas, 1999.
GUERRA, Evandro Martins. Os controles externo e interno da administração pública. 2 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
MEGGINSON, L.C., Mosley, D,C., PIETRI Jr, P.H. Administração; conceitos e aplicações. São Paulo: Harper & How do Brasil, 1986.
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 14ª edição, São Paulo, Malheiros, 2004.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
PINTO FERREIRA, LUIZ. Curso de Direito Constitucional. 1ª edição. Ed. Saraiva. 1974.
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Dados do Município. Disponível em: <https://www.palmeiradasmissoes-rs.com.br. Acesso em 15 de junho de 2018